加快發(fā)展的我國自然保護區(qū)建設-項目管理論文
加快發(fā)展的我國自然保護區(qū)建設
杜華 , 王靈艷2, 羅菊春1
二OO一年國家林業(yè)局根據我國林業(yè)在進入新世紀后的任務，對原有17個林業(yè)工程項目進行整合形成六大林業(yè)重點工程，并經全國人大和國務院正式批準列為國家的重點工程，這是我國對新時期林業(yè)與生態(tài)建設與布局的一次戰(zhàn)略性調整。在這六大林業(yè)重點工程中，有一項是“野生動植物保護及自然保護區(qū)建設”工程，該工程隨之在當年正式啟動，而且在兩年多來加快發(fā)展的大好形勢下，取得了前所未有的成就。
自然保護區(qū)是保護野生動植物及其基因與生態(tài)系統(tǒng)多樣性的最好方式，也是保護生物生存的自然環(huán)境的最好舉措。生物多樣性是人類獲得生活資料的源泉，而自然環(huán)境的保護是使人類在今后還留有生存的空間。因此，生物多樣性與自然環(huán)境的保護關系到中華民族也關系到整個人類社會的可持續(xù)發(fā)展。
一、 在全國自然保護區(qū)建設中，林業(yè)部門挑起了重擔，快馬加鞭，疾速前進
1992年6月在巴西里約熱內盧召開的“聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會”（UNCED）是人類有史以來最大的一次國際會議，以可持續(xù)發(fā)展作為討論的中心問題，說明可持續(xù)發(fā)展對當代人的重要性。大會制定了《廿一世紀議程》與《生物多樣性公約》，中國政府代表團李鵬總理在此公約上簽了字。我國是世界上生物多樣性最為豐富的國家之一，物種多樣性居世界第三位，生態(tài)系統(tǒng)多樣性（尤其森林生態(tài)系統(tǒng)）為世界首位。因此，中國對生物多樣性的保護牽動全球。為此，我國在“環(huán)發(fā)大會”后，為了履行公約，有關部門積極行動起來，在兩年內就完成了《中國生物多樣性保護行動計劃》的編制，這是在全球環(huán)境基金資助下的世界上第一個國家生物多樣性保護行動計劃，而且中央有關部委積極地開展了生物多樣性保護的活動。從1994年開始，自然保護區(qū)的建設加快了速度。林業(yè)部門作為我國森林、陸生野生動植物、濕地保護和荒漠化防治的行政主管部門，因此對自然保護區(qū)的建設任務最大，擔子最重，在隨后的工作中建設保護區(qū)的速度也最快。據統(tǒng)計，到2000年底，我國已建立各類型的自然保護區(qū)1276處，總面積達1.23億hm2，其中，由林業(yè)部門建立與管理的有909處，總面積1.02億hm2，占全國國土面積的10.63%，截止2001年底，我國已建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)1551個，總面積12989萬hm2，（其中陸地面積12387萬hm2，海域602萬hm2），約占國土面積的12.9%，此時已達到世界12%的水平。其中林業(yè)部門建立并管理的自然保護區(qū)有1017個，總面積達9577.46萬hm2，分別占全國自然保護區(qū)總數和總面積的65.57%和73.74%；在2001年12月20日正式啟動自然保護建設工程后，第二年，林業(yè)系統(tǒng)就快馬加鞭，加快保護區(qū)建設速度，到2002年末，就建立了森林、濕地、荒漠與野生動植物等各種類型的自然保護區(qū)1405處，占全國自然保護區(qū)總數的80%，其中國家級達到142個，占全國國家級保護區(qū)總數的72%。保護區(qū)的總面積達到1.09億hm2，占國土面積的11.4%，占全國自然保護區(qū)總面積的82%；到現(xiàn)在，即2009年底時，林業(yè)系統(tǒng)的自然保護區(qū)達到2012個，其中，國家級占247個，總面積達12288.2萬hm2，時至今日，各種類型的自然保護區(qū)有效地保護了我國90%的陸生生態(tài)系統(tǒng)，85%以上的野生動植物種群和65%以上的野生植物群落，涵蓋了20%的原生林、49%的自然濕地和30%的典型荒漠地區(qū)。而且已有27個自然保護區(qū)被列入“國際重要濕地名錄”，它們已名正言順地成了世界人民的財富。
中國西部生態(tài)與環(huán)境脆弱，生物多樣性豐富，珍稀瀕危物種多。在中央發(fā)出西部大開發(fā)號召時，強調要賦予林業(yè)以基礎地位，應當生態(tài)優(yōu)先，保護是基礎，因此西部各省特別加強了林業(yè)建設與自然保護區(qū)的建設。比如內蒙古自治區(qū)林業(yè)系統(tǒng)到1993年才有5個自然保護區(qū)，總面積11.16萬hm2，其中國家級僅兩個，面積7.59萬hm2，到2001年時就達到了46個，面積大195.44萬hm2。到2009年末，保護區(qū)已有138個，總面積達1046.04萬hm2，其中國家級為17個，國家級自然保護區(qū)的數量已居全國第一位。西藏自治區(qū)，在80年代末只建了4個自然保護區(qū)，保護區(qū)總面積121萬hm2，但到2009年時，林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)已有62個，（其中國家級8個），總面積4125.31萬hm2，占全自治區(qū)總面積的33.81%。
云南省，氣候多樣，有熱帶、亞熱帶與溫帶，而且雨量充沛，加之地形復雜，既有高山又有盆地，還有金沙江、瀾滄江與怒江及它們的支流所形成的峽谷，深山幽谷與原始森林為野生動植物繁育創(chuàng)造了良好的條件，可稱之為生物種的搖籃。而且這里自古以來避開了冰川時期的災難，使大量古老的物種得以保存下來，這里是名副其實的物種避難所。因此，云南省為我國生物最豐富的地區(qū)。三江并流區(qū)為橫斷山脈的主體，它是世界生物多樣性最富集的9個區(qū)域之一。滇西北高山暗針葉林的滇金絲猴、滇南西雙版納與南滾河的低地河谷熱帶雨林中的黑冠長臂猿、白頰長臂猿、印支虎與亞洲象，無不引人注目。為此，云南省在上世紀80年代就建立一批自然保護區(qū)，計12個，總面積10.7萬hm2，進入90年代，發(fā)展加快，到2009年時，由林業(yè)部門管理的保護區(qū)為124個，總面積269.74萬hm2,為全省土地面積的6.85%，其中國家級就達到了14個。
青海省地域遼闊，而且主要是草原與荒漠區(qū)，過去對建立自然保護區(qū)認識不到位，到90年代才建了3個自然保護區(qū)，總面積72.25萬hm2。到2009年時，已建10個，總面積達2168.74萬hm2，占全省土地總面積的30.03%，全由林業(yè)系統(tǒng)建設，其中三江源國家級自然保護區(qū)使2000年建成，2002年晉升國家級，總面積1523萬hm2，地跨5個自治州15個縣（市），它不但是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽為中華“水塔” ，同時該地區(qū)還是世界上海拔最高的高原濕地，是世界上高海拔地區(qū)生物多樣性最為集中分布的地區(qū)之一，被譽為高寒生物自然物種資源庫，生態(tài)地位極為獨特而重要。
廣東省是我國改革開放較早的省份之一，經濟發(fā)展快，自然資源利用強度大，是中國的發(fā)達地區(qū)，在這里建立自然保護區(qū)是很難的。因此到90年代初，全省才有24個自然保護區(qū)，面積僅37.02萬hm2，但在93年后，省的各級政府對保護區(qū)的認識達到了一定的高度，省里還作出決定，大大加強了建設自然保護區(qū)的力度，到2009年時，林業(yè)系統(tǒng)保護區(qū)就建了255個，總面積達106.59萬hm2，該省一舉成為全國自然保護區(qū)最多的省份。該省在大抓生態(tài)文明建設的過程中，首先著力抓好自然保護區(qū)的建設，目標是使經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展，人與自然和諧相處。近年來廣東省在自然保護區(qū)建設中投入較大，大力抓開發(fā)與保護的協(xié)調發(fā)展，這是貫徹可持續(xù)發(fā)展原則的具體舉措。
我國東北內蒙古國有林區(qū)有84個森工企業(yè)局，過去是以木材生產為主，在98年實施天然林保護工程后，壓縮了采伐量，加大了森林恢復力度，但過去很少建立自然保護區(qū)，近兩年來，林業(yè)部門才真正認識到僅僅限采是不夠的，要保護住生物多樣性，必須大力建設自然保護區(qū)，到2009年建設了252個自然保護區(qū)，總面積達 1485.43萬hm2，其中國家級保護區(qū)建設達到20個。
二、自然保護區(qū)管理水平邁上新臺階，保護成效更高
我國自然保護區(qū)發(fā)展速度在上世紀90年代加快，近兩三年來更快，除了人們在對生物多樣性保護、天然林保護與自然環(huán)境保護的認識，即對生態(tài)建設的認識提高有關外，還與我國經濟快速發(fā)展、經濟實力增長十分相關。經濟條件逐步改善，就能有較多的資金與人力投入自然保護區(qū)建設。林業(yè)系統(tǒng)從上世紀80年代以來投入的資金一直在增加，國家林業(yè)局每年在自然保護區(qū)建設方面投入的資金，80年代約 500萬-900萬元左右，90年代平均每年約1000萬元，而在2001年啟動自然保護區(qū)建設工程后，現(xiàn)在每年投入保護區(qū)的費用達3個億。各省、市、縣地方政府投入的經費也是一直在增加。在過去，省、市縣一級保護區(qū)的基礎設施是很差的，有的甚至沒有辦公室，沒有保護站，沒有人員編制，一切依賴于林業(yè)局�，F(xiàn)在省一級保護區(qū)都有著省里的投資，有一定的管理，已很少受到破壞。市、縣級保護區(qū)也有人管理。由于對保護區(qū)內與周邊的社區(qū)群眾開展了廣泛而深入地宣傳、教育，使群眾了解到愛護保護區(qū)，就是關愛自己的家園，是為子孫后代留下最好的遺產。與此同時，很多的保護區(qū)尤其是國家級保護區(qū)切實關心社區(qū)群眾的生活問題，既幫助群眾發(fā)展生產，又幫助解決燃料飼料與改善衛(wèi)生條件，使社員能愛護野生動植物。自然保護區(qū)普遍地建立了社區(qū)共管共建制度，得到群眾的大力支持，因而保護區(qū)破壞的案件顯著減少。
提高規(guī)劃與管理的科學性、合理性與計劃性是建設好自然保護區(qū)的重要環(huán)節(jié)。自90年代中開始，要求建立自然保護區(qū)時做好科學考察，在做規(guī)劃時，按“人與生物圈”組織的要求劃分核心區(qū)、緩沖區(qū)與試驗區(qū)，進行區(qū)劃，使重點保護的動植物在核心區(qū)與緩沖區(qū)內得到完善的保護。對有些非常珍貴瀕危的而又正受到威脅的物種與生態(tài)系統(tǒng)則進行了搶救性保護，先劃出邊界管護起來。而建立省（部）級自然保護區(qū)則需要做好規(guī)劃進行專家論證。要求升國家級的保護區(qū)，則要國家林業(yè)局與國家環(huán)保總局的評審委員會派專家前往考察，與評委會評審通過，并經國務院批準。這樣就能較好地評出保護區(qū)的精品，加大對有重大保護價值的保護區(qū)的建設力度。由于我國南方各省的土地與山林多數劃分或承包到了集體或個人手里，往往需要將較多的集體與個人所有的山林劃入了保護區(qū)，為了搞好保護與處理好權屬關系，保護區(qū)需要與集體甚至個人簽訂好協(xié)議書（或合同）。要給集體或個人以一定的補償。近年來，土地權屬問題解決得較好，很少發(fā)生糾紛，這也是自然保護區(qū)健康發(fā)展的一個原因。另一方面，近幾年來對省級與國家級加大了人力投入與科技力量，保護區(qū)逐步健全了管理制度與采用科學的管理方法，使保護區(qū)管理水平逐年提高�？紤]到保護區(qū)職工生活的安定性，管理的有效性，大中型的保護區(qū)的管理局或處的局址建于縣城內，也不再放在交通困難的山溝里，這樣既能溝通外界聯(lián)系，職工家屬生活安定，而且能吸收技術人才來保護區(qū)工作。
90年代以來，自然保護區(qū)的科學研究得以加強，不但高等院校、研究院所的研究人員較多的深入自然保護區(qū)開展工作，國家林業(yè)局還在中國林科院建立了野生動植物研究中心，在北京林業(yè)大學建立了自然保護區(qū)研究中心。既對保護區(qū)的生物多樣性的考察與珍稀瀕危物種的研究更為深入，而且在建立新保護與保護區(qū)升級時，能有合理的評定，今后不僅僅由下往上申報，為了使保護區(qū)在全國布局合理，先后有序，正在與由上而下相結合，即對有重大保護價值的急需保護的地域，國家與省里將督促市、縣盡快建立保護區(qū)，或快一點創(chuàng)造條件晉升國家級。為了提高其主動性，國家林業(yè)局保護司在2000年就組織專家開展了制定全國林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)規(guī)劃（2000-2050年）的工作，并且在著力貫徹《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《國家林業(yè)局關于加強自然保護區(qū)管理工作的若干規(guī)定》等法規(guī)規(guī)程的同時，近兩年前后制定了《自然保護區(qū)工程項目建設標準》、《自然保護區(qū)總體規(guī)劃技術規(guī)程》等多項規(guī)章，管理更為有序。使保護區(qū)的規(guī)劃與檢查有章可循。
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