行政首長，是行政機關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，行政機關(guān)及其活動的指揮者。在行政活動中行政首長具有組織、指揮、命令、監(jiān)督等權(quán)力。本文是一篇人民論壇雜志社投稿的論文范文，主要論述了行政首長出庭制度。
　　摘 要 行政首長作為一個地區(qū)行政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，不僅是地區(qū)權(quán)力的最高執(zhí)行者，更是人民心中的地區(qū)代表。然而在以往的行政訴訟中，幾乎看不到行政首長作為被告出現(xiàn)在法庭上，因此也便產(chǎn)生了一種說法：民告官而不見官。據(jù)資料顯示，過去幾年我國行政訴訟中行政首長作為法定代理人出庭應(yīng)訴的比率不足千分之二，這不僅會導(dǎo)致人民對行政機關(guān)失去信心，產(chǎn)生質(zhì)疑與抵觸，損害司法的公正與正義性，也會導(dǎo)致行政首長無法全程參與案件，無法落實案件的處理工作。因此，促進(jìn)行政首長出庭制度的完善就變得尤為重要。

　　關(guān)鍵詞 行政首長,出庭應(yīng)訴,行政訴訟

　　作者簡介：林佳豪，浙江工商大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)2013級研究生。

　　1989年，《中華人民共和國行政訴訟法》制定出臺，于1990年10月1日起正式施行。多年來，行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等問題一直困擾著我國司法界。2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過修改行政訴訟法的決定，并于12月23日首次提請十二屆全國人大常委第六次會議審議，歷經(jīng)三次審議通過。新修訂的《行政訴訟法》于2015年5月1日起正式實施。此為行政訴訟法實施24年來首次修訂，其中修正案第三條規(guī)定：被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。此條規(guī)定首次明確將行政首長列為行政訴訟之被告，對行政首長出庭制度有著深遠(yuǎn)的影響。

　　一、行政首長出庭制度的現(xiàn)狀分析

　　行政首長出庭制度并不是一個新興產(chǎn)物，早在行政訴訟法頒布之后，就有地區(qū)曾經(jīng)推行過首長出庭制，只是在法治高速發(fā)展的今天，對于公平公正以及合理行政的考量更加迫切的當(dāng)前，行政首長出庭制度再一次被推上了風(fēng)口浪尖。原《行政訴訟法》第29條規(guī)定：當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。此條規(guī)定賦予行政首長委托代理人出庭應(yīng)訴的權(quán)利，行政首長可選擇親自出庭，也可委托代理人代理出庭。行政首長出庭并不意味著行政首長代表某個行政機關(guān)，因為那樣會使公民認(rèn)為行政機關(guān)中首長主導(dǎo)一切，實行 “官位至上”、“首長獨治”。而實際上，首長出庭是為了讓行政首長帶領(lǐng)整個行政機關(guān)積極應(yīng)訴，表現(xiàn)出對案件的足夠重視，讓行政首長參與到案件的全過程之中，和原告在法庭上得到公平公正的對待。如果政機關(guān)對案件不聞不問，只是象征性地讓首長出庭應(yīng)訴，反而會使社會認(rèn)為這是一種做秀行為。因此，不但要推行首長出庭制度，更要帶動背后行政機關(guān)的一系列應(yīng)訴行為，這才是首長出庭制的關(guān)鍵所在。

　　(一)首長出庭應(yīng)訴率普遍偏低

　　原《行政訴訟法》第48條規(guī)定：被告無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第1 條也明確規(guī)定：“被告對做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10 日內(nèi)， 提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。”《行政訴訟法》與相關(guān)司法解釋都明確規(guī)定了行政機關(guān)作為被告不到庭及不舉證的責(zé)任后果，然而卻并未將行政首長出庭作為一項強制性規(guī)定，因此在《行政訴訟法》出臺后的二十多年中，全國各地行政首長出庭應(yīng)訴率較為不平衡，總體來說，依然偏低，無法適應(yīng)當(dāng)前依法治國的目標(biāo)，與公民對行政機關(guān)的期望水平也有很大的差距。

　　2013年5月20日，廣東省深圳市福田區(qū)法院發(fā)布行政審判白皮書稱，該院的行政訴訟案件中絕大部分的被告為市級行政機關(guān)，并且行政首長出庭率明顯偏低，2008年至2012年共有6位行政首長出庭應(yīng)訴，均不到當(dāng)年行政訴訟案件的1%。2008年至2012年該院共受理各類行政案件3349宗，其中行政訴訟案件2834宗。2011年和2012年行政案件數(shù)量高居廣東省第一，是深圳市一審行政訴訟案件數(shù)量最多的基層法院，約占全市基層法院收案總數(shù)的一半以上。并且行政訴訟收案數(shù)量呈逐年上升的趨勢。江蘇鹽城市亭湖區(qū)法院對2006-2008年的行政訴訟案件行政首長出庭的數(shù)據(jù)分析表示，2006年受理的65件行政訴訟案件中僅有1件行政首長出庭應(yīng)訴，且為副職，應(yīng)訴率為1.54%;2007年受理的111件行政訴訟案件中有6位行政首長出庭應(yīng)訴，僅有1件為單位正職應(yīng)訴，應(yīng)訴率為5.4%;2008 年受理行政訴訟案件155件，共有19位行政首長出庭應(yīng)訴，其中正職人數(shù)為5人，應(yīng)訴率為12.3%。

　　(二)行政首長不出庭的原因

　　不可否認(rèn)，行政首長作為被告出庭應(yīng)訴存在著一定的困難，而造成這些困難的主要原因有如下幾點：

　　1.行政機關(guān)首長大多需要顧及自己的面子問題。俗話說：刑不上大夫，禮不下庶人。作為執(zhí)政者的行政機關(guān)首長在其根本觀念上就將自己與普通人民群眾分離開來，產(chǎn)生一種高高在上的自尊感。人民被官員管理，這是天經(jīng)地義的事，官員反過來被人民告上法庭，這不免降低了自己作為首長的身份。正是因為這種觀念的存在，使得大量原本應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴的案件，由于首長怕降低了自己的身份，怕萬一敗訴后自己臉上無光、丟了面子，而轉(zhuǎn)交給律師，或者手下其他行政人員作為被告出庭應(yīng)訴。

　　2.行政機關(guān)負(fù)責(zé)人法律意識相對淡薄，未對行政訴訟相關(guān)法律進(jìn)行很好的了解。伴隨著中國法治社會的建設(shè)進(jìn)程，越來越多的行政行為需要受到法律的制約，行政訴訟的參加人需要具有大量豐富的行政法律相關(guān)知識，大量行政司法經(jīng)驗才能從容出庭應(yīng)訴。但在行政機關(guān)中，行政部門首長卻往往不具備這樣的素質(zhì)。在這種情況下，行政機關(guān)首長本身就不具備出庭應(yīng)訴的基本能力，更不用說去贏得這類行政訴訟了。

　　3.行政首長日常事務(wù)繁忙，無暇出庭應(yīng)訴。隨著中國社會及經(jīng)濟的高速發(fā)展，行政機關(guān)人員再也不是像以前說的那樣一張報紙一杯茶過一天了。越來越繁雜的行政事務(wù)使得行政機關(guān)各部門的首長負(fù)擔(dān)越來越重。在此情況下，一旦涉訴，則無暇應(yīng)對其他事務(wù)，這也是造成大多數(shù)行政首長不愿出庭的重要原因。 　　4.行政訴訟中問題繁雜，怕敗訴。在當(dāng)今的行政執(zhí)法過程中，有法不依、違法不究等現(xiàn)象并不少見。近年來，官民問題在拆遷改造、土地征收方面尤為突出。在這些事件發(fā)生的背后，我們不難發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)與當(dāng)事群眾缺少溝通，缺少正常的交流。再加上法律缺失、權(quán)力越位、程序違法等，行政機關(guān)在與群眾的行政糾紛中往往處于不利地位。正是在這樣一種情況下，關(guān)于資源類行政案件行政機關(guān)的勝訴率一直不高，因而行政機關(guān)首長因怕敗訴對自己的官途產(chǎn)生各種不利的影響而不愿親自出庭應(yīng)訴。

　　5.行政機關(guān)缺少相對應(yīng)的制度化準(zhǔn)則。在新修訂《行政訴訟法》實施之前，并沒有任何一部法律有明文規(guī)定行政機關(guān)首長對相關(guān)行政案件必須出庭應(yīng)訴。相反，原《行政訴訟法》第29條之規(guī)定“當(dāng)事人、法定代表人，可以委托一至二人代為訴訟”成為很多行政機關(guān)首長不愿出庭應(yīng)訴的理由。雖然很多地區(qū)有相應(yīng)的要求首長出庭的工作條款和紀(jì)律等，但往往由于過于形式化、缺乏有效監(jiān)管實施等原因而只是作于表面，并沒有取得實質(zhì)性效果。因此，行政機關(guān)首長也往往對行政訴訟的出庭放任不管。

　　(三)行政首長不出庭行政案件的弊端

　　當(dāng)前行政法律規(guī)范對機關(guān)部門首長關(guān)于出庭的規(guī)定并不是一紙空談，行政機關(guān)首長出庭率如此之低，勢必會對行政審判工作及后續(xù)行政執(zhí)法產(chǎn)生不利的影響。

　　1.不利于司法審判中平等觀念的正常執(zhí)行。法律面前人人平等。在行政案件中，一方是作為國家機關(guān)方面的行政部門，另一邊則是普通人民群眾，在這樣的情況下保持完全的法律平等本來就不太可能，而行政機關(guān)首長的出庭則可以大大減少這種不平等對人民群眾一方帶來的消極影響。若行政機關(guān)首長未出庭應(yīng)訴，則會使得當(dāng)事人及審判機關(guān)產(chǎn)生一定的抵觸心態(tài)，從而造成行政審判中瑕疵甚至錯誤的產(chǎn)生。

　　2.不利于行政首長行政執(zhí)法能力的提升。行政機關(guān)首長作為行政部門的主要負(fù)責(zé)人，很難對行政機關(guān)內(nèi)部所有的行政事務(wù)都有所了解。行政訴訟案件的產(chǎn)生是雙方責(zé)任歸結(jié)的結(jié)果，也就是說行政機關(guān)一方必然做出了某些行為而導(dǎo)致行政訴訟的發(fā)生。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人有義務(wù)去了解這些行政訴訟產(chǎn)生的原因，并且對這些問題做出相應(yīng)的回應(yīng)，以避免這類事件的再次發(fā)生。部門首長若不參加訴訟，必然不能了解這些案件的全貌，也不能從中得出有利于提高部門行政能力的經(jīng)驗。

　　3.不利于樹立良好的司法公信力。當(dāng)前的司法審判實踐中，公信力不足的現(xiàn)象隨處可見。人民群眾往往認(rèn)為都是國家機器的司法機關(guān)和行政機關(guān)在行政審判中更容易相互通融，而使得公眾不光對行政機關(guān)，更加對司法機關(guān)產(chǎn)生不信任感。此時如果行政機關(guān)首長不出庭應(yīng)訴，則會加大人民群眾的不安感，認(rèn)為法院隨便讓行政機關(guān)來幾個人就能打發(fā)自己，這種情況會使得人民群眾難以接受。

　　4.不利于案件的審判。在行政訴訟過程中，需要考量的政策指標(biāo)等項目非常繁多，有時會牽扯到其他部門或者組織。此時，若缺少作為領(lǐng)導(dǎo)者的行政首長來出庭，會產(chǎn)生應(yīng)訴者不能把全大局、不了解行政審判當(dāng)中某些具體化細(xì)致化的問題，因此會對公平公正的訴訟產(chǎn)生一定的影響。

　　二、行政首長出庭應(yīng)訴可行性分析

　　行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴所產(chǎn)生的積極意義與不出庭所帶來的消息影響都被當(dāng)今理論界和實務(wù)界所密切關(guān)注，在今年行政訴訟法修改之前，此項制度并沒有得到嚴(yán)格法律上的支持。行政訴訟法修改之后，我們雖然有了明文規(guī)定，但這僅僅只有一句話的法律規(guī)定是否能扛起建立完善出庭應(yīng)訴制度及后續(xù)監(jiān)督的重任，目前我們尚不得知。我們能做的就是進(jìn)一步加強這種制度的實行，分析此項制度所能帶來的便利，為今后修改或者重新立法創(chuàng)造有利條件。

　　(一)行政首長出庭的合法性問題

　　在2015年新行政訴訟法頒布之前，我們并沒有完整確定的法律條文規(guī)定行政機關(guān)首長必須出庭行政案件的庭審，而只在原行政訴訟法中規(guī)定：當(dāng)事人、法定代表人，可以委托一至二人代為訴訟。這條規(guī)定給行政首長的出庭留了后路。在之前，首長級別官員出庭應(yīng)訴普通的行政案件幾乎不可能，大多行政機關(guān)會指定訴訟代理人來參與案件審理。新行政訴訟法修正案第三條規(guī)定：被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。此法條首次用“應(yīng)當(dāng)”兩字規(guī)定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的必要性，并且對此作了相應(yīng)的補充。法律確定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴填補了我國在行政訴訟史上關(guān)于這一方面的空缺，但筆者認(rèn)為單單靠這一條法律條文還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在之后的行政訴訟發(fā)展過程中對這一條文進(jìn)行更加詳細(xì)的補充和完善，以達(dá)到最佳的效果。

　　(二)行政首長出庭的合理性問題

　　本文之前所提到關(guān)于缺少行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對行政訴訟、行政機關(guān)及司法機關(guān)所帶來的負(fù)面影響，從這些問題的反面視角即可推出此項制度能給行政訴訟領(lǐng)域帶來的正面影響。不過目前為止行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴措施并沒有在全國以一種政策化、普及化的制度推廣開來，只是作為一項法律規(guī)定存在于行政訴訟法中。我們可以肯定的是，行政訴訟過程中的負(fù)責(zé)人出庭制度可以在一定程度上為行政訴訟水平帶來質(zhì)的提升。

　　(三)行政首長出庭的能力及素質(zhì)問題

　　行政首長作為應(yīng)訴方出庭應(yīng)訴，在客觀條件下需要行政機關(guān)負(fù)責(zé)人有一定的應(yīng)訴能力，包括在訴訟知識、案件分析和當(dāng)庭答辯方面具有相當(dāng)?shù)膶�業(yè)性。近些年來，我國在公務(wù)員的選拔上做了比較大的調(diào)整，這種做法可以保證能夠晉升為領(lǐng)導(dǎo)干部班子的公務(wù)員都能具有一定的綜合素質(zhì)，包括法律能力、行政能力等，考核機制同時也為鞏固和保證部門負(fù)責(zé)人不因時間而減弱或者淡化這些能力。我們可以認(rèn)為，這些都使得當(dāng)前絕大部分的行政首長都具備勝任應(yīng)訴方的所有要求的能力。

　　三、首長應(yīng)訴機制建設(shè)及未來展望

　　作為新行政訴訟法規(guī)定的新法律條款，首長出庭制度所規(guī)定的內(nèi)容蘊含著行政訴訟改革的巨大動力。從首長出庭制度的未來考慮，我們的首要工作是建立起完善的運行模式，從參與到監(jiān)督全方位考量，以取得最佳效果。 　　(一)確立完善的出庭應(yīng)訴模式

　　在新行政訴訟法頒布之前，我國并沒有專門規(guī)定這一方面的法律條文，除了少數(shù)的地區(qū)有人大常委會等機構(gòu)發(fā)布推行公文外，其他大部分都是由政府下發(fā)文件鼓勵負(fù)責(zé)人參加行政訴訟。這些公文在行政訴訟法修改之前為首長出庭制度帶來了較大的正面影響，依然可以用來作為今后建設(shè)完善出庭機制的標(biāo)桿或參考。2010年江蘇省高級人民法院聯(lián)合江蘇省人民政府等發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的通知》，又于2011年5月發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的若干意見》，用以確定行政首長出庭制度。筆者認(rèn)為，要建立起完善的應(yīng)訴鏈，應(yīng)當(dāng)從人大立法、法院出臺司法解釋、行政機關(guān)發(fā)布紅頭文件三方面做起。

　　首先，各地區(qū)人大或人大常委會等具有地方性立法權(quán)的機關(guān)根據(jù)《行政訴訟法》第三條及各地區(qū)不同的狀況擬定有關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)范性法律文件。行政首長出庭制度的本意就是讓行政首長對所出庭案件負(fù)責(zé)，而人大及人大常委會則有監(jiān)督行政機關(guān)運行之責(zé)，通過權(quán)力機關(guān)制定相關(guān)法規(guī)，結(jié)合法院系統(tǒng)一起來保證行政首長的出庭制度，同時也強化了行政與司法之間的關(guān)系，使二者之間產(chǎn)生良好的互動，為行政法治的發(fā)展提供了便利的渠道。

　　其次，最高人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》第三條出臺相應(yīng)的司法解釋，用以詳細(xì)規(guī)定行政首長需要出庭的案件種類、人員數(shù)量、出庭要求及相關(guān)的法律后果等。從最高人民法院近年來推出過的實行首長出庭的例子來看，出臺這樣的司法解釋并沒有任何問題。不同地方實行制度的不同模式所帶來的經(jīng)驗和法式化社會推動的結(jié)局勢必會給最高院的出臺產(chǎn)生積極的效果。

　　最后，各地方行政機關(guān)本身對首長出庭制度需要有一個明確的規(guī)范性文件來保障這種制度的運行。鑒于對行政訴訟法修改的跟進(jìn)，各級政府針對本轄區(qū)行政訴訟案件類型和數(shù)量，擬定恰當(dāng)?shù)恼�府文件，在以行政訴訟法為藍(lán)本的基礎(chǔ)上，制定出適合本轄區(qū)實際運作的規(guī)定。首長出庭制度并不單單是法院的事，更多的需要政府部門自身的自覺性和規(guī)范性來作約束。在基層政府方面做好相關(guān)宣傳工作，讓政府部門負(fù)責(zé)人知曉首長出庭制度對于中國法制化社會建設(shè)以及提高政府公信力、執(zhí)政力的重要性。行政訴訟法從修改到完善必然需要經(jīng)過一段較長的時間，在這期間，通過政府自身出臺規(guī)定，豐富行政訴訟法在這些方面的空缺，為今后首長出庭制度的詳細(xì)立法做好鋪墊。

　　(二)確立周全的出庭應(yīng)訴保障機制

　　行政首長出庭制度的根本是為更好地解決行政訴訟案件，提升行政機關(guān)的法律素養(yǎng)和行政能力。首長出庭制度只是一種手段，其最終目的依然是為推進(jìn)司法與執(zhí)法的互動與結(jié)合。因此需要建立一種完整的保障機制使行政首長能夠主動出庭應(yīng)訴。筆者認(rèn)為建立此項保障機制應(yīng)當(dāng)從以下幾方面考慮。

　　1.庭前法院建立首長應(yīng)訴案件類別篩選機制。近些年來，行政案件的數(shù)量穩(wěn)步上升，每天有大量行政案件需要處理。若要行政首長去參加所有的行政案件，明顯是一種不切實際的想法。那么何種案件才需要行政首長出庭，則成了其中最重要的一個指標(biāo)。法院作為案件的審理機關(guān)，在這個問題上必須擁有自由的裁量權(quán)。什么樣的案件需要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，什么樣的案件則不需要，都需要由法院來確定。法院作為一個專業(yè)的法律處理機關(guān)，需要從案件復(fù)雜程度、影響范圍、涉事人員數(shù)量等眾多方面考慮此案件是否需要行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，在確定之后，以司法建議的形式將需要負(fù)責(zé)人出庭的理由及時發(fā)送至行政機關(guān)。

　　2.庭審中首長出庭表現(xiàn)評判機制。行政首長出庭制度的本意并不是指單純的出庭，若首長出庭應(yīng)訴卻一言不發(fā)，不但會使得庭審失去意義，更多的則會影響到政府在人民心目中的整體形象。行政首長出庭之后的庭審表現(xiàn)和答辯過程決定了這整套制度是否能帶來預(yù)期的效果。因此，需要對行政首長的出庭表現(xiàn)做出一個評判的標(biāo)準(zhǔn)，從制度上來督促行政首長認(rèn)真準(zhǔn)備出庭，并在庭上積極答辯，同時配合法院進(jìn)行相關(guān)的審判活動。只有這樣，才能真正使得行政首長在庭審中起到預(yù)期的效果。評定工作則視庭審條件，由主審法官或者合議庭進(jìn)行評判。

　　3.庭后建立出庭率統(tǒng)計及出庭表現(xiàn)公開機制。行政首長的出庭機制除了需要法院與政府雙方共同建立外，還需要社會大眾的共同關(guān)注。法院可以根據(jù)庭審情況制定法律白皮書等公開形式向社會公布行政首長的出庭狀況，并對此做出比較和評定，讓社會大眾了解政府首腦參與訴訟的具體情況，由公眾監(jiān)督，給政府部門的負(fù)責(zé)人帶來督促與鼓勵。另外，將行政首長出庭的評測作為政府部門績效考核的重要指標(biāo)，敦促行政首長出庭應(yīng)訴。

　　四、結(jié)語

　　行政首長出庭應(yīng)訴作為行政訴訟法新規(guī)定的制度，它所具有的正面積極意義是毋庸置疑的，然而要使其真正發(fā)揮出能改善中國行政訴訟環(huán)境的作用，還需要很長的一段時間。行政訴訟法將首長出庭寫入法條，為此項制度奠定了合法性的基礎(chǔ)，已經(jīng)在全國各地開展的地方性首長出庭規(guī)章等為它奠定了合理性的基礎(chǔ)。行政首長出庭制度是否會給中國行政法訴訟難題帶來根本性的解決，現(xiàn)在還很難說，但只要我們從扎實的理論基礎(chǔ)出發(fā)，從完善的運行制度出發(fā)，從有力的保障體系出發(fā)，建立起適合中國當(dāng)展的新模式，這些曾經(jīng)困擾行政法學(xué)界多年的問題一定可以由新興的制度逐一解決。

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　　相關(guān)期刊簡介：《人民論壇》雜志由人民日報社主管主辦、江澤民同志題寫刊名，1992年創(chuàng)刊；為全國中文核心期刊，全國百種重點社科期刊，國家期刊獎百種重點期刊，中國郵政發(fā)行暢銷報刊；獲中國政府出版期刊獎提名獎；被北京大學(xué)等眾多“211”院校列為國家一類學(xué)術(shù)期刊。

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