[摘要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大瓶頸，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前完善和發(fā)展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的一項重要措施。立法對這一問題日益重視，晚近幾年頒布一系列相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)制，極大完善了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

　　[關(guān)鍵詞]政府農(nóng)村土地政策

　　中共中央十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，會議分析總結(jié)了改革開放以來農(nóng)業(yè)、農(nóng)村取得的的成就和經(jīng)驗，同時也認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然較為薄弱、農(nóng)村發(fā)展仍然較為滯后、農(nóng)民增收仍然較為緩慢。提出堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

　　中央在改革發(fā)展進入關(guān)鍵期召開這次專門研討農(nóng)村工作會議，并制定令人歡欣鼓舞發(fā)展農(nóng)村的政策，這必然會加速農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的進程。而在當(dāng)前，要推動農(nóng)村經(jīng)濟社會全面較快發(fā)展，關(guān)鍵是如何在土地方面破題，近年來，不少地方已在探索如何通過土地流轉(zhuǎn)加速農(nóng)村經(jīng)濟社會較快發(fā)展，筆者對土地流轉(zhuǎn)方面進行了有關(guān)調(diào)研，探討土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)情況。

　　一、當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的障礙

　　(一)中央政府的兩難

　　1、土地政策不放開難以謀求農(nóng)村更快發(fā)展。農(nóng)村發(fā)展滯慢的現(xiàn)狀一直是中央高層的牽掛，連續(xù)幾年的中央一號文件均是關(guān)注三農(nóng)問題已經(jīng)生動地說明了這一點。當(dāng)局一直在探索在加大支農(nóng)力度的同時，如何有效利用農(nóng)村資源發(fā)展農(nóng)村，而農(nóng)村重要的資源是土地，改革進行到現(xiàn)階段，農(nóng)村中阻礙生產(chǎn)力繼續(xù)發(fā)展的重大因素也是土地，因而中央政府希望通過土地流轉(zhuǎn)達到解放并進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展農(nóng)村的目的。

　　2、土地政策放寬可能帶來更多問題。我國農(nóng)村土地實行所有權(quán)和使用權(quán)分離，即所有權(quán)集體所有，土地使用權(quán)農(nóng)戶所有，這使得土地流轉(zhuǎn)從一開始就愛到了政策的嚴(yán)格限制。自十一屆三中全會以來，在土地流轉(zhuǎn)方面，中央政策一直在探討流轉(zhuǎn)的模式，并有逐步放寬的趨勢，在土地流轉(zhuǎn)方面也曾多次試水，但隨著各地征地等糾紛頻頻出現(xiàn)，農(nóng)民利益受侵犯的事例層出不斷，加上近些年有的國家出現(xiàn)的糧荒現(xiàn)象。為避免因土地流轉(zhuǎn)加速帶來更多的弊病，并確保糧食安全，因而中央始終堅持“農(nóng)地農(nóng)有，農(nóng)地農(nóng)用”的原則，并固守著18億畝的耕地紅線。

　　各級政府、學(xué)者和群眾雖然從理論和實踐多方面對土地流轉(zhuǎn)進行了探索，但至今尚未能形成一有效且通用的模式，這使得中央政府一方面認(rèn)識到土地有效流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村經(jīng)濟社會加速發(fā)展的重大意義，同時又擔(dān)心因土地流轉(zhuǎn)會沖擊國家的糧食安全并引發(fā)更多社會問題和矛盾，所以對土地流轉(zhuǎn)是實行寬松政策還是嚴(yán)格政策的選擇上陷入了一個兩難的局面，這也使得各地在土地流轉(zhuǎn)上只得逐步探索。

　　(二)我國國情的制約

　　1、耕地規(guī)模小。我國尚有耕地18.3億畝，這樣看起來，好象我國的耕地還不少，甚至有部分專家認(rèn)為，在科技不斷進步的情況下，政府固守18億畝紅線完全沒有必要，并且還認(rèn)為，即使確實缺少部分糧食，也可以通過進口來解決。但我們應(yīng)該清醒地看到，一方面，我國耕地地力下降是一個不爭的事實，而且依靠科技進步來提升的潛力也非常有限。另一方面，從前些時候部分國家地區(qū)出現(xiàn)糧食危機中，糧食出口大國的做法，我們可以看出，把補充糧食短缺的希望完全寄托在進口上，那也是不現(xiàn)實的。而隨著發(fā)展的不斷推進，我們對糧食的需求也會增加，據(jù)有關(guān)方面估算，到2010年，我國糧食需求量為5.88億噸，到2030年，我國糧食需求量為7.04億噸，而我國目前的產(chǎn)量僅為5億噸左右，因而，不管是從當(dāng)前的現(xiàn)實還是以后的需求來看，我們的耕地相對數(shù)量都是較少的。

　　2、富余勞力多。我國農(nóng)村富余勞力約有1億人左右，這些富余勞力除偶爾進城務(wù)工外，長期滯留在農(nóng)村，只能進行簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其他進入工業(yè)工作機會極少，因而這部分人難以割舍對耕地的依賴，另外，農(nóng)村部分進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民，由于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)全年并不能滿負(fù)荷運行，因而實際上這部分農(nóng)民也不能得到充分就業(yè)，在企業(yè)休整期，這部分農(nóng)民仍然有大量的空余時間，在空余時間不得不進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

　　3、涉農(nóng)龍頭少。土地流轉(zhuǎn)的一大動力是要有需求市場，需求市場的形成，一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可獲得巨大的比較效益，即從事糧食生產(chǎn)能獲得較大的比較效益，但從我國國情來看，糧食價格長期處于一個相對較低價位，農(nóng)民若用土地進行純糧食生產(chǎn)，所獲收益是極其低下的，碰上風(fēng)不調(diào)雨不順或蟲害比較多的年份，甚至是負(fù)收入，這使得利用土地進行糧食生產(chǎn)失去吸引力;二是利用土地進行特色生產(chǎn)的企業(yè)有較大需求。我國農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)不多且規(guī)模以上企業(yè)更少，對初級農(nóng)產(chǎn)品的需求量總體上來說不是很大，由于缺乏農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，使得對大量成片土地的需求并不是很大。因而導(dǎo)致對土地流轉(zhuǎn)需求市場總體不足。

　　(三)地方政府的壓力

　　1、政府要履行加速城市化進程的使命。當(dāng)今世界發(fā)展的經(jīng)驗表明，經(jīng)濟要平穩(wěn)快速發(fā)展，需要加速城市化進程，我國現(xiàn)今城市化水平還較低，尚不足50%，城市化的任務(wù)很重，因而地方政府為了促進經(jīng)濟發(fā)展，必然要使城區(qū)范圍不斷擴張，這就會增加對土地的需求，必然需要將部分集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而如果不能對該部分土地按占補平衡進行補充，又將觸碰國家土地流轉(zhuǎn)的底線，而且征收土地會使部分農(nóng)民失去土地，如何保障失地農(nóng)民的生活，是格外需要關(guān)注的問題。

　　2、政府須承受城市擴張帶來的壓力。在城市化過程中，政府需要使部分集體所有土地通過占補平衡等形式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，近年來，外界不斷有對政府在城市化過程中“以地生財”的質(zhì)疑。在沿海等發(fā)達地區(qū)，級差地租較大，政府可以從中取得較大的級差地租收入，但大部分地區(qū)特別是發(fā)展較為落后地區(qū)，所隱含的級差地租并不高，而且在城區(qū)擴張過程中財政支出大幅增加，在基礎(chǔ)設(shè)施條件較差地區(qū)擴張，甚至還需動用政府預(yù)算彌補不足，而且后續(xù)支出也需要較大增加，同時，由于征收征用當(dāng)中出現(xiàn)的一系列問題，又使政府頻頻成為上訪的對象，因而政府在土地流轉(zhuǎn)中也承受著巨大的壓力，也影響了地方政府特別是經(jīng)濟較為落后地方政府城市化過程中土地流轉(zhuǎn)的積極性。

　　(四)農(nóng)民思想的障礙

　　千百年來，土地一直是農(nóng)民的命根子，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，直接從土地上刨食已不再是農(nóng)民的唯一出路，但不少農(nóng)民在思想上仍然堅持“寧可拋荒，不可失地”。而由于農(nóng)業(yè)稅等稅費的免除，以及對農(nóng)民承包地的多種補貼，使農(nóng)民因承包土地而承擔(dān)的金錢性義務(wù)已不復(fù)存在，這使農(nóng)民更不太可能主動放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，不可能將所承包的土地主動無償交還集體。同時，在部分學(xué)者的宣揚下，把土地流轉(zhuǎn)刻畫成了把農(nóng)民剝奪得一干二凈的事物，這使部分農(nóng)民甚至視土地流轉(zhuǎn)為洪水猛獸。所以，這就造成一方面是大量的土地沒有得到充分的利用，而另一方面農(nóng)民又拒絕進行土地流轉(zhuǎn)。

　　二、土地流轉(zhuǎn)的路徑探析

　　1、充分尊重群眾意愿，區(qū)別土地流轉(zhuǎn)的適用方式。在土地流轉(zhuǎn)中，政府應(yīng)做好引導(dǎo)，借鑒在土地流轉(zhuǎn)方面取得積極成效地區(qū)的經(jīng)驗，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動性，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)性，在法律政策不禁止范圍內(nèi)，在不同情況的地域有區(qū)別地實行土地流轉(zhuǎn)的方式，使土地這個生產(chǎn)要素真正流動起來。如在城郊可以試行宅基地?fù)Q房，將城郊農(nóng)民集中起來，然后將宅基地統(tǒng)一開發(fā)，這樣一方面可以不減少耕地，另一方面又可以加速城市化進程;在農(nóng)村，可以推行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式進行流轉(zhuǎn)，提高土地的利用效益。

　　2、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的有利條件。大部分撂荒地都處在農(nóng)田水利設(shè)施條件較差、土地不夠平整的地段，這些地方天氣稍一干旱就只能靠抽水來解決，而且由于土地的不平整，不適宜使用機器連片耕作，這樣一來，就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入大、效益低下，因而承包人對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高，也很少有人愿意耕作別人的承包地。在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施好、土地平整的地區(qū)，因為適宜連片耕作，能提高耕作效益，因而在這些地區(qū)土地撂荒現(xiàn)象極少，而且即使有承包人不愿耕種，也有人愿意以轉(zhuǎn)包、租賃等形式承接土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因而，我們要進一步加強農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快土地平整，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造積極的條件。

　　3、培植優(yōu)勢涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成土地流轉(zhuǎn)的需求市場。我國耕地區(qū)可耕作農(nóng)作物種類多，對于深加工農(nóng)產(chǎn)品均可提供大量初級產(chǎn)品，且畜牧業(yè)發(fā)展在部分地區(qū)已有一定規(guī)模和條件，在這些有利條件下，可以大力培植、發(fā)展優(yōu)勢涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，各地應(yīng)依條件加大對優(yōu)勢涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的培植力度，使之成為推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭，同時還應(yīng)積極拓展優(yōu)勢涉農(nóng)產(chǎn)品的海外市場，使優(yōu)勢涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷壯大。積極培植和發(fā)展優(yōu)勢涉農(nóng)企業(yè)，不僅企業(yè)能獲得巨大效益，而且可以使土地形成有效集中的需求，并可進一步把勞動力從土地中解放出來，故涉農(nóng)企業(yè)的培植和引進能對土地流轉(zhuǎn)將形成巨大的推動作用。

　　4、賦予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)含量，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模效益。據(jù)報載，有一浙江農(nóng)民以一年650元/畝租耕地300畝，獲利超百萬元，每畝獲純利3000多元，而一般農(nóng)戶種植一畝西瓜獲純利僅一千多元，該農(nóng)民之所以能獲得巨大的經(jīng)濟效益，一方面是種植上了規(guī)模，另一方面在于他們采取了先進栽培技術(shù)和科學(xué)管理方法。這告訴我們，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中如果能夠采用先進技術(shù)和科學(xué)的管理方法，并采取規(guī)�；�經(jīng)營，那么在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上獲得較大經(jīng)濟效益是完全可能的，我們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中要注重提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)含量，依靠技術(shù)和管理來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。

　　5、建立農(nóng)業(yè)合作組織，增強土地流轉(zhuǎn)的抗風(fēng)險能力。從事規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承擔(dān)的風(fēng)險較大，政府要積極引導(dǎo)有一定實力又愿意從事農(nóng)業(yè)的人員組成農(nóng)業(yè)合作組織，共享規(guī)模經(jīng)營帶來的規(guī)模效益，同時共擔(dān)風(fēng)險。對于以地入股等形式，我們更須增強抗風(fēng)險能力，因為農(nóng)民抵抗風(fēng)險能力與風(fēng)險意識都比較弱，而采取股份制形式客觀上要求共享利益同時要共擔(dān)風(fēng)險，股份制合作經(jīng)營一旦失敗，必將帶來極大的隱患，所以我們要積極探索建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，增強農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的抗風(fēng)險能力。

　　推動土地有序高效流轉(zhuǎn)，對于推動我市農(nóng)村發(fā)展意義重大，我們要認(rèn)真領(lǐng)會中央精神，繼續(xù)解放思想，大膽探索、勇于開拓，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以新的理念和思路破解土地流轉(zhuǎn)的困局，加快農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

轉(zhuǎn)載請注明來自：http://www.jinnzone.com/xingfalw/2591.html