行政首長(zhǎng)，是行政機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，行政機(jī)關(guān)及其活動(dòng)的指揮者。在行政活動(dòng)中行政首長(zhǎng)具有組織、指揮、命令、監(jiān)督等權(quán)力。本文是一篇人民論壇雜志社投稿的論文范文，主要論述了行政首長(zhǎng)出庭制度。
　　摘 要 行政首長(zhǎng)作為一個(gè)地區(qū)行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，不僅是地區(qū)權(quán)力的最高執(zhí)行者，更是人民心中的地區(qū)代表。然而在以往的行政訴訟中，幾乎看不到行政首長(zhǎng)作為被告出現(xiàn)在法庭上，因此也便產(chǎn)生了一種說(shuō)法：民告官而不見(jiàn)官。據(jù)資料顯示，過(guò)去幾年我國(guó)行政訴訟中行政首長(zhǎng)作為法定代理人出庭應(yīng)訴的比率不足千分之二，這不僅會(huì)導(dǎo)致人民對(duì)行政機(jī)關(guān)失去信心，產(chǎn)生質(zhì)疑與抵觸，損害司法的公正與正義性，也會(huì)導(dǎo)致行政首長(zhǎng)無(wú)法全程參與案件，無(wú)法落實(shí)案件的處理工作。因此，促進(jìn)行政首長(zhǎng)出庭制度的完善就變得尤為重要。

　　關(guān)鍵詞 行政首長(zhǎng),出庭應(yīng)訴,行政訴訟

　　作者簡(jiǎn)介：林佳豪，浙江工商大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)2013級(jí)研究生。

　　1989年，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》制定出臺(tái)，于1990年10月1日起正式施行。多年來(lái)，行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等問(wèn)題一直困擾著我國(guó)司法界。2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)修改行政訴訟法的決定，并于12月23日首次提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委第六次會(huì)議審議，歷經(jīng)三次審議通過(guò)。新修訂的《行政訴訟法》于2015年5月1日起正式實(shí)施。此為行政訴訟法實(shí)施24年來(lái)首次修訂，其中修正案第三條規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。此條規(guī)定首次明確將行政首長(zhǎng)列為行政訴訟之被告，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭制度有著深遠(yuǎn)的影響。

　　一、行政首長(zhǎng)出庭制度的現(xiàn)狀分析

　　行政首長(zhǎng)出庭制度并不是一個(gè)新興產(chǎn)物，早在行政訴訟法頒布之后，就有地區(qū)曾經(jīng)推行過(guò)首長(zhǎng)出庭制，只是在法治高速發(fā)展的今天，對(duì)于公平公正以及合理行政的考量更加迫切的當(dāng)前，行政首長(zhǎng)出庭制度再一次被推上了風(fēng)口浪尖。原《行政訴訟法》第29條規(guī)定：當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。此條規(guī)定賦予行政首長(zhǎng)委托代理人出庭應(yīng)訴的權(quán)利，行政首長(zhǎng)可選擇親自出庭，也可委托代理人代理出庭。行政首長(zhǎng)出庭并不意味著行政首長(zhǎng)代表某個(gè)行政機(jī)關(guān)，因?yàn)槟菢訒?huì)使公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)中首長(zhǎng)主導(dǎo)一切，實(shí)行 “官位至上”、“首長(zhǎng)獨(dú)治”。而實(shí)際上，首長(zhǎng)出庭是為了讓行政首長(zhǎng)帶領(lǐng)整個(gè)行政機(jī)關(guān)積極應(yīng)訴，表現(xiàn)出對(duì)案件的足夠重視，讓行政首長(zhǎng)參與到案件的全過(guò)程之中，和原告在法庭上得到公平公正的對(duì)待。如果政機(jī)關(guān)對(duì)案件不聞不問(wèn)，只是象征性地讓首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，反而會(huì)使社會(huì)認(rèn)為這是一種做秀行為。因此，不但要推行首長(zhǎng)出庭制度，更要帶動(dòng)背后行政機(jī)關(guān)的一系列應(yīng)訴行為，這才是首長(zhǎng)出庭制的關(guān)鍵所在。

　　(一)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率普遍偏低

　　原《行政訴訟法》第48條規(guī)定：被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第1 條也明確規(guī)定：“被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10 日內(nèi)， 提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。”《行政訴訟法》與相關(guān)司法解釋都明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作為被告不到庭及不舉證的責(zé)任后果，然而卻并未將行政首長(zhǎng)出庭作為一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，因此在《行政訴訟法》出臺(tái)后的二十多年中，全國(guó)各地行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率較為不平衡，總體來(lái)說(shuō)，依然偏低，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前依法治國(guó)的目標(biāo)，與公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的期望水平也有很大的差距。

　　2013年5月20日，廣東省深圳市福田區(qū)法院發(fā)布行政審判白皮書(shū)稱，該院的行政訴訟案件中絕大部分的被告為市級(jí)行政機(jī)關(guān)，并且行政首長(zhǎng)出庭率明顯偏低，2008年至2012年共有6位行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，均不到當(dāng)年行政訴訟案件的1%。2008年至2012年該院共受理各類行政案件3349宗，其中行政訴訟案件2834宗。2011年和2012年行政案件數(shù)量高居廣東省第一，是深圳市一審行政訴訟案件數(shù)量最多的基層法院，約占全市基層法院收案總數(shù)的一半以上。并且行政訴訟收案數(shù)量呈逐年上升的趨勢(shì)。江蘇鹽城市亭湖區(qū)法院對(duì)2006-2008年的行政訴訟案件行政首長(zhǎng)出庭的數(shù)據(jù)分析表示，2006年受理的65件行政訴訟案件中僅有1件行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，且為副職，應(yīng)訴率為1.54%;2007年受理的111件行政訴訟案件中有6位行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，僅有1件為單位正職應(yīng)訴，應(yīng)訴率為5.4%;2008 年受理行政訴訟案件155件，共有19位行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，其中正職人數(shù)為5人，應(yīng)訴率為12.3%。

　　(二)行政首長(zhǎng)不出庭的原因

　　不可否認(rèn)，行政首長(zhǎng)作為被告出庭應(yīng)訴存在著一定的困難，而造成這些困難的主要原因有如下幾點(diǎn)：

　　1.行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)大多需要顧及自己的面子問(wèn)題。俗話說(shuō)：刑不上大夫，禮不下庶人。作為執(zhí)政者的行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)在其根本觀念上就將自己與普通人民群眾分離開(kāi)來(lái)，產(chǎn)生一種高高在上的自尊感。人民被官員管理，這是天經(jīng)地義的事，官員反過(guò)來(lái)被人民告上法庭，這不免降低了自己作為首長(zhǎng)的身份。正是因?yàn)檫@種觀念的存在，使得大量原本應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件，由于首長(zhǎng)怕降低了自己的身份，怕萬(wàn)一敗訴后自己臉上無(wú)光、丟了面子，而轉(zhuǎn)交給律師，或者手下其他行政人員作為被告出庭應(yīng)訴。

　　2.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法律意識(shí)相對(duì)淡薄，未對(duì)行政訴訟相關(guān)法律進(jìn)行很好的了解。伴隨著中國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，越來(lái)越多的行政行為需要受到法律的制約，行政訴訟的參加人需要具有大量豐富的行政法律相關(guān)知識(shí)，大量行政司法經(jīng)驗(yàn)才能從容出庭應(yīng)訴。但在行政機(jī)關(guān)中，行政部門首長(zhǎng)卻往往不具備這樣的素質(zhì)。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)本身就不具備出庭應(yīng)訴的基本能力，更不用說(shuō)去贏得這類行政訴訟了。

　　3.行政首長(zhǎng)日常事務(wù)繁忙，無(wú)暇出庭應(yīng)訴。隨著中國(guó)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)人員再也不是像以前說(shuō)的那樣一張報(bào)紙一杯茶過(guò)一天了。越來(lái)越繁雜的行政事務(wù)使得行政機(jī)關(guān)各部門的首長(zhǎng)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。在此情況下，一旦涉訴，則無(wú)暇應(yīng)對(duì)其他事務(wù)，這也是造成大多數(shù)行政首長(zhǎng)不愿出庭的重要原因。 　　4.行政訴訟中問(wèn)題繁雜，怕敗訴。在當(dāng)今的行政執(zhí)法過(guò)程中，有法不依、違法不究等現(xiàn)象并不少見(jiàn)。近年來(lái)，官民問(wèn)題在拆遷改造、土地征收方面尤為突出。在這些事件發(fā)生的背后，我們不難發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事群眾缺少溝通，缺少正常的交流。再加上法律缺失、權(quán)力越位、程序違法等，行政機(jī)關(guān)在與群眾的行政糾紛中往往處于不利地位。正是在這樣一種情況下，關(guān)于資源類行政案件行政機(jī)關(guān)的勝訴率一直不高，因而行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)因怕敗訴對(duì)自己的官途產(chǎn)生各種不利的影響而不愿親自出庭應(yīng)訴。

　　5.行政機(jī)關(guān)缺少相對(duì)應(yīng)的制度化準(zhǔn)則。在新修訂《行政訴訟法》實(shí)施之前，并沒(méi)有任何一部法律有明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)對(duì)相關(guān)行政案件必須出庭應(yīng)訴。相反，原《行政訴訟法》第29條之規(guī)定“當(dāng)事人、法定代表人，可以委托一至二人代為訴訟”成為很多行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)不愿出庭應(yīng)訴的理由。雖然很多地區(qū)有相應(yīng)的要求首長(zhǎng)出庭的工作條款和紀(jì)律等，但往往由于過(guò)于形式化、缺乏有效監(jiān)管實(shí)施等原因而只是作于表面，并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性效果。因此，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)也往往對(duì)行政訴訟的出庭放任不管。

　　(三)行政首長(zhǎng)不出庭行政案件的弊端

　　當(dāng)前行政法律規(guī)范對(duì)機(jī)關(guān)部門首長(zhǎng)關(guān)于出庭的規(guī)定并不是一紙空談，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭率如此之低，勢(shì)必會(huì)對(duì)行政審判工作及后續(xù)行政執(zhí)法產(chǎn)生不利的影響。

　　1.不利于司法審判中平等觀念的正常執(zhí)行。法律面前人人平等。在行政案件中，一方是作為國(guó)家機(jī)關(guān)方面的行政部門，另一邊則是普通人民群眾，在這樣的情況下保持完全的法律平等本來(lái)就不太可能，而行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的出庭則可以大大減少這種不平等對(duì)人民群眾一方帶來(lái)的消極影響。若行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)未出庭應(yīng)訴，則會(huì)使得當(dāng)事人及審判機(jī)關(guān)產(chǎn)生一定的抵觸心態(tài)，從而造成行政審判中瑕疵甚至錯(cuò)誤的產(chǎn)生。

　　2.不利于行政首長(zhǎng)行政執(zhí)法能力的提升。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)作為行政部門的主要負(fù)責(zé)人，很難對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部所有的行政事務(wù)都有所了解。行政訴訟案件的產(chǎn)生是雙方責(zé)任歸結(jié)的結(jié)果，也就是說(shuō)行政機(jī)關(guān)一方必然做出了某些行為而導(dǎo)致行政訴訟的發(fā)生。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有義務(wù)去了解這些行政訴訟產(chǎn)生的原因，并且對(duì)這些問(wèn)題做出相應(yīng)的回應(yīng)，以避免這類事件的再次發(fā)生。部門首長(zhǎng)若不參加訴訟，必然不能了解這些案件的全貌，也不能從中得出有利于提高部門行政能力的經(jīng)驗(yàn)。

　　3.不利于樹(shù)立良好的司法公信力。當(dāng)前的司法審判實(shí)踐中，公信力不足的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。人民群眾往往認(rèn)為都是國(guó)家機(jī)器的司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在行政審判中更容易相互通融，而使得公眾不光對(duì)行政機(jī)關(guān)，更加對(duì)司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生不信任感。此時(shí)如果行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，則會(huì)加大人民群眾的不安感，認(rèn)為法院隨便讓行政機(jī)關(guān)來(lái)幾個(gè)人就能打發(fā)自己，這種情況會(huì)使得人民群眾難以接受。

　　4.不利于案件的審判。在行政訴訟過(guò)程中，需要考量的政策指標(biāo)等項(xiàng)目非常繁多，有時(shí)會(huì)牽扯到其他部門或者組織。此時(shí)，若缺少作為領(lǐng)導(dǎo)者的行政首長(zhǎng)來(lái)出庭，會(huì)產(chǎn)生應(yīng)訴者不能把全大局、不了解行政審判當(dāng)中某些具體化細(xì)致化的問(wèn)題，因此會(huì)對(duì)公平公正的訴訟產(chǎn)生一定的影響。

　　二、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴可行性分析

　　行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴所產(chǎn)生的積極意義與不出庭所帶來(lái)的消息影響都被當(dāng)今理論界和實(shí)務(wù)界所密切關(guān)注，在今年行政訴訟法修改之前，此項(xiàng)制度并沒(méi)有得到嚴(yán)格法律上的支持。行政訴訟法修改之后，我們雖然有了明文規(guī)定，但這僅僅只有一句話的法律規(guī)定是否能扛起建立完善出庭應(yīng)訴制度及后續(xù)監(jiān)督的重任，目前我們尚不得知。我們能做的就是進(jìn)一步加強(qiáng)這種制度的實(shí)行，分析此項(xiàng)制度所能帶來(lái)的便利，為今后修改或者重新立法創(chuàng)造有利條件。

　　(一)行政首長(zhǎng)出庭的合法性問(wèn)題

　　在2015年新行政訴訟法頒布之前，我們并沒(méi)有完整確定的法律條文規(guī)定行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)必須出庭行政案件的庭審，而只在原行政訴訟法中規(guī)定：當(dāng)事人、法定代表人，可以委托一至二人代為訴訟。這條規(guī)定給行政首長(zhǎng)的出庭留了后路。在之前，首長(zhǎng)級(jí)別官員出庭應(yīng)訴普通的行政案件幾乎不可能，大多行政機(jī)關(guān)會(huì)指定訴訟代理人來(lái)參與案件審理。新行政訴訟法修正案第三條規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。此法條首次用“應(yīng)當(dāng)”兩字規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的必要性，并且對(duì)此作了相應(yīng)的補(bǔ)充。法律確定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴填補(bǔ)了我國(guó)在行政訴訟史上關(guān)于這一方面的空缺，但筆者認(rèn)為單單靠這一條法律條文還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在之后的行政訴訟發(fā)展過(guò)程中對(duì)這一條文進(jìn)行更加詳細(xì)的補(bǔ)充和完善，以達(dá)到最佳的效果。

　　(二)行政首長(zhǎng)出庭的合理性問(wèn)題

　　本文之前所提到關(guān)于缺少行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對(duì)行政訴訟、行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)所帶來(lái)的負(fù)面影響，從這些問(wèn)題的反面視角即可推出此項(xiàng)制度能給行政訴訟領(lǐng)域帶來(lái)的正面影響。不過(guò)目前為止行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴措施并沒(méi)有在全國(guó)以一種政策化、普及化的制度推廣開(kāi)來(lái)，只是作為一項(xiàng)法律規(guī)定存在于行政訴訟法中。我們可以肯定的是，行政訴訟過(guò)程中的負(fù)責(zé)人出庭制度可以在一定程度上為行政訴訟水平帶來(lái)質(zhì)的提升。

　　(三)行政首長(zhǎng)出庭的能力及素質(zhì)問(wèn)題

　　行政首長(zhǎng)作為應(yīng)訴方出庭應(yīng)訴，在客觀條件下需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有一定的應(yīng)訴能力，包括在訴訟知識(shí)、案件分析和當(dāng)庭答辯方面具有相當(dāng)?shù)膶�業(yè)性。近些年來(lái)，我國(guó)在公務(wù)員的選拔上做了比較大的調(diào)整，這種做法可以保證能夠晉升為領(lǐng)導(dǎo)干部班子的公務(wù)員都能具有一定的綜合素質(zhì)，包括法律能力、行政能力等，考核機(jī)制同時(shí)也為鞏固和保證部門負(fù)責(zé)人不因時(shí)間而減弱或者淡化這些能力。我們可以認(rèn)為，這些都使得當(dāng)前絕大部分的行政首長(zhǎng)都具備勝任應(yīng)訴方的所有要求的能力。

　　三、首長(zhǎng)應(yīng)訴機(jī)制建設(shè)及未來(lái)展望

　　作為新行政訴訟法規(guī)定的新法律條款，首長(zhǎng)出庭制度所規(guī)定的內(nèi)容蘊(yùn)含著行政訴訟改革的巨大動(dòng)力。從首長(zhǎng)出庭制度的未來(lái)考慮，我們的首要工作是建立起完善的運(yùn)行模式，從參與到監(jiān)督全方位考量，以取得最佳效果。 　　(一)確立完善的出庭應(yīng)訴模式

　　在新行政訴訟法頒布之前，我國(guó)并沒(méi)有專門規(guī)定這一方面的法律條文，除了少數(shù)的地區(qū)有人大常委會(huì)等機(jī)構(gòu)發(fā)布推行公文外，其他大部分都是由政府下發(fā)文件鼓勵(lì)負(fù)責(zé)人參加行政訴訟。這些公文在行政訴訟法修改之前為首長(zhǎng)出庭制度帶來(lái)了較大的正面影響，依然可以用來(lái)作為今后建設(shè)完善出庭機(jī)制的標(biāo)桿或參考。2010年江蘇省高級(jí)人民法院聯(lián)合江蘇省人民政府等發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的通知》，又于2011年5月發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的若干意見(jiàn)》，用以確定行政首長(zhǎng)出庭制度。筆者認(rèn)為，要建立起完善的應(yīng)訴鏈，應(yīng)當(dāng)從人大立法、法院出臺(tái)司法解釋、行政機(jī)關(guān)發(fā)布紅頭文件三方面做起。

　　首先，各地區(qū)人大或人大常委會(huì)等具有地方性立法權(quán)的機(jī)關(guān)根據(jù)《行政訴訟法》第三條及各地區(qū)不同的狀況擬定有關(guān)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的規(guī)范性法律文件。行政首長(zhǎng)出庭制度的本意就是讓行政首長(zhǎng)對(duì)所出庭案件負(fù)責(zé)，而人大及人大常委會(huì)則有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)運(yùn)行之責(zé)，通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)制定相關(guān)法規(guī)，結(jié)合法院系統(tǒng)一起來(lái)保證行政首長(zhǎng)的出庭制度，同時(shí)也強(qiáng)化了行政與司法之間的關(guān)系，使二者之間產(chǎn)生良好的互動(dòng)，為行政法治的發(fā)展提供了便利的渠道。

　　其次，最高人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》第三條出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，用以詳細(xì)規(guī)定行政首長(zhǎng)需要出庭的案件種類、人員數(shù)量、出庭要求及相關(guān)的法律后果等。從最高人民法院近年來(lái)推出過(guò)的實(shí)行首長(zhǎng)出庭的例子來(lái)看，出臺(tái)這樣的司法解釋并沒(méi)有任何問(wèn)題。不同地方實(shí)行制度的不同模式所帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和法式化社會(huì)推動(dòng)的結(jié)局勢(shì)必會(huì)給最高院的出臺(tái)產(chǎn)生積極的效果。

　　最后，各地方行政機(jī)關(guān)本身對(duì)首長(zhǎng)出庭制度需要有一個(gè)明確的規(guī)范性文件來(lái)保障這種制度的運(yùn)行。鑒于對(duì)行政訴訟法修改的跟進(jìn)，各級(jí)政府針對(duì)本轄區(qū)行政訴訟案件類型和數(shù)量，擬定恰當(dāng)?shù)恼�府文件，在以行政訴訟法為藍(lán)本的基礎(chǔ)上，制定出適合本轄區(qū)實(shí)際運(yùn)作的規(guī)定。首長(zhǎng)出庭制度并不單單是法院的事，更多的需要政府部門自身的自覺(jué)性和規(guī)范性來(lái)作約束。在基層政府方面做好相關(guān)宣傳工作，讓政府部門負(fù)責(zé)人知曉首長(zhǎng)出庭制度對(duì)于中國(guó)法制化社會(huì)建設(shè)以及提高政府公信力、執(zhí)政力的重要性。行政訴訟法從修改到完善必然需要經(jīng)過(guò)一段較長(zhǎng)的時(shí)間，在這期間，通過(guò)政府自身出臺(tái)規(guī)定，豐富行政訴訟法在這些方面的空缺，為今后首長(zhǎng)出庭制度的詳細(xì)立法做好鋪墊。

　　(二)確立周全的出庭應(yīng)訴保障機(jī)制

　　行政首長(zhǎng)出庭制度的根本是為更好地解決行政訴訟案件，提升行政機(jī)關(guān)的法律素養(yǎng)和行政能力。首長(zhǎng)出庭制度只是一種手段，其最終目的依然是為推進(jìn)司法與執(zhí)法的互動(dòng)與結(jié)合。因此需要建立一種完整的保障機(jī)制使行政首長(zhǎng)能夠主動(dòng)出庭應(yīng)訴。筆者認(rèn)為建立此項(xiàng)保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)從以下幾方面考慮。

　　1.庭前法院建立首長(zhǎng)應(yīng)訴案件類別篩選機(jī)制。近些年來(lái)，行政案件的數(shù)量穩(wěn)步上升，每天有大量行政案件需要處理。若要行政首長(zhǎng)去參加所有的行政案件，明顯是一種不切實(shí)際的想法。那么何種案件才需要行政首長(zhǎng)出庭，則成了其中最重要的一個(gè)指標(biāo)。法院作為案件的審理機(jī)關(guān)，在這個(gè)問(wèn)題上必須擁有自由的裁量權(quán)。什么樣的案件需要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，什么樣的案件則不需要，都需要由法院來(lái)確定。法院作為一個(gè)專業(yè)的法律處理機(jī)關(guān)，需要從案件復(fù)雜程度、影響范圍、涉事人員數(shù)量等眾多方面考慮此案件是否需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，在確定之后，以司法建議的形式將需要負(fù)責(zé)人出庭的理由及時(shí)發(fā)送至行政機(jī)關(guān)。

　　2.庭審中首長(zhǎng)出庭表現(xiàn)評(píng)判機(jī)制。行政首長(zhǎng)出庭制度的本意并不是指單純的出庭，若首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴卻一言不發(fā)，不但會(huì)使得庭審失去意義，更多的則會(huì)影響到政府在人民心目中的整體形象。行政首長(zhǎng)出庭之后的庭審表現(xiàn)和答辯過(guò)程決定了這整套制度是否能帶來(lái)預(yù)期的效果。因此，需要對(duì)行政首長(zhǎng)的出庭表現(xiàn)做出一個(gè)評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，從制度上來(lái)督促行政首長(zhǎng)認(rèn)真準(zhǔn)備出庭，并在庭上積極答辯，同時(shí)配合法院進(jìn)行相關(guān)的審判活動(dòng)。只有這樣，才能真正使得行政首長(zhǎng)在庭審中起到預(yù)期的效果。評(píng)定工作則視庭審條件，由主審法官或者合議庭進(jìn)行評(píng)判。

　　3.庭后建立出庭率統(tǒng)計(jì)及出庭表現(xiàn)公開(kāi)機(jī)制。行政首長(zhǎng)的出庭機(jī)制除了需要法院與政府雙方共同建立外，還需要社會(huì)大眾的共同關(guān)注。法院可以根據(jù)庭審情況制定法律白皮書(shū)等公開(kāi)形式向社會(huì)公布行政首長(zhǎng)的出庭狀況，并對(duì)此做出比較和評(píng)定，讓社會(huì)大眾了解政府首腦參與訴訟的具體情況，由公眾監(jiān)督，給政府部門的負(fù)責(zé)人帶來(lái)督促與鼓勵(lì)。另外，將行政首長(zhǎng)出庭的評(píng)測(cè)作為政府部門績(jī)效考核的重要指標(biāo)，敦促行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴作為行政訴訟法新規(guī)定的制度，它所具有的正面積極意義是毋庸置疑的，然而要使其真正發(fā)揮出能改善中國(guó)行政訴訟環(huán)境的作用，還需要很長(zhǎng)的一段時(shí)間。行政訴訟法將首長(zhǎng)出庭寫(xiě)入法條，為此項(xiàng)制度奠定了合法性的基礎(chǔ)，已經(jīng)在全國(guó)各地開(kāi)展的地方性首長(zhǎng)出庭規(guī)章等為它奠定了合理性的基礎(chǔ)。行政首長(zhǎng)出庭制度是否會(huì)給中國(guó)行政法訴訟難題帶來(lái)根本性的解決，現(xiàn)在還很難說(shuō)，但只要我們從扎實(shí)的理論基礎(chǔ)出發(fā)，從完善的運(yùn)行制度出發(fā)，從有力的保障體系出發(fā)，建立起適合中國(guó)當(dāng)展的新模式，這些曾經(jīng)困擾行政法學(xué)界多年的問(wèn)題一定可以由新興的制度逐一解決。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　相關(guān)期刊簡(jiǎn)介：《人民論壇》雜志由人民日?qǐng)?bào)社主管主辦、江澤民同志題寫(xiě)刊名，1992年創(chuàng)刊；為全國(guó)中文核心期刊，全國(guó)百種重點(diǎn)社科期刊，國(guó)家期刊獎(jiǎng)百種重點(diǎn)期刊，中國(guó)郵政發(fā)行暢銷報(bào)刊；獲中國(guó)政府出版期刊獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)；被北京大學(xué)等眾多“211”院校列為國(guó)家一類學(xué)術(shù)期刊。

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