新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)在總體上進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠的發(fā)展新階段后面臨的嶄新課題，是時(shí)展的必然要求。黨的“十八大”報(bào)告指出，要在“十六大”、“十七大”確立的全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方面取得顯著成效，并基本形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)。

　　摘要：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)，加快新農(nóng)村建設(shè)是全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的必然要求。本文在系統(tǒng)梳理中央有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的政策指引的基礎(chǔ)上，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查與相關(guān)性模型的構(gòu)建，從實(shí)證與理論上揭示集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)性。研究表明，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是影響農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵參量，深化促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)意義重大；正確處理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)問(wèn)題和矛盾，是新農(nóng)村建設(shè)中的重要內(nèi)容。

　　關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè),土地產(chǎn)權(quán)制度,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),相關(guān)性

　　一、導(dǎo)言

　　充分貫徹落實(shí)中央關(guān)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮，深化促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一道繞不過(guò)的坎。[1]因?yàn)橥苿?dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于解決與“三農(nóng)”相關(guān)的一系列問(wèn)題：在資源配置方面，可以使一些閑置或低效利用的存量土地得到充分利用，承載更大的生產(chǎn)和生活空間，減少建設(shè)對(duì)占用農(nóng)地的壓力，保護(hù)耕地；在財(cái)產(chǎn)收入方面，有利于調(diào)整土地利用的規(guī)模結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民及農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)性收入。

　　二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的政策指引

　　1.有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策指引

　　為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展，自進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中央一直把加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為施政的一大重點(diǎn)，把推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)重要措施。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）首次提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”2006年國(guó)土資源部《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕52號(hào)）明確指出：“要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，經(jīng)部批準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以規(guī)范完善。”

　　2008年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》（中發(fā)〔2008〕1號(hào)）第一次提出，要“進(jìn)一步明確農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)的法律地位，保障農(nóng)民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入。”隨后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）要求：“要在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。按規(guī)劃穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。”同年，黨的十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”這不僅意味著今后集體建設(shè)用地使用權(quán)必須通過(guò)土地市場(chǎng)公開轉(zhuǎn)讓獲得，也使得今后建設(shè)用地的供給主體由一個(gè)變?yōu)閮蓚�(gè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地的“同權(quán)同價(jià)”。

　　黨的“十八大”把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題確立為全黨工作的“重中之重”，并把實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。在解決“三農(nóng)”問(wèn)題方面所確立的具體措施是：“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”；“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。所有這些均包含著促進(jìn)集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)之意。

　　綜上可知，目前國(guó)家層面的政策對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是肯定的，相關(guān)政策是明確的。根據(jù)上述政策可以清晰地看出中央關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本制度安排是：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須符合規(guī)劃，依法取得；并嚴(yán)格限定在村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)。

　　除此之外，近年來(lái)試點(diǎn)地方政府紛紛對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作出了更為具體的支持性政策安排。如，安徽省政府頒布了《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》，廣東省政府頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，大連市政府頒布了《大連市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，成都市國(guó)土資源局出臺(tái)了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》。2013年4月27日，廣州市國(guó)土資源和房屋管理局根據(jù)《印發(fā)廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法的通知》（穗府辦〔2011〕37號(hào)），起草發(fā)布了《<廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法>實(shí)施意見（征求意見稿）》，該《意見》在全國(guó)率先明確符合條件的集體建設(shè)用地可以公開出讓出租，以及轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租。這一系列的地方政府支持性政策，都不同程度的表達(dá)了一個(gè)制度思想，即農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、作價(jià)（出資）入股、聯(lián)營(yíng)、抵押等多種形式流轉(zhuǎn)。

　　2.有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的政策指引

　　社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會(huì)主義制度下，按照新時(shí)代的要求，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等方面的綜合建設(shè)，最終目標(biāo)是把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。新農(nóng)村建設(shè)是在我國(guó)總體上進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段后面臨的嶄新課題，是時(shí)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。2005年10月11日黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出：“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。”2008年10月12日黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)，根據(jù)建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村要求，到2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)是：①農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立；②現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得顯著進(jìn)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障；③農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番，消費(fèi)水平大幅提升，絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除；④農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實(shí)保障；⑤城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)，農(nóng)村文化進(jìn)一步繁榮，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實(shí)，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機(jī)會(huì)，農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會(huì)管理體系進(jìn)一步完善；⑥資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

　　三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)影響的調(diào)查分析

　　自試點(diǎn)地方進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以來(lái)，目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)已漸呈遍地開花之勢(shì)。以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為突破的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村改革發(fā)展注入了新的動(dòng)力，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)。為深入揭示集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際影響，課題組于2010年1月至4月，就四川、重慶、山東、湖北、福建、浙江、江西、江蘇、廣東、山西、陜西、安徽、天津等13個(gè)省市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研目的主要側(cè)重于考察集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是如何影響農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，共計(jì)回收731份有效問(wèn)卷。從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要在如下五個(gè)方面，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)具有重要的積極促進(jìn)作用。

　　1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)凸顯農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)二元問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革

　　中國(guó)的土地制度以所有權(quán)歸屬劃分，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地大部分屬于集體所有，形成了城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，即國(guó)有土地制度和集體土地制度兩大部分。由此進(jìn)一步形成了我國(guó)土地市場(chǎng)的基本格局：以建設(shè)用地為流轉(zhuǎn)對(duì)象的城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)和以農(nóng)用地為流轉(zhuǎn)對(duì)象的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)，即城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期土地資源較充裕的情況下，兩種產(chǎn)權(quán)互不沖突，兩個(gè)市場(chǎng)各自運(yùn)行。而隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和城市化的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步完善要求資源要素的自由流動(dòng)，城市和農(nóng)村的界限不斷變化與模糊，這種二元分割的土地制度中隱藏的漏洞也不斷顯化：農(nóng)村和城市郊區(qū)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地該歸屬哪一級(jí)市場(chǎng)？由于制度規(guī)范缺失，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)不斷涌現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)有78%的村民表明自己所在村存在集體企業(yè)用地流轉(zhuǎn)給本村或村外企業(yè)的現(xiàn)象，有6成被調(diào)查者處于農(nóng)村腹地，表明集體企業(yè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象遍布中國(guó)廣大農(nóng)村。

　　圖1

　　集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的蔓延與擴(kuò)展，促使地方政府和國(guó)家紛紛展開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的探索和試點(diǎn)，四川、山東、湖北、浙江、江蘇、廣東、陜西、安徽等大部分省制定了地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)暫行法規(guī)，國(guó)家從政策層面上也肯定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)。2006年3月27日國(guó)土資源部《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕52號(hào)），肯定了集體土地進(jìn)行使用權(quán)的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，明確要求今后要“穩(wěn)步推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”。這些對(duì)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善具有關(guān)鍵意義。

　　2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增強(qiáng)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

　　在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被調(diào)查的731名集體成員中，有260人認(rèn)為集體企業(yè)用地歸國(guó)家所有，有221人認(rèn)為集體企業(yè)用地歸村委會(huì)所有，二者占了總量的66%。而近半數(shù)村民認(rèn)為宅基地歸自己所有。這其中原因，一是村規(guī)民約和傳統(tǒng)封建思想使然，而更重要的，是國(guó)家在集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面宣傳力度不夠，反映出村民對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系認(rèn)識(shí)不清。

　　圖2

　　而隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大，在流轉(zhuǎn)收益的分配問(wèn)題上，調(diào)查則顯示出了農(nóng)民關(guān)于流轉(zhuǎn)收益權(quán)的意識(shí)在增強(qiáng)。在集體建設(shè)用地實(shí)際流轉(zhuǎn)方式上，出租方式占總調(diào)查的55%，而在農(nóng)民意愿的流轉(zhuǎn)方式上，出租方式只占36%，選擇土地入股分紅和雙方聯(lián)合經(jīng)營(yíng)方式占到總數(shù)的57%。將土地入股以分得紅利，或者雙方聯(lián)合經(jīng)營(yíng)共同分享利潤(rùn)，體現(xiàn)了農(nóng)民參與土地產(chǎn)權(quán)分配的意識(shí)，農(nóng)民在分配中可以獲得雙份收益：一是在工廠中打工的收入，一是聯(lián)合經(jīng)營(yíng)或土地入股分紅的收益。

　　圖3

　　由此可見，農(nóng)民在不斷接觸集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，雖然對(duì)國(guó)家的土地產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)知還不清晰，但基本的產(chǎn)權(quán)意識(shí)已經(jīng)樹立，已懂得自覺維護(hù)自身產(chǎn)權(quán)利益。今后隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)體制的建立，土地產(chǎn)權(quán)制度將更為完善，有利于農(nóng)民進(jìn)一步認(rèn)識(shí)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保障。

　　3.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)民收入水平，促進(jìn)農(nóng)民生活環(huán)境改善

　　調(diào)查顯示，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民收入水平和生活環(huán)境較流轉(zhuǎn)前有所提高。收入水平和生活環(huán)境基本沒(méi)變及其以上層面的樣本量分別占到了總樣本量的95.9%和91.4%，而只有極少比例的村民認(rèn)為，收入水平和生活環(huán)境下降了。

　　圖4

　　就收入水平而言，一方面，在流轉(zhuǎn)后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作可以按月獲取工資；另一方面，可以從企業(yè)逐年支付給村集體的租金中獲取屬于自己的份額，或者可以按照股份分享企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)；同時(shí)，可以繼續(xù)務(wù)農(nóng)，獲取作物收成方面的收益。從上圖中看到，認(rèn)為收入水平下降的僅26人。

　　就生活環(huán)境而言，村集體獲取的部分年租金，可以用于村鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)設(shè)施的建造、翻新、維修，還可以給村民提供醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會(huì)福利保障。雖然全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和具體政策實(shí)施力度各有不同，但是在宏觀經(jīng)濟(jì)整體持續(xù)向上的大背景下，絕大多數(shù)集體企業(yè)用地流轉(zhuǎn)，都會(huì)給村民的生活帶來(lái)良性轉(zhuǎn)變。但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的存在可能會(huì)給村莊帶來(lái)污染，這種負(fù)效應(yīng)和因流轉(zhuǎn)收入帶來(lái)的生活環(huán)境改善的正效應(yīng)少量抵消，故出現(xiàn)了生活環(huán)境變差的農(nóng)民高于收入水平變差的農(nóng)民。雖然可能存在收益分配不均、環(huán)境污染等現(xiàn)象，總體而言，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)增加農(nóng)民收入和改善農(nóng)民生活環(huán)境是正面效應(yīng)。

　　4.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策過(guò)程彰顯民主化，促進(jìn)農(nóng)民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)

　　調(diào)查顯示，近4成集體企業(yè)用地流轉(zhuǎn)，由全體村民大會(huì)投票，并由三分之二人數(shù)表決通過(guò)。在全部643名本村有集體企業(yè)用地流轉(zhuǎn)的被調(diào)查者中，有37%共計(jì)236人表明該村集體土地流轉(zhuǎn)的決策是公開公正的，經(jīng)過(guò)全體村民和村民代表表決的占總數(shù)的58%。

　　圖5

　　可見在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，過(guò)半數(shù)的流轉(zhuǎn)決策都是由村民群體作出的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的增加促使農(nóng)民參與民主決策的內(nèi)容和次數(shù)都實(shí)現(xiàn)了突破，有利于農(nóng)民更好的掌握民主程序，提高決策水平，維護(hù)自己的民主權(quán)利。

　　5.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)盤活農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展

　　集體土地包括農(nóng)用地和建設(shè)用地兩部分，在土地流轉(zhuǎn)制度尚不完善的情況下，集體土地不僅不能和國(guó)有土地互相流轉(zhuǎn)，而且在集體土地市場(chǎng)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)也受到重重限制。集體建設(shè)用地在當(dāng)前的制度下只有進(jìn)入機(jī)制，缺乏轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制，這使得一宗土地一旦成為集體建設(shè)用地，便沉淀下來(lái)為單一主體使用，集體企業(yè)用地只能由本村集體使用，宅基地只能由本村居民使用。一方面大量的人口、生產(chǎn)企業(yè)和城市發(fā)展需要建設(shè)用地，一方面大量的集體建設(shè)用地因被限制流轉(zhuǎn)處于閑置，這對(duì)土地資源稀缺的我國(guó)來(lái)說(shuō)是一種巨大的浪費(fèi)。

　　圖6

　　從調(diào)查數(shù)據(jù)可知，在被調(diào)查的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓前，有47%的土地為村民的責(zé)任地；其次有25.7%的土地為閑置宅基地；其它按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)廠房用地、村委大院和曬谷場(chǎng)等用地、機(jī)動(dòng)地、其他土地，依次少量遞減。即有四分之一的流轉(zhuǎn)來(lái)源于閑置宅基地，有半數(shù)的流轉(zhuǎn)來(lái)源于利用效率不高的各類建設(shè)用地。

　　可見集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)盤活農(nóng)村土地資源具有顯著的作用，這對(duì)土地資源稀缺的我國(guó)來(lái)說(shuō)是提高土地利用率的良好契機(jī)。土地是農(nóng)村最大的資源和資產(chǎn)，通過(guò)流轉(zhuǎn)盤活土地資源，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展將大有裨益。同時(shí)，調(diào)查還顯現(xiàn)出有近半數(shù)的流轉(zhuǎn)用地來(lái)源于農(nóng)用地，這與我國(guó)嚴(yán)格保護(hù)耕地資源的國(guó)策相悖，是流轉(zhuǎn)制度建立過(guò)程中必須嚴(yán)格限制的方面。但可以預(yù)見，若能建立健全的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)成本將會(huì)小于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的成本，則可減少一部分非法轉(zhuǎn)用農(nóng)地的現(xiàn)象，吸引更多的人來(lái)開拓閑置集體建設(shè)用地，促進(jìn)土地資源的良性循環(huán)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

　　四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)性模型解釋

　�。ㄒ唬┘�體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在邏輯

　　從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮積極促進(jìn)作用的五個(gè)方面來(lái)看，二者之間存在著清晰的內(nèi)在邏輯相關(guān)性。

　　1.加快推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在訴求

　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)體制改革、保障農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民收入水平和生活環(huán)境、體現(xiàn)農(nóng)民民主權(quán)利、盤活土地資源促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，都具有重要的意義。加快推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，有助于加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和農(nóng)村和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　2.新農(nóng)村建設(shè)須妥善處理集體建設(shè)流轉(zhuǎn)中的相關(guān)問(wèn)題和矛盾

　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)意義重大，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)的提高與土地權(quán)益的保護(hù)、農(nóng)民收入與生活環(huán)境的改善、農(nóng)民民主權(quán)利的體現(xiàn)、農(nóng)村閑置土地資源的盤活等相關(guān)問(wèn)題與矛盾是新農(nóng)村建設(shè)與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)關(guān)聯(lián)度中的重要內(nèi)容。妥善處理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)問(wèn)題和矛盾，是新農(nóng)村建設(shè)面臨的必然響應(yīng)。

　�。ǘ�）相關(guān)性模型的構(gòu)建與解釋

　　1.相關(guān)性模型的構(gòu)建

　　農(nóng)村改革發(fā)展的六項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑和內(nèi)容，可以將其看成是影響新農(nóng)村建設(shè)的六項(xiàng)因素。將影響新農(nóng)村建設(shè)的六項(xiàng)因素用一定的參量表現(xiàn)出來(lái)，按相互關(guān)系列出數(shù)學(xué)方程式或其他數(shù)學(xué)表達(dá)式，就可將其相關(guān)性表現(xiàn)得更為清晰，即相關(guān)性模型。

　　用待定參量的函數(shù)表示新農(nóng)村建設(shè)成果稱為目標(biāo)函數(shù)。即設(shè)目標(biāo)函數(shù)Y，為農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)，即新農(nóng)村建設(shè)。設(shè)影響參量為Xi，包括實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的六項(xiàng)主要內(nèi)容，即經(jīng)濟(jì)制度X1，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力X2，農(nóng)民收入水平X3，農(nóng)民民主權(quán)利X4，農(nóng)村社會(huì)管理體系X5，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力X6等。

　　則目標(biāo)函數(shù)可表示為：Y=f（X1，X2，X3，X4，X5，X6）

　　在經(jīng)濟(jì)制度X1中，對(duì)于農(nóng)村最重要的就是土地制度，對(duì)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地制度來(lái)說(shuō)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度是最為關(guān)鍵一環(huán)。

　　進(jìn)一步細(xì)分，設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度為N，設(shè)影響參量：土地所有制n1，城市建設(shè)用地使用制n2，農(nóng)用地使用制n3，宅基地使用制n4，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用制n5等。則：N=g（n1，n2，n3，n4，n5）；

　　用土地制度來(lái)代表經(jīng)濟(jì)制度對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的影響，則：Y=f（g（ni），X2，X3，X4，X5，X6）；

　　設(shè)X3=h（ni），X4=j（ni），X6=k（ni），可得Y=f（g（ni），X2，h（ni），j（ni），X5，k（ni））。

　　通過(guò)調(diào)查分析各類土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容，便可以得到它與新農(nóng)村建設(shè)之間的關(guān)聯(lián)度。

　　2.相關(guān)性模型的解釋

　　相關(guān)性模型Y=f（g（ni），X2，X3，X4，X5，X6），表明經(jīng)濟(jì)制度X1、農(nóng)民收入水平X3、農(nóng)民民主權(quán)利X4、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力X6等都與土地制度N=g（ni）有直接關(guān)系。即通過(guò)這一相關(guān)性模型，我們可以看到新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度，關(guān)鍵是集體建設(shè)用地制度，有著千絲萬(wàn)縷的密切聯(lián)系，土地所有制、城市建設(shè)用地使用制、農(nóng)用地使用制、宅基地使用制、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用制等對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都具有重要影響，其中最為關(guān)鍵的參量是集體建設(shè)用地制度，建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的緊要任務(wù)。促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。五、促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的建議

　　從試點(diǎn)地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來(lái)看，未來(lái)積極穩(wěn)妥的推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)還需在以下幾個(gè)方面著力。

　　1.加大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)知識(shí)的宣傳力度

　　針對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)還較模糊，法定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的狀況，國(guó)家應(yīng)加大宣傳力度，普及土地產(chǎn)權(quán)法律知識(shí)。掌握國(guó)家法律規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的基本點(diǎn)，也是順利推進(jìn)土地制度改革的基礎(chǔ)。農(nóng)民要成為新農(nóng)村的主人，就必須掌握自己最大的資源——土地的權(quán)益，依法利用土地是保障農(nóng)民權(quán)益的根本。

　　2.加強(qiáng)規(guī)劃控制，保障耕地資源

　　針對(duì)部分集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)來(lái)源于農(nóng)用地的狀況，應(yīng)加強(qiáng)利用規(guī)劃進(jìn)行控制，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)的問(wèn)題之一，是在利益的驅(qū)使下，部分集體和農(nóng)民違反用途管制制度，非法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以謀取利益。這對(duì)我國(guó)耕地資源緊缺的狀況無(wú)疑更為不利。非法轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)成為尖銳的矛盾，可能導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革受阻，流轉(zhuǎn)的正面意義受到質(zhì)疑。

　　解決這一矛盾是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村改革目標(biāo)正向關(guān)聯(lián)的重要一環(huán)。有效的手段是應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃控制，集體建設(shè)用地應(yīng)納入縣級(jí)規(guī)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃，對(duì)來(lái)源非法的集體建設(shè)用地嚴(yán)格把關(guān)，限制其在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的合法性，大大提高其流轉(zhuǎn)成本。

　　3.正確處理收益分配，避免影響和諧農(nóng)村建設(shè)

　　針對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益擴(kuò)大的同時(shí)收益分配不均，收益分配部分由個(gè)別團(tuán)體或個(gè)人決策的狀況，要制定完善的收益分配配套制度。收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的重要權(quán)能，流轉(zhuǎn)收益分配不公平、不公開，既損害農(nóng)民權(quán)益，又影響農(nóng)民參與制度改革的積極性，最容易形成農(nóng)村社會(huì)矛盾，影響和諧農(nóng)村的建設(shè)。流轉(zhuǎn)收益分配的公平、公開和公正問(wèn)題，是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村改革目標(biāo)正向關(guān)聯(lián)的另外重要一環(huán)。應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)實(shí)際情況，制定地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配制度，保證農(nóng)民權(quán)益得到合理體現(xiàn)。

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