歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中的規(guī)劃控制與引導(dǎo)
——基于“新天地”改造的思考

陳仰金 朱京輝
山東建筑大學(xué)2007級(jí)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)碩士研究生250101
山東建筑大學(xué)2007級(jí)建筑設(shè)計(jì)與理論碩士研究生250101

[摘要] 通過(guò)對(duì)上海“新天地”改造的思考，淺析政府規(guī)劃的控制與積極引導(dǎo)在該項(xiàng)目中的作用。以此探索政府的規(guī)劃控制與積極引導(dǎo)在歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性。
[關(guān)鍵詞]歷史文化遺產(chǎn)；控制；引導(dǎo)；稀缺性
1引言
城市文化是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，又是歷史的投影，城市既是歷史文化的載體，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的文化景觀。在城市發(fā)展過(guò)程中通過(guò)保護(hù)傳統(tǒng)建筑的地域特色，保存城市空間的記憶，才能保存城市的文化，延續(xù)城市的魅力，保證城市的可持續(xù)發(fā)展。要充分保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)格控制和積極引導(dǎo)。
最近幾年談到歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)舊城更新的案例，無(wú)不提到一個(gè)典型——上海新天地。大部分學(xué)者認(rèn)為這是中國(guó)近些年最成功的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)代表之一。筆者參閱了許多關(guān)于上海新天地項(xiàng)目的資料以及評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)資料。試圖探索同樣在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，同樣有市場(chǎng)機(jī)制和政府規(guī)劃的參與，上海新天地取得成功的原因？
2歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和舊城更新的現(xiàn)狀
2.1歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)資金的缺乏
中國(guó)近十年經(jīng)濟(jì)保持了穩(wěn)健快速的增長(zhǎng)，GDP每年幾乎保持8%左右的速度增長(zhǎng)，但是政府在歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)費(fèi)用并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。文物法規(guī)定，縣級(jí)以上的行政部門(mén)每年用于文物保護(hù)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該隨GDP增長(zhǎng)，但是這個(gè)規(guī)定實(shí)際上是沒(méi)有約束力的。在2007中國(guó)歷史文化名城年會(huì)召開(kāi)之際，中國(guó)建設(shè)部官員透露，2006至2010年中國(guó)將補(bǔ)助約10億元人民幣用于保護(hù)名城、名村、名鎮(zhèn)等歷史文化遺產(chǎn)�，F(xiàn)在確認(rèn)為國(guó)家級(jí)歷史文化名城的只有109座，名村和名鎮(zhèn)157個(gè)。這10億元人民幣對(duì)于這些確認(rèn)的保護(hù)目標(biāo)來(lái)說(shuō)已是杯水車(chē)薪，對(duì)還有那些沒(méi)有收錄但需要保護(hù)的對(duì)象就更舉步為艱了。可見(jiàn)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)資金十分匱乏。
2.2舊城更新重市場(chǎng)不重規(guī)劃的事實(shí)
為了維護(hù)開(kāi)發(fā)收支平衡，以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的改造模式片面追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致建筑密度和容積率過(guò)高，造成現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施和交通容量難以適應(yīng)高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，從而導(dǎo)致城市環(huán)境進(jìn)一步惡化，基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷，舊城改造越改越擠、越改越糟。舊城改造“經(jīng)濟(jì)至上”的價(jià)值觀在規(guī)劃上最直接的體現(xiàn)就是：城市形象有所改觀，城市意象就此抹煞。帶有經(jīng)濟(jì)色彩的建設(shè)活動(dòng)往往漠視了城市社會(huì)性的主導(dǎo)地位，由此造就出粗糙的、毫無(wú)人情味的“千城一面”的城市形象，破壞了原有的場(chǎng)所價(jià)值和人文活動(dòng)。老廣州的騎樓曾經(jīng)是歷史文化遺產(chǎn)中一道秀麗的風(fēng)景。但是在經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的改造模式下，許多騎樓淹沒(méi)在高層大廈中，失去了這里場(chǎng)所的精神和意義。
2.3政府規(guī)劃的消極控制
在缺乏資金保護(hù)，無(wú)法運(yùn)用成熟的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制來(lái)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)退兩難的境地下，許多地方政府規(guī)劃管理部門(mén)只好采取消極的控制行為來(lái)“保護(hù)”日益凋零的歷史文化遺產(chǎn)。
3上海新天地成功因素分析
上海新天地改造避免了市場(chǎng)的缺陷，解決了資金缺乏的問(wèn)題取得了成功。這是上海政府成熟的運(yùn)用規(guī)劃的控制和引導(dǎo)產(chǎn)生的結(jié)果。
3.1控制和引導(dǎo)的概念理解
控制：
控制是在獲取、加工和使用的基礎(chǔ)上，使被控制的事物作出合乎目的的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各集團(tuán)利益的決策往往都是從自身角度出發(fā)，而較少的考慮對(duì)外部環(huán)境的影響，從而對(duì)公共利益造成負(fù)面效果�？刂萍�“借助法律、行政經(jīng)濟(jì)手段，將城市建設(shè)活動(dòng)限定在城市規(guī)劃所確定的方向和范圍之內(nèi)。”其意義是在于為了維護(hù)公共利益，而限定只能去做什么。
控制是一項(xiàng)非常重要的行為，實(shí)行控制的方式也有多種：有指令性的（對(duì)具體政策對(duì)象施加影響）和自由性的（通過(guò)自由市場(chǎng)來(lái)運(yùn)行）。指令性和自由性的控制都根據(jù)嚴(yán)格的規(guī)則或更具體的手段來(lái)進(jìn)行。
引導(dǎo)：
引導(dǎo)是一種弱化的控制形式，它不是作為規(guī)則來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行的。引導(dǎo)措施常常包括信譽(yù)、利益操縱、補(bǔ)助金、交換率政策、稅收減免、以及優(yōu)惠政策等。“引導(dǎo)”可以導(dǎo)致決策環(huán)境的重新安排，并使得一個(gè)決策和其他可能決策更加的協(xié)調(diào)。引導(dǎo)的意義在于“確定什么是該去做，而不是禁止什么不應(yīng)該去做。”
3.2嚴(yán)格控制，維護(hù)公共利益
上海新天地首先是在政府規(guī)劃部門(mén)先行進(jìn)行規(guī)劃控制。1996年盧灣區(qū)人民政府組織編制太平橋地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃并報(bào)市規(guī)劃局審批。在控制性詳細(xì)規(guī)劃中首先定下基調(diào)這是屬于保護(hù)性改造。對(duì)開(kāi)發(fā)總?cè)萘�，建筑高度，容積率等方面進(jìn)行詳細(xì)編制和控制。尤其對(duì)具有歷史意義的“一大”會(huì)址的環(huán)境控制也作出了詳細(xì)規(guī)定。這個(gè)控制性詳細(xì)規(guī)劃代表了政府規(guī)劃從公共利益出發(fā)，利用法律和行政手段限定在保護(hù)改造中只能做什么的內(nèi)容。這是一種嚴(yán)格的控制的行為。這是每個(gè)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃必不可少的，也是最重要的。任何市場(chǎng)行為都有可能產(chǎn)生外部性現(xiàn)象，在這個(gè)項(xiàng)目中政府通過(guò)嚴(yán)格的控制克服了市場(chǎng)外部性的缺陷。
3.3積極引導(dǎo)，取得雙贏
任何的市場(chǎng)行為都是為了利潤(rùn)，與其說(shuō)新天地的保護(hù)開(kāi)發(fā)是一次成功的市場(chǎng)運(yùn)作，不如說(shuō)是政府規(guī)劃的積極引導(dǎo)起了重要作用。引導(dǎo)是一種弱化的控制行為，引導(dǎo)措施包括信譽(yù)、利益操縱、補(bǔ)助金、交換率政策、稅收減免、以及優(yōu)惠政策等。
1996年前后,盧灣區(qū)政府探索如何改造這塊區(qū)域的開(kāi)始就引入了積極引導(dǎo)的理念。香港瑞安集團(tuán)獨(dú)俱慧眼看到了新天地歷史文化遺產(chǎn)的稀缺性和效用性。1996年5月與盧灣區(qū)政府簽署了滬港合作改造上海市盧灣區(qū)太平橋地區(qū)意向書(shū)。政府規(guī)劃通過(guò)引進(jìn)外資，土地出讓實(shí)施太平橋地區(qū)的改造。政府采取了一系列的方式積極引導(dǎo)這次的改造。
3.3.1容積率轉(zhuǎn)移
如何實(shí)現(xiàn)資金平衡是決定改造能否成功實(shí)施的關(guān)鍵。為了實(shí)現(xiàn)改造資金的平衡或贏利(對(duì)開(kāi)發(fā)商而言,實(shí)施房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的最終目的是贏利,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本規(guī)律)。從房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的角度,只有兩種選擇,一種是增加容量,一種是提高單價(jià)。對(duì)一個(gè)有一定用地規(guī)模的改造項(xiàng)目而言,開(kāi)發(fā)資金平衡方式同樣有兩種選擇,一是總體平衡,一是分地塊平衡。太平橋地區(qū)的改造在這兩個(gè)問(wèn)題上作出有益的嘗試。它借鑒了國(guó)外容積率轉(zhuǎn)移的規(guī)劃思想,通過(guò)整體統(tǒng)一的規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)的是總體平衡即:將中心開(kāi)敞空間土地上的容積率轉(zhuǎn)移到周邊相鄰地塊,換來(lái)的是整個(gè)地區(qū)品位的提升和地價(jià)的高騰,通過(guò)單位建筑面積售價(jià)的提高來(lái)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資金的總體平衡。
3.3.2配合開(kāi)發(fā)
1999年,上海市開(kāi)始了中心城區(qū)大規(guī)模的公共綠地建設(shè)。為了配合太平橋地區(qū)的開(kāi)發(fā),盧灣區(qū)政府積極向市政府尋求支持,借助中心城區(qū)大規(guī)模的公共綠地建設(shè)的契機(jī),請(qǐng)求給予太平橋公共綠地享受中心城區(qū)大型公共綠地建設(shè)的有關(guān)政策,并獲得了批準(zhǔn)。太平橋地區(qū)大型公共綠地占地44054平方,涉及動(dòng)遷居民380余戶(hù),單位156家。在盧灣區(qū)政府的組織下,僅用了43天就完成了公共綠地建設(shè)地塊的動(dòng)遷任務(wù),創(chuàng)造了上海動(dòng)遷史上的速度奇跡。這是政府規(guī)劃部門(mén)積極配合的成果。
3.3.3培育市場(chǎng)
政府規(guī)劃部門(mén)不僅注重對(duì)新天地的規(guī)劃同時(shí)注重市場(chǎng)的培育。每年的三、四月上海國(guó)際時(shí)裝周開(kāi)幕式放在淮海路新天地，這樣不僅展示了新天地，同時(shí)也為新天地發(fā)展打造了平臺(tái)。八月份上海旅游節(jié)、啤酒節(jié)，在淮海路舉行旅游節(jié)開(kāi)幕式大型巡游等等。每年除了這些大型活動(dòng)外，還有組織日本周、德國(guó)周、法國(guó)周。這些周的活動(dòng)，不但促進(jìn)了互相之間的文化交流，也使新天地有了一個(gè)有更好發(fā)展市場(chǎng)。
新天地在規(guī)劃的嚴(yán)格控制和積極引導(dǎo)取得了巨大的成功，既保護(hù)了城市歷史文化遺產(chǎn)，公共的利益得到了滿(mǎn)足，同時(shí)參與改造的企業(yè)也獲得了巨大的市場(chǎng)回報(bào)。
4發(fā)揮規(guī)劃的控制與引導(dǎo)作用，開(kāi)辟歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的新“天地”
隨著歷史文化遺產(chǎn)資源的稀缺性增強(qiáng)，人們對(duì)歷史文化精神的日益向往，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值將逐步升級(jí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下會(huì)有更多的市場(chǎng)加入到歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中。但是市場(chǎng)是有缺陷的，按照加爾布雷思（John Galbraith)看法，“市場(chǎng)的缺陷常常表現(xiàn)為宏觀的不穩(wěn)定和微觀的無(wú)效率，以及社會(huì)的不公平。他認(rèn)為政府的干預(yù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，提高效率來(lái)維持社會(huì)公平是必不可少的。”城市規(guī)劃作為政府的一項(xiàng)公共政策，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮控制與引導(dǎo)作用避免市場(chǎng)的缺陷。
同時(shí)隨著《拆遷法》，《物權(quán)法》以及新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布和實(shí)施，中國(guó)的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)將更加有法可依。在規(guī)劃控制和引導(dǎo)下充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，我國(guó)的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)將開(kāi)辟一個(gè)新的“天地”。

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