淺析土地執(zhí)法難及其對策-論文網
淺析土地執(zhí)法難及其對策
山東省成武縣委黨校 張美榮
十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。黨中央、國務院一再重申要建立世界上最嚴格的土地管理制度，以確�；緡叩呢瀼芈鋵崱Ｒ_保這一基本國策的貫徹落實，其中很重要的一個方面就是加強土地執(zhí)法工作。而當前土地執(zhí)法難的問題依然非常突出，如何解決土地執(zhí)法難問題，既是落實基本國策的需要，更是田地資源管理工作急需解決的重要問題。本人試圖通過該雜志，淺析土地執(zhí)法難及其對策，以餐食讀者。刑事訴訟法,論文網,政治法律職稱論文
一、土地執(zhí)法難的現(xiàn)狀
當前我國土地管理工作已基本步入法制化軌道，但土地法執(zhí)法卻難以名實相符，一直存在著執(zhí)法難問題。其主要表現(xiàn)：
1、發(fā)現(xiàn)和掌握土地違法行為及其動向難。我國是由計劃經濟發(fā)展而來，計劃經濟條件下的土地使用方式，無疑給市場經濟的土地執(zhí)法留下不少困難。改革開放以后，土地使用出現(xiàn)了新的特點。由于我國土地執(zhí)法工作起步較晚，經驗不足，執(zhí)法力量薄弱，加上缺乏先進的監(jiān)察手段，還沒有形成土地執(zhí)法監(jiān)察網絡系統(tǒng)。面對違法用地情況復雜，涉及面廣和案發(fā)范圍大的嚴峻形勢，土地部分往往信息不靈，反饋不到位，很難對土地違法活動和事實實行有效的監(jiān)視，控制和清理，造成土地違法行為發(fā)現(xiàn)和掌握動向極其困難。
2、防范和制止土地違法活動難。我國土地違法活動，主要包括兩大在：即資源性土地違法活動和資產違法活動。資源性土地違法活動包括非法占用土地，破壞耕地等。這種違法活動季節(jié)性強、違法時間集中，實施和完成土地違法行為速度快、有時甚至多起違法行為同時進行。資產性土地違法活動包括低價出讓，非法倒賣、轉讓土地等。這種違法活動、違法手段較為隱藏，社會危害隱形、長期，并且共同違法案占較大比例，甚至違法者訂立共守同盟，共同分享違法所得等�，F(xiàn)實生活中，這兩種違法活動交織并存，面大量廣，很難防范和制止。
3、土地執(zhí)法的調查取證、處罰、執(zhí)罰難。法律雖然賦予了國土資源管理部門制止權，并且規(guī)定了對土地違法行為極為嚴厲的處罰，但法律并沒賦于其處罰強制執(zhí)行權，加之處罰非常嚴厲，對土地違法者來說，則一方面在鉆法律空子，另一方面千方百計阻撓土地違法案件的調查取證和處罰，造成土地執(zhí)法中的調查取證難和處罰難。另外由于強制執(zhí)行需由人民法院進行，而法院的執(zhí)行需要法定的程序和一定的時間，再加上其它因素影響，因而也造成申請強制執(zhí)行的多，而真正執(zhí)行結案的少。
4、執(zhí)法力量薄弱，自業(yè)務經營保障難。目前，我國級別較低（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），國土管理機關大部分是人員多而編制少，靠自籌自支來保持運轉�！锻恋毓芾矸ā穼⑦`法案件的查處權收歸縣級國土管理部門。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級沒有直接查處權，但縣級國土執(zhí)法人員少而案件多，因此縣級國土管理部門不得不下放違法用土地的查處權，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土部門代之進行處罰，這種情況造成的結果是一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土機關因保生存而偏重強調追求效益，減輕處罰，甚至“放水養(yǎng)魚”來縱容違法擴大財源，導致違法用地屢禁不止；另一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員培訓少，人員新，業(yè)務素質不過硬，而縣級以上土地執(zhí)法力量更少，造成執(zhí)法力量薄弱。
二、土地執(zhí)法難的原因
1、歷史及思想意識方面的原因。一是長期計劃經濟的土地管理方式，形成了強大的歷史貫徹性和思維方式。而這種歷史貫性和思維方式仍或輕或重影響著人們的心理行為。之前處理的很多土地違法案件都明顯呈現(xiàn)出這種歷史烙��；二是地大物博的思想觀念在一些人們思想中還根深蒂固，人均土地資源貧乏的危機感，還沒能深入人心，即使有所認識，也沒有培養(yǎng)出節(jié)約用地的強烈責任感，對一些違法用地采取與已無關，視而不見的態(tài)度。三是社會團體，人民群眾土地法律意識不強，現(xiàn)實生活中因土地法盲而進行的土地違法時有發(fā)生，同時在各層某些領導中仍存在著權比法大的心理，以言代法，越權審批，甚至亂用土地的現(xiàn)象仍沒有杜絕。這些思想、思維、認識和行為問題給土地執(zhí)法帶來了很大難度。
2、土地管理的有關政策和法律規(guī)范宣傳不到位。土地法頒發(fā)之后雖然不斷加強宣傳教育工作，但仍沒能達到深入人心的目標，其中一部分雖然知道了，但沒能觸及他們的心靈，因而沒能夠引起重視，而還有相當一部分人還是土地法盲，還不知道違反土地管理法規(guī)是犯罪，這也導致了對土地違法行為的經常發(fā)生。
3、管理體制不適應、執(zhí)法人員依法用地觀念不強，執(zhí)法力量薄弱。從管理體制上來說，特別是基層土地管理機構仍不健全，執(zhí)法職能薄弱，就說執(zhí)法職能吧，土地執(zhí)法沒有折除權，沒有追究干部責任的權力，沒有逮捕拘留權，沒有調查財務權，甚至沒有強制執(zhí)行權，致使處理違法案件極為困難。而且加之土地違法案件主體不少涉及各級政府，干擾多、阻力大，查處的難度更加增大，對許多違法者難于依法制裁。從執(zhí)法人員依法用地的觀念來說，面對經濟快速的形勢，不少人其發(fā)展經濟的指導思想不明確，有的干部群眾錯誤地把發(fā)展經濟與保護土地對立起來，認為要發(fā)展經濟，必須犧牲土地。因此有的私自圍劃工業(yè)園區(qū)，有的招商引資出手大方，致使土地棄耕丟荒。也有的村干部在處理土地問題時缺乏公正，重私利，輕大局，自己在住房問題上多占多用，并為親朋好友私批宅基地，而對其他群眾的合理要求橫加阻撓，造成惡劣影響。從執(zhí)法力量來說，執(zhí)法力量薄弱也是一個原因。我國土地執(zhí)法工作起步較晚，經驗不足，加之一些地方重“建設”，輕“保護”，不少地方對土地執(zhí)法力量配備，財務支持等方面還沒能引起高度重視。另外，在土地執(zhí)法隊伍中也存在著少數(shù)人員政治素質和業(yè)務素質較低，甚至以權謀私的現(xiàn)象，在很大程度上給土地執(zhí)法工作帶來負面影響。
4、片面追求局部利益，以罰代法。國土管理部門的工作人員絕大多數(shù)是吃管理費或者罰設留成款的事業(yè)編制，同時，各級政府仍有將國土管理部門視為當?shù)氐谌斦默F(xiàn)象，致使國土管理部門每年的收費任務很重。在目前經濟不景氣，和國家嚴格控制非農用地的情況下，國土管理部門經濟負擔相當重。國土管理部門為了增效益、求生存，不得不采取一些變通的辦法抓收入。從而導致一些違法建筑該拆不拆，以罰款來代拆除。由于片面強調增效益、求生存，有的甚至“放水養(yǎng)魚”縱容違法來擴大財源，可這樣一來，不僅大大損傷了法律尊嚴，喪失了法律的權威，也縱容甚至助長了土地違法的行為。
5、國土管理部門獨立執(zhí)法的局限性嚴懲困擾著依法行政�！锻恋毓芾矸ā焚x予國土管理部門獨立執(zhí)法的權限十分有限。還需要公安、法院等部門的積極配合，才能保證土地管理法律法規(guī)得到全面貫徹實施，這就給國土管理部門開展土地執(zhí)法造成許多困難。例如：根據《土地管理法》有關規(guī)定，對在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施，違法單位和個人必須立即停止施工，自行拆除，對繼續(xù)施工的，作為處罰決定的機關有權制止，但沒有明確采取何種措施制止。同時規(guī)定，對已生效的處罰決定，土地違法者拒不履行的，必須由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行。從現(xiàn)實看，法院因執(zhí)行的力量有限或者其他原因，造成許多行政處罰決定不能及時予以強制執(zhí)行，在一定程度上削弱了行政執(zhí)法的權威。因此，國土管理部門獨立執(zhí)法所受到的局限本身就成為土地執(zhí)法中的一個難題。
6、土地市場不完善，使一些違法轉讓、隱形交易時有發(fā)生。由于對此類案件查處較難，措施不力，制而不止，使違法者氣焰囂張，更有甚之，少數(shù)違法者認為“你們這個行政執(zhí)行法的機關也就那么幾下子，沒有什么了不起的”，造成資產性土地違法難以查處。
以上問題，我認為是影響土地執(zhí)法難的主要原因，它們都不同程度地給土地執(zhí)法帶來或增加困難，嚴重影響了土地執(zhí)法的效果和質量。
三、解決土地執(zhí)法難的對待與途徑
從前面的分析可知，對于土地執(zhí)法難問題不能天真地以為通過一兩條措施就能立即得到解決。本人認為，土地執(zhí)法必須納入綜合行政執(zhí)法的范疇，要努力建立起事前防范、事中控制和事后查處相結合的土地綜合執(zhí)法的新路子。以依法治國的角度來說，建立最嚴格的土地管理制度絕不應該僅僅停留在嚴格的土地立法制度層面，還應該建立起嚴格的土地執(zhí)法制度，使違法批地、用地者真正受到應有的懲罰。具體說來，當前應努力做好以下工作：
1、大力加強土地基本國策的宣傳。要大力宣傳土地法律、法規(guī)，提高廣大干部和群眾的土地法律意識，創(chuàng)造有利于土地執(zhí)法的社會氛圍。采取各種方式，利用一切可以利用的機會，充分調動社會各界組織和團體，開展多層次的土地法規(guī)宣傳活動，加強對各級領導干部和人民群眾的土地法制宣傳教育，促使全體社會成員對土地國情國策國法形成正確的認識，從而自覺地支持和配合工地執(zhí)法工作。
2、不斷完善執(zhí)法管理體制，加強執(zhí)法隊伍建設。在法律、法規(guī)已基本健全的情況下，土地執(zhí)法制及其執(zhí)法隊伍建設就顯得特別重要。各級政府要把土地管理及執(zhí)法工作列入政府重要議事日程，切實加強對土地工作的領導，主要領導要親自抓、分管抓、分管領導專門抓，主管部門具體抓，要把土地管理績效與考核政績，評獎掛起鉤 來，開展土地工作問責制；將體制與責任掛起鉤來，不斷完善土地管理和土地執(zhí)法管理體制。同時，要不斷加強土地執(zhí)法隊伍建設，不斷選拔一些政治素質好、業(yè)務素質強和責任心強的同志充實到土地執(zhí)法第一線，以保證公平、公正、依法到位的執(zhí)法，確�；緡叩呢瀼芈鋵崱�
3、強化土地執(zhí)法工作，加大土地管理執(zhí)法力度。要嚴格遵循執(zhí)法必嚴、違法必究的原則，該查就查，該罰就罰，該折就拆。要針對在執(zhí)法過程中存在的執(zhí)法者與違法者相互協(xié)議處罰的問題，嚴格依法行政，嚴禁協(xié)議處罰，違者要予以相應的處理，在查處土地違法案件的過程中，一定要對單位、個人一視同仁，秉公執(zhí)法。對于不便處罰的國家機關，可以申請上級國土資源部門查處，要完善國土資源與監(jiān)察部門聯(lián)合辦案和案件移送制度，對出現(xiàn)的重大違法案件，務必堅持查事與查人相結合，從嚴依法查處，通過堅決果斷地查處在案要案，達到從根本上扭轉土地執(zhí)法難局面的目地，樹立土地執(zhí)法的嚴肅性和權威性，同時還要強化對土地執(zhí)法行為的監(jiān)督，對違法用地及其建筑物和其他設施，按法律規(guī)定應當拆除或沒收的，不得以罰款，補辦手續(xù)取代，確需補辦手續(xù)的，依法處罰后，要從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關規(guī)費。當然，在加大執(zhí)法力度的同時也要嚴格遵循程序的法律規(guī)定。
4、努力爭取部門間的密切配合，特別是國土管理部門與司法部門之間的配合，形成執(zhí)法合力，徹底解決土地執(zhí)法難的問題。要多方面強化執(zhí)法手段，建立與司法、紀檢、監(jiān)察、審計等執(zhí)法部門的密切合作制度，發(fā)揮監(jiān)督機構的整體效益；特別是由于國土資源部門在查處違法案件過程中，沒有強制執(zhí)行的權力而只能申請人民法院強制執(zhí)行，因此更要強調搞好與法院之間的配合，另外還要爭取引入公安機制，建立土地公安執(zhí)法體制，使土地治安這個拳頭變更更加有力。如果將公安機制引入土地執(zhí)法，辦案人員著裝執(zhí)法，將會對辦案人員人身保障增強，使土地違法者有所震懾。為此法院宜設立專門審理和執(zhí)行土地案件的機構，加強同土地公安的協(xié)作，最終為制止土地違法提供強有力保障。
5、加強動態(tài)監(jiān)測巡查和跟蹤管理，防患于未然。掌握大量詳實的土地違法信息，形成控制土地違法的正確決策，是指導土地執(zhí)法工作順利開展的基礎。只有廣泛收集和掌握大量的違法信息，進行綜合分析和判斷，才能作出控制土地違法的正確決策，科學地指導土地執(zhí)法活動，從決策上解決土地執(zhí)法難的問題。要通過受理群眾來信來訪，深入扎實地開展巡回檢查掌握土地信息；通過查處土地違法案件，與土地違法者接觸，掌握土地違法行為的實施過程和違法者心是信息；通過不斷收集新聞報道和各級部門移交的違法案件掌握土地違法活動信息；通過跟蹤檢查掌握土地違法活動動向信息，等等。在科學分析這些信息的基礎上，大膽決策，從源頭上預防和控制違法案件的發(fā)生。要進一步加大動態(tài)巡查力度。將國土資源違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，以避免給當事人造成不必要的經濟損失。對那些經審批獲得土地使用權的，要搞好跟蹤管理工作，對不按出讓合同開發(fā)利用土地的，要依法收回其土地使用權，避免土地被閑置。違法案件一經發(fā)生，土地執(zhí)法部門要迅速出擊，立即下達停止施工通知書，此時處是違法者，一方面可以減輕當事人的損失，另一方面也有利于處罰執(zhí)行到位。要發(fā)揮土地違法控制系統(tǒng)中各個環(huán)節(jié)和子系統(tǒng)的整體性目標功能，形成土地違法現(xiàn)象及其動態(tài)監(jiān)控網絡。就系統(tǒng)論的角度而言，土地執(zhí)法，監(jiān)察的工作過程本身就是一個土地違法系統(tǒng)運作的過程。地籍管理、登記發(fā)證、用地審批執(zhí)法監(jiān)察等各個環(huán)節(jié)構成土地執(zhí)法控制系統(tǒng)重要組成部分，而建立在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的土地監(jiān)察網絡則成為土地違法控制系統(tǒng)的子系統(tǒng)。只有充分發(fā)揮這些環(huán)節(jié)和子系統(tǒng)的相互配合、相互協(xié)調的作用，才能對土地違法現(xiàn)象及其動態(tài)形成監(jiān)控體系，進而突現(xiàn)防范和遏制土地違法的整體性目標。
6、文明執(zhí)法，做好對土地違法者耐心細致的思想教育工作。土地執(zhí)法的最終目標是預防和遏制土地違法，而矯正違法心理是實現(xiàn)這一目標的關鍵。因此，在執(zhí)法過程中，要始終貫徹“攻心為上”的原則，通過文明執(zhí)法，對土地違法者“曉之以法，動之以情，導之以策”，轉變其對土地執(zhí)法的“逆反”心理，使之認識到自己行為的危害性，從而接受處罰，現(xiàn)實生活中，因不文明執(zhí)法甚至粗暴言行而引發(fā)執(zhí)法對抗事件屢有發(fā)生，從而加大執(zhí)法難度，應引以為戒。可以說加強文明執(zhí)法既能樹立執(zhí)法部門的良好形象，又能推動執(zhí)法工作的順利開展，事半功倍，何樂而不為。
總之，我們只有以科學發(fā)展觀為指導，從各方面建立健全土地執(zhí)法的長效機制，才能從根本上破解土地執(zhí)法難問題，進而實現(xiàn)全面落實土地基本國策，為實現(xiàn)我國經濟社會科學和持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎。
