歷史文化遺產(chǎn)保護中的規(guī)劃控制與引導
——基于“新天地”改造的思考

陳仰金 朱京輝
山東建筑大學2007級城市規(guī)劃與設計碩士研究生250101
山東建筑大學2007級建筑設計與理論碩士研究生250101

[摘要] 通過對上海“新天地”改造的思考，淺析政府規(guī)劃的控制與積極引導在該項目中的作用。以此探索政府的規(guī)劃控制與積極引導在歷史文化遺產(chǎn)保護的重要性。
[關鍵詞]歷史文化遺產(chǎn)；控制；引導；稀缺性
1引言
城市文化是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，又是歷史的投影，城市既是歷史文化的載體，又是社會經(jīng)濟的文化景觀。在城市發(fā)展過程中通過保護傳統(tǒng)建筑的地域特色，保存城市空間的記憶，才能保存城市的文化，延續(xù)城市的魅力，保證城市的可持續(xù)發(fā)展。要充分保護歷史文化遺產(chǎn)應該加強規(guī)劃的嚴格控制和積極引導。
最近幾年談到歷史文化遺產(chǎn)保護舊城更新的案例，無不提到一個典型——上海新天地。大部分學者認為這是中國近些年最成功的歷史文化遺產(chǎn)保護代表之一。筆者參閱了許多關于上海新天地項目的資料以及評價的文獻資料。試圖探索同樣在市場經(jīng)濟背景下，同樣有市場機制和政府規(guī)劃的參與，上海新天地取得成功的原因？
2歷史文化遺產(chǎn)保護和舊城更新的現(xiàn)狀
2.1歷史文化遺產(chǎn)保護資金的缺乏
中國近十年經(jīng)濟保持了穩(wěn)健快速的增長，GDP每年幾乎保持8%左右的速度增長，但是政府在歷史文化遺產(chǎn)保護費用并沒有隨著經(jīng)濟的增長而增長。文物法規(guī)定，縣級以上的行政部門每年用于文物保護的經(jīng)費應該隨GDP增長，但是這個規(guī)定實際上是沒有約束力的。在2007中國歷史文化名城年會召開之際，中國建設部官員透露，2006至2010年中國將補助約10億元人民幣用于保護名城、名村、名鎮(zhèn)等歷史文化遺產(chǎn)。現(xiàn)在確認為國家級歷史文化名城的只有109座，名村和名鎮(zhèn)157個。這10億元人民幣對于這些確認的保護目標來說已是杯水車薪，對還有那些沒有收錄但需要保護的對象就更舉步為艱了�？梢姎v史文化遺產(chǎn)保護資金十分匱乏。
2.2舊城更新重市場不重規(guī)劃的事實
為了維護開發(fā)收支平衡，以經(jīng)濟為主導的改造模式片面追求經(jīng)濟效益，導致建筑密度和容積率過高，造成現(xiàn)實基礎設施和交通容量難以適應高強度開發(fā)，從而導致城市環(huán)境進一步惡化，基礎設施超負荷，舊城改造越改越擠、越改越糟。舊城改造“經(jīng)濟至上”的價值觀在規(guī)劃上最直接的體現(xiàn)就是：城市形象有所改觀，城市意象就此抹煞。帶有經(jīng)濟色彩的建設活動往往漠視了城市社會性的主導地位，由此造就出粗糙的、毫無人情味的“千城一面”的城市形象，破壞了原有的場所價值和人文活動。老廣州的騎樓曾經(jīng)是歷史文化遺產(chǎn)中一道秀麗的風景。但是在經(jīng)濟主導的改造模式下，許多騎樓淹沒在高層大廈中，失去了這里場所的精神和意義。
2.3政府規(guī)劃的消極控制
在缺乏資金保護，無法運用成熟的市場運作機制來保護歷史文化遺產(chǎn)進退兩難的境地下，許多地方政府規(guī)劃管理部門只好采取消極的控制行為來“保護”日益凋零的歷史文化遺產(chǎn)。
3上海新天地成功因素分析
上海新天地改造避免了市場的缺陷，解決了資金缺乏的問題取得了成功。這是上海政府成熟的運用規(guī)劃的控制和引導產(chǎn)生的結(jié)果。
3.1控制和引導的概念理解
控制：
控制是在獲取、加工和使用的基礎上，使被控制的事物作出合乎目的的行為。在市場經(jīng)濟條件下，各集團利益的決策往往都是從自身角度出發(fā)，而較少的考慮對外部環(huán)境的影響，從而對公共利益造成負面效果�？刂萍�“借助法律、行政經(jīng)濟手段，將城市建設活動限定在城市規(guī)劃所確定的方向和范圍之內(nèi)。”其意義是在于為了維護公共利益，而限定只能去做什么。
控制是一項非常重要的行為，實行控制的方式也有多種：有指令性的（對具體政策對象施加影響）和自由性的（通過自由市場來運行）。指令性和自由性的控制都根據(jù)嚴格的規(guī)則或更具體的手段來進行。
引導：
引導是一種弱化的控制形式，它不是作為規(guī)則來強制執(zhí)行的。引導措施常常包括信譽、利益操縱、補助金、交換率政策、稅收減免、以及優(yōu)惠政策等。“引導”可以導致決策環(huán)境的重新安排，并使得一個決策和其他可能決策更加的協(xié)調(diào)。引導的意義在于“確定什么是該去做，而不是禁止什么不應該去做。”
3.2嚴格控制，維護公共利益
上海新天地首先是在政府規(guī)劃部門先行進行規(guī)劃控制。1996年盧灣區(qū)人民政府組織編制太平橋地區(qū)控制性詳細規(guī)劃并報市規(guī)劃局審批。在控制性詳細規(guī)劃中首先定下基調(diào)這是屬于保護性改造。對開發(fā)總?cè)萘�，建筑高度，容積率等方面進行詳細編制和控制。尤其對具有歷史意義的“一大”會址的環(huán)境控制也作出了詳細規(guī)定。這個控制性詳細規(guī)劃代表了政府規(guī)劃從公共利益出發(fā)，利用法律和行政手段限定在保護改造中只能做什么的內(nèi)容。這是一種嚴格的控制的行為。這是每個歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃必不可少的，也是最重要的。任何市場行為都有可能產(chǎn)生外部性現(xiàn)象，在這個項目中政府通過嚴格的控制克服了市場外部性的缺陷。
3.3積極引導，取得雙贏
任何的市場行為都是為了利潤，與其說新天地的保護開發(fā)是一次成功的市場運作，不如說是政府規(guī)劃的積極引導起了重要作用。引導是一種弱化的控制行為，引導措施包括信譽、利益操縱、補助金、交換率政策、稅收減免、以及優(yōu)惠政策等。
1996年前后,盧灣區(qū)政府探索如何改造這塊區(qū)域的開始就引入了積極引導的理念。香港瑞安集團獨俱慧眼看到了新天地歷史文化遺產(chǎn)的稀缺性和效用性。1996年5月與盧灣區(qū)政府簽署了滬港合作改造上海市盧灣區(qū)太平橋地區(qū)意向書。政府規(guī)劃通過引進外資，土地出讓實施太平橋地區(qū)的改造。政府采取了一系列的方式積極引導這次的改造。
3.3.1容積率轉(zhuǎn)移
如何實現(xiàn)資金平衡是決定改造能否成功實施的關鍵。為了實現(xiàn)改造資金的平衡或贏利(對開發(fā)商而言,實施房產(chǎn)開發(fā)的最終目的是贏利,這是市場經(jīng)濟的根本規(guī)律)。從房產(chǎn)開發(fā)的角度,只有兩種選擇,一種是增加容量,一種是提高單價。對一個有一定用地規(guī)模的改造項目而言,開發(fā)資金平衡方式同樣有兩種選擇,一是總體平衡,一是分地塊平衡。太平橋地區(qū)的改造在這兩個問題上作出有益的嘗試。它借鑒了國外容積率轉(zhuǎn)移的規(guī)劃思想,通過整體統(tǒng)一的規(guī)劃,實現(xiàn)的是總體平衡即:將中心開敞空間土地上的容積率轉(zhuǎn)移到周邊相鄰地塊,換來的是整個地區(qū)品位的提升和地價的高騰,通過單位建筑面積售價的提高來實現(xiàn)利潤,進而實現(xiàn)資金的總體平衡。
3.3.2配合開發(fā)
1999年,上海市開始了中心城區(qū)大規(guī)模的公共綠地建設。為了配合太平橋地區(qū)的開發(fā),盧灣區(qū)政府積極向市政府尋求支持,借助中心城區(qū)大規(guī)模的公共綠地建設的契機,請求給予太平橋公共綠地享受中心城區(qū)大型公共綠地建設的有關政策,并獲得了批準。太平橋地區(qū)大型公共綠地占地44054平方,涉及動遷居民380余戶,單位156家。在盧灣區(qū)政府的組織下,僅用了43天就完成了公共綠地建設地塊的動遷任務,創(chuàng)造了上海動遷史上的速度奇跡。這是政府規(guī)劃部門積極配合的成果。
3.3.3培育市場
政府規(guī)劃部門不僅注重對新天地的規(guī)劃同時注重市場的培育。每年的三、四月上海國際時裝周開幕式放在淮海路新天地，這樣不僅展示了新天地，同時也為新天地發(fā)展打造了平臺。八月份上海旅游節(jié)、啤酒節(jié)，在淮海路舉行旅游節(jié)開幕式大型巡游等等。每年除了這些大型活動外，還有組織日本周、德國周、法國周。這些周的活動，不但促進了互相之間的文化交流，也使新天地有了一個有更好發(fā)展市場。
新天地在規(guī)劃的嚴格控制和積極引導取得了巨大的成功，既保護了城市歷史文化遺產(chǎn)，公共的利益得到了滿足，同時參與改造的企業(yè)也獲得了巨大的市場回報。
4發(fā)揮規(guī)劃的控制與引導作用，開辟歷史文化遺產(chǎn)保護的新“天地”
隨著歷史文化遺產(chǎn)資源的稀缺性增強，人們對歷史文化精神的日益向往，歷史文化遺產(chǎn)保護的社會價值和經(jīng)濟價值將逐步升級。在市場經(jīng)濟的背景下會有更多的市場加入到歷史文化遺產(chǎn)保護中。但是市場是有缺陷的，按照加爾布雷思（John Galbraith)看法，“市場的缺陷常常表現(xiàn)為宏觀的不穩(wěn)定和微觀的無效率，以及社會的不公平。他認為政府的干預對于經(jīng)濟的穩(wěn)定，提高效率來維持社會公平是必不可少的。”城市規(guī)劃作為政府的一項公共政策，規(guī)劃應當充分發(fā)揮控制與引導作用避免市場的缺陷。
同時隨著《拆遷法》，《物權(quán)法》以及新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布和實施，中國的歷史文化遺產(chǎn)保護將更加有法可依。在規(guī)劃控制和引導下充分調(diào)動一切積極因素，我國的歷史文化遺產(chǎn)保護事業(yè)將開辟一個新的“天地”。

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