北京市基本公共服務(wù)的實(shí)證分析
——基于財政支出的視角

黃超明
摘 要：本文以北京市基本公共服務(wù)的歷史、現(xiàn)狀為根據(jù)，以北京市歷年部分公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從財政支出角度分析北京市目前基本公共服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r，指出北京市基本公共服務(wù)財政支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經(jīng)濟(jì)快速增長和財政大幅增收的趨勢并不匹配。為此，必須從長遠(yuǎn)著手，從制度安排上為基本公共服務(wù)的發(fā)展奠定一個良好的發(fā)展基礎(chǔ)，最終建立惠及全體市民的基本公共服務(wù)體系，構(gòu)建覆蓋全民、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)，財政支出，制度安排

一、引論
實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是中央的重大戰(zhàn)略部署，在黨的十六屆六中全會《決定》中提出后， 十七大報告又兩次予以強(qiáng)調(diào)。北京市第十次黨代會確定了“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，并在工作中取得了顯著成效。從概念上說，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中國化的一種表述，其涵義接近于歐美國家的“普遍公共服務(wù)”，即政府應(yīng)平等地服務(wù)于每一個公民。我們認(rèn)為基本公共服務(wù)是指根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體水平和階段，為保障社會全體成員基本社會權(quán)利和基礎(chǔ)性福利水平必須提供的公共服務(wù)。 它規(guī)定一定階段上公共服務(wù)應(yīng)覆蓋的最小范圍和邊界，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化體育、環(huán)境保護(hù)、公共安全、保障性住房等項。
基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)于公平、正義、和諧社會的構(gòu)建具有重大意義。而在加大基本公共服務(wù)的投入力度并使之均等化的過程中，財政投入始終是一個重要杠桿，是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要途徑之一。本文以1978—2008年的財政數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從財政支出角度來研究北京市基本公共服務(wù)問題。

二、基本公共服務(wù)狀況：歷史與現(xiàn)狀
1、財政支出機(jī)構(gòu)與基本公共服務(wù)
由1978—2008年的財政數(shù)據(jù)，我們可以看出財政支出結(jié)構(gòu)在主要公共服務(wù)領(lǐng)域的變化，近25年間（從“六五計劃”到“十五計劃”）北京市財政支出和文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)支出 均有較大幅度的增加，其中，“六五”期間北京市財政支出為111.40億元，“十五”期間市財政支出為達(dá)4219.7億元，增幅達(dá)到37.88倍；“六五”期間北京市文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)支出為24.82億元，“十五”期間文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)支出為907.72億元，增幅為36.57倍，從中我們可以看出基本公共服務(wù)費(fèi)用的支出增長幅度明顯滯后于財政支出的增長幅度。
據(jù)統(tǒng)計計算，“六五”期間科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)支出占市財政支出的比重為22.28%；“七五”期間科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)占市財政支出比重為21.75%；“八五”期間科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)占財政支出比重為27.84%；“九五”期間科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)占市財政比重為22.76%；“十五”期間科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)占市財政支出比重為21.51%�？梢姡�盡管隨著經(jīng)濟(jì)的增長，財政支出大幅增加，科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)在數(shù)量上也有所增加，但其支出比重并沒有相應(yīng)增加，經(jīng)濟(jì)的增長財政支出的加大并沒有使政府在公共服務(wù)領(lǐng)域做到相應(yīng)幅度的投入增加，財政支出結(jié)構(gòu)不合理，政府的公共服務(wù)職能的履行沒有在財政支出上得到體現(xiàn)。

2、基本公共服務(wù)的財政支出變化
（1）教育支出：
教育支出是指財政用于教育部門和其他部門的各類教育支出，教育支出屬于非生產(chǎn)性消費(fèi)支出。從理論上看，教育根據(jù)層次不同，有屬于純公共物品、混合物品之分。實(shí)踐中，政府一般在教育服務(wù)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，我國的教育經(jīng)費(fèi)以政府投入為主。
以北京市階段性年份的教育事業(yè)費(fèi)支出變化來分析教育領(lǐng)域的財政支出狀況。北京市1995年、2000年、2005年、2006年、2007年的教育支出分別為230096、600709、1458723、2092136、2630041萬元，表明隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，教育經(jīng)費(fèi)支出穩(wěn)步增長。北京市1995年的地方財政支出為154.40億元，教育費(fèi)用支出占財政支出比例為13%； 2000年教育費(fèi)用支出占財政支出比重為12.25%； 2005年教育費(fèi)用支出占財政支出比重為12.83%； 2006年該比重為12.41%； 2007的地方財政支出為2067.65億元，教育經(jīng)費(fèi)支出占年度財政支出比例為13.2%，數(shù)據(jù)顯示，盡管教育經(jīng)費(fèi)支出加大，但其占財政支出的比列并沒有上升較大空間，增長幅度小于地方財政支出增長幅度。

（2）衛(wèi)生支出：
新中國建立后，衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展迅速，財政用于衛(wèi)生事業(yè)的支出逐年增多。1952年至1995年，北京市衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出37．38億元，不包括1974年以后將計劃生育事業(yè)費(fèi)單列為款級科目的支出、1979年以后將公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)單列為款級科目的支出以及1987年以后將中醫(yī)事業(yè)費(fèi)單列為款級科目的支出。1987年至1995年中醫(yī)事業(yè)費(fèi)支出為1．48億元。
“九五”時期至今，北京市衛(wèi)生費(fèi)用支出逐期增加，1995年、2000年、2005年、2006年、2007年的衛(wèi)生費(fèi)用支出分別為：41818、285305、656229、870575、1189527萬元；地方財政支出分別為1544028、4903419、11372789、14115810、20676540萬元，年度衛(wèi)生費(fèi)用支出占地方財政支出比重分別為2.71%、12.25%、5.77%、6.17%、5.75%。 衛(wèi)生支出占地方財政支出的比重增長較小起伏不定。衛(wèi)生支出增幅明顯小于地方財政支出增幅，盡管衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展迅速，但衛(wèi)生領(lǐng)域依然沒有得到政府應(yīng)有的足夠重視。

（3）社會保障支出：
社會保障是保障國民基本生活的“安全網(wǎng)”。
分析北京市近十年來的社會保障財政支出，從地方財政社會保障支出來看，北京市從1998年的19.5億元增加到2006年的134.7億元，各年的增長率大都維持在20%以上（2005年除外），并且地方財政社會保障支出的年增長率在近年來也大都高于全國平均水平。但是，北京市各年社會保障支出占地方財政支出的比例卻低于全國平均水平，這是由于人口規(guī)模及地方財政支出總額等因素所造成的。如圖所示，考慮地方財政人均社會保障支出這一能夠更加準(zhǔn)確反映地方財政對社會保障的支出水平的指標(biāo)，可以看出，北京市地方財政人均社會保障支出從1998年的178.77元增加到2006年的1124.80元，基本上是全國平均水平的3.1—3.9倍。
圖

 

綜上所述，北京市基本公共服務(wù)的狀況可簡單概括為：基本公共服務(wù)支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經(jīng)濟(jì)快速增長和財政大幅增收的趨勢并不匹配；長期追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，一定程度上漠視了社會發(fā)展。但相比全國大多數(shù)地區(qū)，北京市基本公共服務(wù)還是處于領(lǐng)先水平。

三、改善基本公共服務(wù)：制度安排
基本公共服務(wù)不但是一個理論問題，更是一個關(guān)乎民生冷暖和國家長治久安的現(xiàn)實(shí)問題。結(jié)合北京市目前基本公共服務(wù)的實(shí)際發(fā)展情況，經(jīng)驗與教訓(xùn)，建立如下制度安排，將被證明是有效的。
1、公共服務(wù)型政府制度。
這是推進(jìn)改善基本公共服務(wù)的關(guān)鍵之所在。中國基本公共服務(wù)供給的缺乏與政府自身管理方面 “缺位,越位”有關(guān)。 “位”定在哪里 應(yīng)該鎖定在 “服務(wù)型政府”。首先，政府職能要做重大調(diào)整或轉(zhuǎn)變。我們的政府是人民的政府，應(yīng)以人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民滿意不滿意（鄧小平語）作為政府施政的目標(biāo)，建立一個服務(wù)于人民的政府，是中國政府再造的戰(zhàn)略目標(biāo)。建立一套完整的基本公共服務(wù)均等化的考核體系,強(qiáng)化中央對地方政府關(guān)于公共服務(wù)及地方各級政府自身的行政問責(zé)制。
2、公共財政體制、制度。
財政體制要向公共財政體制轉(zhuǎn)變，財政支出結(jié)構(gòu)要進(jìn)行重大的調(diào)整 ，財政支出要退出長期處于 “與民爭利”狀態(tài)的競爭性項目，加大對目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投人。必須強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)是一個服務(wù)型政府,而不是一個 “經(jīng)濟(jì)創(chuàng)利型”政府。為此 ,財政支出活動應(yīng)進(jìn)行 “騰籠換鳥” ，即換掉與公共財政不相容的 “舊鳥” ，換進(jìn)基本公共服務(wù)支出的 “新鳥”。
構(gòu)筑公共財政制度主要指向如下幾點(diǎn)： 改善預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。有計劃地增加基本公共服務(wù)支出，相對調(diào)整經(jīng)濟(jì)性支出，嚴(yán)格壓縮行政管理支出，協(xié)調(diào)三類支出與可支配財政收入的對比關(guān)系；改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付。由于城鄉(xiāng)之間、市內(nèi)各區(qū)之間的非均衡發(fā)展，因此，轉(zhuǎn)移支付既要有效緩解地方的財力緊張，以提供法定的基本公共服務(wù)項目，又不能因此拉大發(fā)展差距，產(chǎn)生新的不平等。
3、政府績效評估制度。
政府績效是政府合法性的重要基礎(chǔ)，在全球化時代，它更是國家競爭力的有機(jī)構(gòu)成。我們可以從以下幾方面來構(gòu)建政府績效評估制度：開放性評估，委托相對獨(dú)立的第三方（也可聘境外專門機(jī)構(gòu)）主持評估，以突破“自說自話，自評自夸”的窠臼；關(guān)注公民滿意度，把來自公民評價的壓力轉(zhuǎn)化為政府追求績效的動力；將政府績效評估制度與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度對接起來，突出基本公共服務(wù)類指標(biāo)的權(quán)重，引導(dǎo)政府及其主要官員關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
國內(nèi)目前已經(jīng)有部分專家在公共服務(wù)績效評估方面做出研究成果。我國基本公共服務(wù)目前總體上依然處于較低的水平，北京市于其中處于領(lǐng)先地位，根據(jù)相關(guān)專家對我國各省市2000—2004年公共服務(wù)績效評估結(jié)果分析，北京市處于C級，同處C級的只有上海市，其他城市公共服務(wù)水平低于C級， 這可能跟地方財政狀況和重視程度有一定關(guān)系。
4、信息公開制度。
信息公開對現(xiàn)代政府而言，是不可回避的義務(wù)。鑒于我國已實(shí)施《政府信息公開條例》，北京市應(yīng)走在全國大多數(shù)地區(qū)之前列，完善政府信息公開配套制度，加大政府信息公開力度，可先行選擇基本公共服務(wù)支出信息充分公開，及時公開，并逐步規(guī)范化，以此提高財政支出的效率和公信力，避免產(chǎn)生“政府買單，百姓不賣賬”的消極局面。
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