[摘要]農(nóng)村稅費改革向縱身推進(jìn)、新農(nóng)村建設(shè)試點運作、“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”將近尾聲、“鄉(xiāng)財縣管”試點已拉開序幕，一系列農(nóng)村綜合改革進(jìn)行到這一步幾乎遇到了同樣的一個障礙:巨額鄉(xiāng)村債務(wù)。巨額債務(wù)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難重重，舉步維艱，成為破產(chǎn)財政。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始減少農(nóng)村公共品供應(yīng)，變相增加對農(nóng)民的稅費征收。這種狀況嚴(yán)重影響到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，研究、尋找化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)所面臨的困境具有十分重要的意義。

　　[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債務(wù)困境困境分析

　　農(nóng)村稅費改革向縱身推進(jìn)、新農(nóng)村建設(shè)試點運作、“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”將近尾聲、“鄉(xiāng)財縣管”試點已拉開序幕，一系列農(nóng)村綜合改革進(jìn)行到這一步幾乎遇到了同樣的一個障礙:巨額鄉(xiāng)村債務(wù)。自20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府債務(wù)問題越來越突出、惡化。在嚴(yán)重的債務(wù)壓迫下，財政收支矛盾日益尖銳，形成嚴(yán)重的債務(wù)危機，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難重重，舉步維艱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、危及農(nóng)村社會穩(wěn)定，影響政府形象和農(nóng)村干群關(guān)系的一個突出問題[1]，已成為新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革繞不過的坎，成為當(dāng)前農(nóng)村工作的當(dāng)務(wù)之急。。因此如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，成為我國政府當(dāng)前必須解決的一項緊迫任務(wù)和時代課題。但要順利實現(xiàn)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)這個目標(biāo)，首先必須要從正確認(rèn)識化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的各種困境入手，進(jìn)而才能提出有針對性的對策建議。具體而言，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身化解債務(wù)存在著主要存在以下八個方面的困境：

　　1.歷史困境：農(nóng)村經(jīng)濟社會需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自利性之間的差異

　　我國農(nóng)村總體上還是處于落后狀態(tài)，面臨的問題日益突出。在農(nóng)村經(jīng)濟落后又有強烈需求發(fā)展的背景下，農(nóng)村政權(quán)建設(shè)過程中卻出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自利性愈來愈強的情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展脈絡(luò)就呈現(xiàn)出一種內(nèi)在的權(quán)力和利益的擴張沖動——不斷地追逐更大的權(quán)利和更多的利益，使得其自利性逐漸超過其應(yīng)有的社會性，并大有掩蓋之趨勢。然而，現(xiàn)有的政府體制還沒有一個良好的制度來抑制和限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自利性，在社會轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出斷裂的狀態(tài)，本應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村發(fā)展重?fù)?dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也由于其自利性的差異，使得農(nóng)村的發(fā)展方向出現(xiàn)偏差。總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自利性與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展之間的差異往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)惡性膨脹的直接動因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解勢必是一場深刻的變革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性與公共利益的重新整合過程。沒有相關(guān)行政體制改革和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略作配套，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)將寸步難行。

　　2.資源困境：基層權(quán)威性調(diào)配空間有限性與負(fù)債特殊性并存

　　財政穩(wěn)定性理應(yīng)成為我國各級政府所追求的核心目標(biāo)，但政府負(fù)債在我國各級地方政府都普遍存在，然而在化解政府債務(wù)所擁有的資源上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比中央、省、市、縣級政府具有天然不足。中央、省、市、縣級政府擁有償債來源，具有其他債權(quán)及轉(zhuǎn)嫁債務(wù)的政策空間等多方面的優(yōu)勢，化解債務(wù)要相對容易些。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于政府層級的最低設(shè)置，沒有任何向上爭取轉(zhuǎn)移支付、對下制定轉(zhuǎn)嫁措施的靈活空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在化解債務(wù)上所擁有的資源極為有限。在實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的制度之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是取消了一級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府化解債務(wù)的資源更是不斷地被擠壓。再者鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)面對多是包括金融、建筑等企業(yè)與教師、公務(wù)員甚至農(nóng)民的債權(quán)人群體，所導(dǎo)致對債務(wù)的償還極具剛性，所帶來的影響也十分巨大。因此說，由于基層權(quán)威性調(diào)配空間的有限性導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身資源的客觀不足，使得化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的路徑顯得極為“窘迫”。

　　3.體制困境：“討價還價”的財政體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的分離

　　我國混亂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是其產(chǎn)生的體制依托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解能否順利，很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的創(chuàng)新，然而，這一創(chuàng)新現(xiàn)今主要存在三大障礙。(1)是源自“分稅制”的改革。1994年實行的分稅制改革，僅僅解決了稅權(quán)的劃分，而對事權(quán)的劃分僅限于中央和省一級，對省級以下地方政府事權(quán)劃分并沒有明確，由此形成的省級以下的財政體制“討價還價”的色彩濃重，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終面臨財力日益被上收、事權(quán)卻不斷往下壓的尷尬局面。(2)是源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的調(diào)整。目前的財政體制的調(diào)整多是自上而下推行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政府，其利益往往容易被忽視，為了緩解自身的壓力，上級政府通常是通過事權(quán)下移的辦法將財政支出責(zé)任下移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也往往從自身便利性出發(fā)，進(jìn)行相關(guān)的體制調(diào)整。這極大地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的積極性。(3)源自于財稅任務(wù)的下達(dá)�？h級政府給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)財稅任務(wù)時，往往根據(jù)吃飯、建筑等各項支出來確定當(dāng)年的總預(yù)算，然后將財稅任務(wù)分解到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“以支倒擠”的辦法，最終形成收入小支出大的局面，這樣一來阻斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過自身努力化解債務(wù)的途徑。有學(xué)者提出“按照當(dāng)年財政收入的一定比例提取償債準(zhǔn)備金”的做法，在現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源的基礎(chǔ)上還不具有可行性和普適性。

　　4.動力困境：績效考評與責(zé)任追究的缺位成為化解債務(wù)的擋箭牌

　　化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的動力困境來自于社會的各個方面，但首要的障礙來自于政府自身，即政府缺少化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的內(nèi)在動力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不存在因欠債不還而面臨破產(chǎn)清算的局面，并且在現(xiàn)階段，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的任用考察、離任審計也主要是核對賬目、審查貪污、挪用和超規(guī)格開支等情況，多不涉及債務(wù)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額債務(wù)的存在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的任用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資并無直接的聯(lián)系。正是政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)責(zé)任追究上的缺位這一特征，使得其自身不太重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的相關(guān)問題。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的債權(quán)人群體主要是銀行、信用社和上級財政，由于其公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使得各級政府對待化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)往往持有的是一種漠然、消極的主觀態(tài)度。再者，主動去化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)往往會帶來政府流程的更改，會改變與各級政府原有體制相關(guān)的組織、運行方式和習(xí)慣，如果處理不好，更會引發(fā)政府體制波動，加大本級政府和領(lǐng)導(dǎo)政績的風(fēng)險。因此，各級政府對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)都樂意維持現(xiàn)狀。最后，政府組織及社會缺乏有效的利益約束機制也是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的動力困境的表現(xiàn)。

　　5.機構(gòu)困境：精簡效能目標(biāo)與人情關(guān)系壓力的博弈

　　機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口失控是我國各級政府都或多或少存在的問題，其結(jié)果，鄉(xiāng)級財政的大多數(shù)被財政供養(yǎng)人員“吃”掉了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政早已淪為典型的“吃飯財政”，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)都源自于“吃飯財政”的畸形支出。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革一直沒有走出膨脹——精簡——再膨脹的怪圈，“三定”方案流于形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人數(shù)仍然有增無減。再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公務(wù)員的增減上缺乏主動權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種機構(gòu)人員狀況，必然成為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的機構(gòu)障礙，大多數(shù)學(xué)者在化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的對策上，都提出了諸如要“進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革”、“推進(jìn)機構(gòu)改革步伐，精簡機構(gòu)，減輕負(fù)擔(dān)”的建議。然而，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造機構(gòu)的成本巨大，分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須支付足夠多的安置費用。旨在化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的機構(gòu)改革可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力的增大，增添更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，這可能本身就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)面臨的一種困境。

　　6.穩(wěn)定困境：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)目標(biāo)與政府穩(wěn)定工作任務(wù)的直接遭遇

　　在我國，維護(hù)穩(wěn)定成為基層工作的核心目標(biāo)之一，“穩(wěn)定壓倒一切”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作也往往圍繞維持穩(wěn)定工作為主線而展開，同樣，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的工作也不可避免地遭遇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定困局。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了債務(wù)之外，還存在著大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)，只是債權(quán)多是屬于無法收回的無效債權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)中，在農(nóng)稅改革之前，農(nóng)民拖欠的農(nóng)業(yè)稅及附加費屬于為數(shù)不多的有效債權(quán)之一，出于維護(hù)穩(wěn)定的考慮，使得基層政府對征繳力度的使用極為慎重，上級政府對待如何處理農(nóng)稅拖欠上也采取一種冷處理的方式和柔性工作方式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)來自我稀釋和消化的希望遭遇到瓶頸。在化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)上也強烈地體現(xiàn)出政府傳統(tǒng)長存的習(xí)慣定勢，割裂了穩(wěn)定與發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，極大地增強了化解債務(wù)的成本與難度。另外，國外通常使用地方政府債務(wù)信息公開和披露來限制地方政府的債務(wù)增長的辦法，在我國國內(nèi)也出于穩(wěn)定的動機而無法實施。因此，有學(xué)者提出社會構(gòu)建“政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警分析體系、防范體系、定期匯總、分析，并通過債務(wù)指數(shù)讓社會考量領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力”的建議，但在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的官方公開的具體數(shù)據(jù)的前提下，上述建議根本無法實施，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的努力遭遇穩(wěn)定困境。

　　7.諾思悖論：困境中的政府角色錯位

　　“諾思悖論”，即“沒有國家權(quán)力及其代理人的介入，財產(chǎn)權(quán)利就無法得到有效的界定、保護(hù)和實施，因此，國家權(quán)力就構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟發(fā)展的一個必要條件，就此看來，沒有國家就沒有產(chǎn)權(quán)。另一方面，國家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)交易，又是對個人財產(chǎn)權(quán)利的限制和侵害，導(dǎo)致無效的產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟的衰落”。簡言之，國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，但有了國家又有很多麻煩。我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府主導(dǎo)特征十分突出，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)客觀要求政府職能轉(zhuǎn)變，政府必須要從越位的事務(wù)中解脫出來，而后現(xiàn)代國家“趕超式”的現(xiàn)代化模式又要求政府主導(dǎo)，于是就存在著政府角色的錯位。旨在發(fā)展經(jīng)濟，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的政府主導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略，最后往往會增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，政府實際上扮演的是一個不尷不尬的角色，這也成為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中的“諾思悖論”。

　　8.考核困境：和諧發(fā)展導(dǎo)向與干部政績升遷的錯位

　　各級政府為實現(xiàn)一定的社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，往往采取具體量化的總體分解方式，對下級政府下達(dá)各項細(xì)化的量化經(jīng)濟與社會發(fā)展指標(biāo)，并建立起相應(yīng)的量化政績考核體系，用以考評各級政府及主要領(lǐng)導(dǎo)人的政績，并作為獎懲依據(jù)。這種政績考核制度下考核干部政績使得干部壓力很大，逼著領(lǐng)導(dǎo)干部不顧地區(qū)實際不顧經(jīng)濟規(guī)律搞短期行為。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為這種行政壓力型管理體系的最強終端，在有限的任職期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部必然會因迎合考核要求與政績的需要，出現(xiàn)不顧群眾利益、不顧經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的各種短期行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也就成為了近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)、群眾利益和干部官員利益、顯績和隱績等眾多沖突與矛盾之下的必然產(chǎn)物。那么在沒有改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核干部制度的情況下，在新的科學(xué)官員績效評價體系和升遷機制建立之前，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)將始終陷于停頓，不會有多大發(fā)展。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]秦大軍.數(shù)千億縣鄉(xiāng)財政赤字成中國新農(nóng)村建設(shè)“絆腳石”,2006,03,04.

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