代建制在推行中應(yīng)注意的若干問題探討

發(fā)布時(shí)間：2011-02-23 09:07:31更新時(shí)間：2013-09-04 14:17:24所屬分類：建筑知識瀏覽：1次

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目代建制問題探討 摘要：代建制是在我國特有體制下發(fā)展起來的一種新型項(xiàng)目管理制度，在我國政府投資項(xiàng)目中的運(yùn)用已十分廣泛，并逐漸顯現(xiàn)出其不同于傳統(tǒng)管理模式的優(yōu)越性。但由于代建制還處在培育、試點(diǎn)和發(fā)展階段，對于這種新型化的管理制度，必然

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目代建制問題探討
　　摘要：代建制是在我國特有體制下發(fā)展起來的一種新型項(xiàng)目管理制度，在我國政府投資項(xiàng)目中的運(yùn)用已十分廣泛，并逐漸顯現(xiàn)出其不同于傳統(tǒng)管理模式的優(yōu)越性。但由于代建制還處在培育、試點(diǎn)和發(fā)展階段，對于這種新型化的管理制度，必然存在許多制約其發(fā)展和急需解決的問題，需要我們?nèi)ヌ接懞徒鉀Q。
　　1    代建制概述
　　
　　代建制是在投資體制、項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面存在諸多弊端和制約因素，亟待進(jìn)行體制改革前提下，以國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號文）文件精神為指導(dǎo)發(fā)展起來的在公有產(chǎn)權(quán)下解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理中“投、建、管（監(jiān)）、用”一體化行政委托及非專業(yè)管理弊端而推行的一種市場化的項(xiàng)目管理制度。這種模式特點(diǎn)是由項(xiàng)目出資人將項(xiàng)目委托有相應(yīng)資質(zhì)的代建人對項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等全過程進(jìn)行管理（也可分階段），直接承擔(dān)工程全過程管理和監(jiān)督職能，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用人使用。在我國，代建制主要應(yīng)用于政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目。
　　表一現(xiàn)行的項(xiàng)目代建制運(yùn)作模式
　　序號    項(xiàng)目名稱    運(yùn)作模式
　　1    政府專業(yè)代建公司模式    由政府組建或指定若干家具備較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的國有建設(shè)公司、投資公司或項(xiàng)目管理公司，對指定項(xiàng)目實(shí)行代建，按照企業(yè)化模式經(jīng)營管理。
　　2    政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式    由政府成立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力的代建管理機(jī)構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建。
　　3    項(xiàng)目管理公司競爭代建模式    由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，按市場競爭原則，批準(zhǔn)若干家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，有良好建設(shè)管理業(yè)績并可承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與項(xiàng)目代建的競爭，由政府擇優(yōu)選擇較好條件的公司承擔(dān)代建任務(wù)。
　　
　　2    代建制推行中應(yīng)注意的問題
　　2.1    代建形式及代建人法律地位問題
　�。�1）代建形式確定問題
　　現(xiàn)行的代建形式主要為兩大類共三種形式，即項(xiàng)目全過程代建和項(xiàng)目兩階段代建。作為一個(gè)代建項(xiàng)目首先要明確代建形式，而確定代建形式主要依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)性質(zhì)和本身的特點(diǎn)。兩階段代建或劃分更多階段代建在實(shí)際操作中存在一些弊端，一是不便統(tǒng)籌規(guī)劃。二是不利于現(xiàn)代項(xiàng)目管理方法在代建項(xiàng)目中的完整應(yīng)用。三是不便于強(qiáng)化對政府投資的管理，難以追溯違約責(zé)任，影響政府投資的效果。全過程代建是一個(gè)連貫的過程，它能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃和明確責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)集約型投資管理的目標(biāo)。但只單純以兩種形式的利弊選定代建形式無科學(xué)依據(jù)。
　　（2）代建人法律地位的確定問題
　　政府部門和代建人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是一種標(biāo)準(zhǔn)的委托代理關(guān)系，委托代理是根據(jù)被代理人的委托授權(quán)而產(chǎn)生的代理關(guān)系。業(yè)主的授權(quán)意志是代建制的委托代理關(guān)系最終建立的關(guān)鍵。代建合同的法律屬性不是很明確，既不完全屬承包合同，也不完全屬委托合同，這就意味著代建方與政府和使用單位的“責(zé)、權(quán)、利”不明確或不對等。
　　實(shí)踐中，代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有被授予認(rèn)可的法律地位�？陀^上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門等方面的認(rèn)可，實(shí)際操作過程中遇到很多困難，雖然各方面已給予了一些變通，但治標(biāo)不治本，辦事效率較低。因此，要想改變目前狀況必須明確代建人的法律地位，授予其合法的權(quán)利。
　　2.2    代建制度的制定問題
　　（1）現(xiàn)行部分體制與代建制的不配套問題
　　我國出現(xiàn)代建制以后，出現(xiàn)委托人、代建人、使用人，這與原以建設(shè)單位為主體是不同的。項(xiàng)目立項(xiàng)、土地許可證、規(guī)劃許可證、招投標(biāo)、合同備案、施工許可以及到最后**固定資產(chǎn)移交，都涉及代建人起什么作用的問題，代建人能不能作為主體，目前的政策是不配套的。
　�。�2）代建制企業(yè)資質(zhì)及資格問題
　　我國現(xiàn)行《建筑法》規(guī)定：從事建筑活動(dòng)要經(jīng)過審查，取得資格資質(zhì)，然后在資質(zhì)范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)。但是沒有提到代建制，只是對設(shè)計(jì)、勘察、施工、監(jiān)理這幾個(gè)行業(yè)明確要資質(zhì)。那么代建單位要不要先取得資格？
　　大多數(shù)代建項(xiàng)目都采取放寬市場準(zhǔn)入條件的方式，寬進(jìn)嚴(yán)出。進(jìn)的時(shí)候只要符合建設(shè)方提出的條件、有管理經(jīng)驗(yàn)、資金滿足及擔(dān)保到位等條件的就行，對資質(zhì)要求淡化。
　　（3）代建招投標(biāo)形式及管理問題
　　按照我國《招投標(biāo)法》第三條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)從事勘察、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理和材料設(shè)備采購都應(yīng)招標(biāo)。但在招標(biāo)法也沒有說到代建，代建就意味著可以招標(biāo)，也可以不招標(biāo)。作為政府投資項(xiàng)目不招標(biāo)就不合理，而招標(biāo)的方式又有三種形式，代建招標(biāo)如何選擇，況且目前沒有相關(guān)代建費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，如何進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價(jià)，而選擇招標(biāo)就必然存在競標(biāo)，政府又如何判斷報(bào)價(jià)合理性。若選擇低價(jià)中標(biāo)，代建費(fèi)無法滿足管理成本需要，顯然有問題。許多地方性項(xiàng)目，由于各地出臺的代建制度的差異，代建主體準(zhǔn)入條件不統(tǒng)一，導(dǎo)致代建項(xiàng)目招標(biāo)失敗或因代建企業(yè)對不同地區(qū)代建制度了解不夠被落標(biāo)或廢標(biāo)。這應(yīng)作為制約代建制健康發(fā)展的弊端重點(diǎn)研究解決。
　　2.3    代建管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)罰機(jī)制問題
　�。�1）代建管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題
　　財(cái)政部把代建制的取費(fèi)，定義為代建管理費(fèi)。取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高是1.2%。問題的關(guān)鍵就是代建費(fèi)僅僅是管理費(fèi)，還是包括其他。如果只是管理費(fèi)，那就成傳統(tǒng)建設(shè)單位就是代建單位。而代建費(fèi)絕不等同與傳統(tǒng)意義的管理費(fèi)，比如科研編制、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、契稅等，這些費(fèi)用并未含在管理費(fèi)中。因此在取費(fèi)上面出現(xiàn)了問題。
　　從對代建制下代建企業(yè)的工作內(nèi)容分析，項(xiàng)目代建費(fèi)不宜直接套用《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中的“建設(shè)單位管理費(fèi)”，應(yīng)依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任，在政府指導(dǎo)價(jià)的引導(dǎo)下由市場主體確定。項(xiàng)目代建費(fèi)是與代建單位所承擔(dān)的“嚴(yán)格控制投資、充分發(fā)揮投資效益”的責(zé)任相對應(yīng)的。項(xiàng)目代建費(fèi)雖然應(yīng)高于建設(shè)單位管理費(fèi)，但是，高出部分的費(fèi)用與原管理模式下的浪費(fèi)或突破的投資相比，卻是微不足道的，況且，項(xiàng)目代建費(fèi)中的稅費(fèi)最終還將歸入政府財(cái)政收入。
　　（2）節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)及違約處罰問題
　　從目前代建制運(yùn)行中我們發(fā)現(xiàn)，有利于代建制運(yùn)行的一項(xiàng)辦法是推行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，但國家沒有相關(guān)規(guī)定，獎(jiǎng)勵(lì)給多少合適。獎(jiǎng)勵(lì)怎么核定基數(shù)也存在問題，比如以設(shè)計(jì)概算為基數(shù)，在實(shí)施過程中有設(shè)計(jì)變更，算不算是超投資；另外材料漲價(jià)，算不算是代建人責(zé)任。對代建方違約處罰也沒有規(guī)定，如果因代建方造成工程不合格或損失，如何執(zhí)行處罰。這些問題均尚無定論。
　　2.4    代建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理及履約擔(dān)保問題
　　（1）風(fēng)險(xiǎn)管理問題
　　代建制度是一種民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系尚不明確�，F(xiàn)階段的代建單位因有限的代建取費(fèi)而不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任，同時(shí)建設(shè)單位也因風(fēng)險(xiǎn)無法完全轉(zhuǎn)移而對委托代建持疑慮態(tài)度，雙方這種背反的期望目標(biāo)便產(chǎn)生各種不利的影響，在工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時(shí)常發(fā)生。這些，對于代建制的順利推行十分不利。
　�。�2）履約擔(dān)保問題
　　按照擔(dān)保法來說，擔(dān)保是雙方的。有履約就有擔(dān)保。但是擔(dān)保法又規(guī)定，政府不能作為擔(dān)保人，這樣就不可能對等，也實(shí)現(xiàn)不了擔(dān)保；即便允許擔(dān)保，還有費(fèi)率問題，這

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