產(chǎn)業(yè)政策審查、反壟斷審查和國(guó)家安全審查為外資并購中并立的三大審查制度。長(zhǎng)期以來，中國(guó)外資并購的國(guó)際安全審查制度一直依附于產(chǎn)業(yè)政策審查和反壟斷審查。遲至2011年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，獨(dú)立的國(guó)家安全制度才得以正式建立。在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上，中國(guó)的國(guó)家安全審查制度主要借鑒了美國(guó)的相關(guān)做法，但在審查主體的權(quán)力配置方面具有自身特色。問題是，這一獨(dú)特的權(quán)限配置是一種現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)還是一種理想的體現(xiàn)？這一權(quán)限配置是否存在改進(jìn)的空間？就此，本文擬從歷史演進(jìn)和制度比較兩方面考察中國(guó)國(guó)家安全審查權(quán)限配置的獨(dú)特性，分析這一權(quán)限配置所導(dǎo)致的法律問題，并從應(yīng)然的角度提出改進(jìn)方案。

　　摘要：從依附于產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策，到發(fā)展成為一項(xiàng)獨(dú)立的制度，中國(guó)國(guó)家安全審查制度的演化與審批權(quán)限配置的變更息息相關(guān)，具有明顯的“路徑依賴”特征。與美國(guó)的制度相比，現(xiàn)有的國(guó)家安全審查制度在政治性、專業(yè)性和合法性方面存有很大的改進(jìn)空間。應(yīng)將國(guó)家安全審查行為排除在法院的受案范圍之外，改進(jìn)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，由決策者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。此外，還應(yīng)建立政治問責(zé)制，以避免內(nèi)部人控制。

　　關(guān)鍵詞：外資并購,國(guó)家安全審查,權(quán)限配置,路徑依賴

　　一、中國(guó)外資并購國(guó)家安全審查制度的發(fā)展歷程

　　中國(guó)外資并購國(guó)家安全審查制度發(fā)展歷程大致可以分為4個(gè)階段。

　　（一）產(chǎn)業(yè)政策下的國(guó)家安全因素

　　自1978年實(shí)施改革開放政策以來，早期的外國(guó)投資多采用綠地投資方式，外資并購所引發(fā)的國(guó)家安全問題尚未成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。及至1995年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》，該規(guī)定第7條將屬于危害國(guó)家安全的外商投資項(xiàng)目列為禁止類，并具體體現(xiàn)在與之相配套的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》之中。加入世貿(mào)組織之后，國(guó)務(wù)院于2002年2月公布了新的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》。除了形式上的必要調(diào)整外，《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》第7條在內(nèi)容上未有實(shí)質(zhì)變化。在功能上，《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》第7條關(guān)于國(guó)家安全的規(guī)定僅用于指導(dǎo)國(guó)家有關(guān)部委如何制定《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，并非審批項(xiàng)目的直接依據(jù)。因此，嚴(yán)格說來，2002年的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》并未建立外商投資的國(guó)家安全審查制度。

　�。ǘ�）競(jìng)爭(zhēng)政策下的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查

　　2002年《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》以及依據(jù)該規(guī)定所制定的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》在性質(zhì)上屬于產(chǎn)業(yè)政策法，很難就微觀層面的外資并購及其所引發(fā)的國(guó)家安全問題作出詳細(xì)的規(guī)定。2003年3月，外經(jīng)貿(mào)部等四部委發(fā)布《外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，在若干方面涉及國(guó)家安全問題�！锻鈬�(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》創(chuàng)制了一個(gè)非常重要的術(shù)語——國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。根據(jù)第20條，對(duì)于存在嚴(yán)重影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素的外資并購，“外經(jīng)貿(mào)部和工商管理總局認(rèn)為可能造成過度集中、妨礙正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、損害消費(fèi)者利益的……并依法決定批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)。”從文義分析，審查部門關(guān)注的是競(jìng)爭(zhēng)政策而非產(chǎn)業(yè)政策，可以認(rèn)為，2003年的《外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》雖提及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，但該概念依附于反壟斷審查制度，與國(guó)家安全審查并無必然聯(lián)系。

　�。ㄈ�）性質(zhì)模糊不清的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查

　　如上所述，依據(jù)2003年的《外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查從屬于競(jìng)爭(zhēng)政策，主管部門只能從反壟斷審查的角度來限制某些威脅行業(yè)安全的外資并購行為，而對(duì)那些不構(gòu)成壟斷，但有可能危害國(guó)家安全的并購行為無能為力。

　　有鑒于此，2004年，發(fā)改委發(fā)布《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，對(duì)特定數(shù)額以上的大型外資并購行為行使審批權(quán)。問題在于，發(fā)改委的審查內(nèi)容仍主要集中在產(chǎn)業(yè)政策方面，難以涵蓋所有危害國(guó)家安全的行為。2006年，商務(wù)部等五部委對(duì)2003年的《外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》進(jìn)行了修訂，出臺(tái)了影響廣泛的“10號(hào)令”——《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》。2006年《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》對(duì)2003年《外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》第19條的內(nèi)容進(jìn)行了拆分，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查與分壟斷審查分列在第二章（基本制度）和第五章（反壟斷審查）。其中，2006年《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第12條第1款規(guī)定，外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部門申報(bào)。第2款規(guī)定，當(dāng)事人未予申報(bào)，但并購行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的，商務(wù)部可以會(huì)同相關(guān)部門要求當(dāng)事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，以消除并購行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響。從內(nèi)容上看，該1款僅要求并購申報(bào)，并未規(guī)定如何處理此類申報(bào)，從而與該條第2款的完備規(guī)定形成對(duì)比。商務(wù)部之所以采取這一立法策略顯然有其苦衷：根據(jù)《行政許可法》，部門規(guī)章不得設(shè)立行政許可，故其只能就未申報(bào)的行為作出規(guī)定，以行政處罰之名，行行政許可之實(shí)。

　　僅從合法性角度分析，2006年《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第12條有越權(quán)設(shè)立行政許可之嫌。而且，該條并未建立一種強(qiáng)制性的事前審查機(jī)制，其事實(shí)上的有效性完全依賴于事后的處罰�？梢哉f，這是一種性質(zhì)模糊不清的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查。

　�。ㄋ模﹪�(guó)家安全審查的歸位

　　2007年8月出臺(tái)的《反壟斷法》認(rèn)可了另行建立國(guó)家安全審查制度的必要性，該法第31條規(guī)定，對(duì)外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中的，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。2009年6月，為與《反壟斷法》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》相一致，商務(wù)部對(duì)“10號(hào)令”作出了修改，形成新的《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，即“6號(hào)令”。2009年《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》刪除了關(guān)于壟斷審查的規(guī)定，但仍保留了2006年《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第12條關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查的規(guī)定。2011年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，要求建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度。在制度設(shè)計(jì)層面，該通知充分體現(xiàn)出制度演化路徑依賴的特征，明確認(rèn)可了商務(wù)部通過2006年和2009年的《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》所設(shè)立的制度框架。這主要體現(xiàn)在：（1）在申報(bào)階段，如有外資并購取得實(shí)際控制權(quán)的情形，投資者應(yīng)向商務(wù)部申報(bào)。（2）在處理階段，由商務(wù)部同投資者接洽。需要說明的是，盡管商務(wù)部依據(jù)《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第12條所創(chuàng)設(shè)的權(quán)力在《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》中得到確認(rèn)，但該權(quán)力受到了嚴(yán)格的限制。這主要表現(xiàn)在：其一，在接受申報(bào)階段，商務(wù)部?jī)H對(duì)申報(bào)進(jìn)行形式審查，這意味著，對(duì)于是否提請(qǐng)審查，商務(wù)部無裁量權(quán)。其二，在審查階段，由聯(lián)席會(huì)議主導(dǎo)。由于聯(lián)席會(huì)議由發(fā)改委和商務(wù)部牽頭，這就意味著，商務(wù)部必須同發(fā)改委分享權(quán)力。其三，在處理階段，商務(wù)部?jī)H是溝通聯(lián)席會(huì)議與投資者關(guān)系的橋梁，并無最終決定權(quán)。

　　二、中美外資并購國(guó)家安全審查制度比較

　　對(duì)外資并購進(jìn)行國(guó)家安全審查涉及3方面的權(quán)力配置問題（1）立法、司法及行政機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置；（2）審查機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置；以及（3）審查機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力配置。在法治的框架之內(nèi)，不同權(quán)力配置模式直接影響審查機(jī)制的政治性、專業(yè)性和合法性。如果權(quán)力配置模式不同，即使采取類似的國(guó)家審查實(shí)體規(guī)則，其結(jié)果和影響也可能大相徑庭。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》所建立的國(guó)家安全審查制度顯然是以美國(guó)的相關(guān)制度為模板，但在權(quán)力配置方面與美國(guó)截然有別，因此很難直接參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來評(píng)價(jià)該制度的綜合平衡能力。盡管如此，美國(guó)關(guān)于國(guó)家安全審查權(quán)限配置的歷史演進(jìn)仍能為我們提供一個(gè)可資分析的范本，通過比較，有助于發(fā)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家安全審查制度的特點(diǎn)及缺陷，為進(jìn)一步完善作出理論準(zhǔn)備。

　�。ㄒ唬┟绹�(guó)安全審查權(quán)限配置的演進(jìn)

　　20世紀(jì)70年代之前，對(duì)于外國(guó)投資，美國(guó)政府以國(guó)家安全為由進(jìn)行審查的權(quán)限有限。如果要否定一項(xiàng)外國(guó)投資，總統(tǒng)必須首先宣告國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)。隨著外資，特別是來自于OPEC國(guó)家的資本大量涌入美國(guó)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了1974年《外國(guó)投資研究法》，政府依據(jù)該法提出調(diào)查報(bào)告，對(duì)此，國(guó)會(huì)的結(jié)論是，美國(guó)缺乏一套完備的機(jī)制來監(jiān)控外國(guó)投資。1975年，因應(yīng)國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)家安全的關(guān)切，福特總統(tǒng)創(chuàng)立“外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)”（CFIUS），負(fù)責(zé)監(jiān)控外國(guó)在美投資以及協(xié)調(diào)美國(guó)對(duì)此類投資的政策實(shí)施事項(xiàng)。然而，即使一項(xiàng)并購?fù)�脅到美國(guó)國(guó)家安全，無論是總統(tǒng)還是外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)均缺乏法定能力阻止外國(guó)投資。

　　1987年發(fā)生的一起并購案再次引發(fā)美國(guó)公眾對(duì)國(guó)家安全的關(guān)注。該案的并購方為日本富士通公司，被并購方為美國(guó)Fairchild半導(dǎo)體公司，美國(guó)政府認(rèn)為，并購將導(dǎo)致日本公司主導(dǎo)全球半導(dǎo)體市場(chǎng)，威脅到美國(guó)半導(dǎo)體工業(yè)和國(guó)家安全。盡管該并購案最后以失敗而告終，但國(guó)會(huì)意識(shí)到，缺乏法律上的依據(jù)將阻礙總統(tǒng)行使否決權(quán)。1988年，國(guó)會(huì)通過�？松�佛羅里奧（Exon-Florio）修正案，授權(quán)總統(tǒng)調(diào)查和阻止影響到國(guó)家安全的外資并購�？偨y(tǒng)將其調(diào)查權(quán)委托給外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)，并保留最終決定權(quán)，從而形成了初步的分工協(xié)作機(jī)制。一般情況下，如果外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)確定：（1）存在可信證據(jù)表明外國(guó)控股有可能采取行動(dòng)威脅到國(guó)家安全；以及（2）除了�？松�佛羅里奧修正案之外，沒有其他法律足以或適于保護(hù)國(guó)家利益，那么，總統(tǒng)將有權(quán)禁止并購行為。為此，總統(tǒng)應(yīng)出具書面決定并列出拒絕的理由，但該決定免于司法審查。

　　�？松�佛羅里奧修正案并未建立強(qiáng)制性的國(guó)家安全審查制度。1990年，一起中國(guó)國(guó)有公司并購美國(guó)飛機(jī)制造商的案件引發(fā)爭(zhēng)議，最終，美國(guó)總統(tǒng)布什下令中國(guó)公司撤出投資，成為美國(guó)建立國(guó)家安全制度以來第一個(gè)被勒令撤資的案件。為消除公眾對(duì)外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)可能存在行政懈怠的憂慮，1993年，國(guó)會(huì)通過了伯德（Byrd）修正案，在兩個(gè)方面進(jìn)行了改進(jìn)：一是當(dāng)外國(guó)政府控制的或代表外國(guó)政府的外國(guó)公司進(jìn)行并購時(shí)，應(yīng)對(duì)之實(shí)施國(guó)家安全審查；二是要求總統(tǒng)必須向國(guó)會(huì)提交是否采取行動(dòng)的書面報(bào)告，內(nèi)容包括作出這一決定的詳細(xì)解釋以及所慮及的因素。通過伯德修正案，國(guó)會(huì)傳達(dá)了這樣一個(gè)明確的意圖：絕不容忍總統(tǒng)和外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)的決定不受質(zhì)疑。

　　2001年9月11日，美國(guó)境內(nèi)發(fā)生恐怖襲擊事件，保護(hù)美國(guó)本土安全成為政府最優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。在此背景下，外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)提高了外資并購國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)。在新的標(biāo)準(zhǔn)下，2005年，中海油收購優(yōu)尼科、迪拜港口世界收購英國(guó)半島一東方航運(yùn)公司均以失敗而告終。這引發(fā)美國(guó)國(guó)內(nèi)和世界各國(guó)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全審查制度的批評(píng)，認(rèn)為該制度缺乏透明度和可預(yù)測(cè)性，并存在歧視性實(shí)施的傾向。如何在吸引外資和維護(hù)國(guó)家安全之間保持平衡成為亟待解決的問題。2007年7月，美國(guó)總統(tǒng)簽署了《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》（FINSA），《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》在委員會(huì)成員構(gòu)成、審查程序、適用范圍以及政治責(zé)任等方面對(duì)�？松�佛羅里奧修正案進(jìn)行了全面的改進(jìn)。為配合《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》的實(shí)施，2008年12月，美國(guó)財(cái)政部公布的《關(guān)于外國(guó)人合并、收購和接管的規(guī)定》生效，該實(shí)施細(xì)則對(duì)國(guó)家安全審查的原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等問題作出了明確規(guī)定。《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》及其配套實(shí)施細(xì)則的內(nèi)容包括：

　　就成員構(gòu)成，能源部長(zhǎng)被吸收為新委員，《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》還允許總統(tǒng)可以增添新的成員。除此之外，中央情報(bào)局局長(zhǎng)和勞工部部長(zhǎng)成為外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)的列席委員，前者負(fù)責(zé)情報(bào)分析，后者就如何與美國(guó)就業(yè)法相協(xié)調(diào)提出建議，但二者均不參加政策決議。

　　就審查程序，《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》在保留�？松�佛羅里奧修正案和伯德修正案的基本框架的同時(shí)，將非正式磋商正式納入自愿申報(bào)程序，允許外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)與并購方簽訂緩解協(xié)議的方式消除國(guó)家安全威脅。

　　就適用范圍，《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》僅關(guān)注涉及國(guó)家安全的外資并購，而非用以解決廣泛的經(jīng)濟(jì)利益和產(chǎn)業(yè)方面的問題，即任何外國(guó)人控制的，存在可能威脅美國(guó)國(guó)家安全問題的交易將被視為“受管轄的交易”而成為被審查的對(duì)象。然而，《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》對(duì)于“國(guó)家安全”、“核心基礎(chǔ)設(shè)施”和“控制”等關(guān)鍵詞仍未給出確定的定義。就政治責(zé)任，《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》強(qiáng)化了外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)向國(guó)會(huì)提供報(bào)告義務(wù)，涉及（1）結(jié)案匯報(bào)，即財(cái)政部和具體承辦機(jī)構(gòu)的副部長(zhǎng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人必須向國(guó)會(huì)出具保證，其結(jié)束審查或調(diào)查的案件“不存在未解決的國(guó)家安全事項(xiàng)”；（2）應(yīng)要求，外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)必須向國(guó)會(huì)提交機(jī)密簡(jiǎn)報(bào)；以及（3）外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)應(yīng)發(fā)布詳細(xì)的年報(bào)。

　�。ǘ�）中美安全審查權(quán)力配置的比較

　　如前所述，即使實(shí)體規(guī)則相同，不同的權(quán)力配置也會(huì)影響到國(guó)家安全審查實(shí)施的效果，我們可從政治性、專業(yè)性和合法性層面對(duì)中美兩國(guó)的權(quán)力配置及其效果加以比較。

　　就政治性而言，在美國(guó)，政治性的高低與美國(guó)國(guó)會(huì)的介入國(guó)家安全審查的程度大小成正比關(guān)系，并呈現(xiàn)出逐步升溫的趨勢(shì)。如在《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》下，外國(guó)投資美國(guó)委員應(yīng)向國(guó)會(huì)提供結(jié)案匯報(bào)、機(jī)密簡(jiǎn)報(bào)和年報(bào)，這使得國(guó)會(huì)不僅在宏觀政策上，而且在微觀個(gè)案審查層面獲得了一定的參與權(quán)。實(shí)際上，中國(guó)國(guó)家安全審查制度的政治性也在逐步提高。如2006年的《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》的性質(zhì)為部門規(guī)章，《反壟斷法》為人大常委會(huì)立法，其級(jí)別和政治性顯然高于前者，屬于上位法。而《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》經(jīng)國(guó)務(wù)院同意而頒發(fā)，這就意味著在政治性上要高于2009年的《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》。

　　就專業(yè)性而言，《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》規(guī)定，外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)必須至少由9名成員構(gòu)成。其中，有投票權(quán)的委員主要負(fù)責(zé)政策事項(xiàng)，而無投票委員負(fù)責(zé)技術(shù)事項(xiàng)。與美國(guó)不同，在2009年《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第12條項(xiàng)下，商務(wù)部是唯一審批機(jī)構(gòu)，其專業(yè)性受到嚴(yán)格限制。相比而言，國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》在審批主體的構(gòu)造方面有明顯改進(jìn)，主要體現(xiàn)在：（1）建立安全審查部際聯(lián)席會(huì)議制度，具體承擔(dān)并購安全審查工作；（2）聯(lián)席會(huì)議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)改委、商務(wù)部牽頭，根據(jù)外資并購所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門開展并購安全審查；以及（3）聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)包括分析外資并購對(duì)國(guó)家安全的影響、研究和協(xié)調(diào)安全審查工作中的重大問題、進(jìn)行安全審查并作出決定。

　　就合法性而言，美國(guó)國(guó)家安全審查的權(quán)力配置具有以政治責(zé)任取代法律責(zé)任的傾向。如埃克森佛羅里奧修正案明確規(guī)定，總統(tǒng)決定免于司法審查�！锻鈬�(guó)投資和國(guó)家安全法》則通過結(jié)案匯報(bào)、機(jī)密簡(jiǎn)報(bào)和年報(bào)強(qiáng)化外國(guó)投資美國(guó)委員會(huì)的政治責(zé)任，使國(guó)家安全審查處于國(guó)會(huì)的嚴(yán)密監(jiān)控之下，而財(cái)政部和具體承辦機(jī)構(gòu)的副部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)人也承擔(dān)相應(yīng)政治責(zé)任。反觀中國(guó)，在立法層面，中國(guó)國(guó)家安全審查制度并未明確審查機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任和政治責(zé)任。在執(zhí)行層面，中國(guó)國(guó)家安全審查制度的特點(diǎn)是由商務(wù)部負(fù)責(zé)與并購交易方接洽，而聯(lián)席會(huì)議并不同并購交易方建立直接的法律關(guān)系。這種獨(dú)特的制度設(shè)計(jì)使得決策權(quán)和法律責(zé)任相分離，將合法性關(guān)切降至最低點(diǎn)。

　　總而言之，國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》在政治性和專業(yè)性方面均有長(zhǎng)足進(jìn)步，但與美國(guó)的國(guó)家安全審查制度相比仍存在相當(dāng)大的差距。在合法性方面，《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》不僅沒有解決國(guó)家安全審查政治責(zé)任匱乏問題，還直接切斷了決策權(quán)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)之間的天然聯(lián)系，使得無權(quán)決策者承擔(dān)了潛在的法律責(zé)任，違反了法律行為與法律責(zé)任相一致的原則。

　　三、中國(guó)國(guó)家安全審查制度的改進(jìn)

　�。ㄒ唬┲袊�(guó)國(guó)家安全審查的合法性危機(jī)及解決

　　當(dāng)前，商務(wù)部《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第12條所建立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度在政治性和專業(yè)性方面較低，這種自我立法、自我執(zhí)法的模式極易造成執(zhí)法懈怠或執(zhí)法過度。國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》在政治性和專業(yè)性方面有顯著提高，但這種提高還不足以降低對(duì)合法性的關(guān)注。究其原因，國(guó)家安全審查本質(zhì)上是一種市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，是行政許可的一種，根據(jù)現(xiàn)行的《行政許可法》，部門規(guī)章不能設(shè)立此類規(guī)定。除了國(guó)內(nèi)法層面的合法性危機(jī)之外，在國(guó)際法層面，《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》和《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》所建立的國(guó)家安全審查制度還要受制于WTO《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（GATS）的約束，從而產(chǎn)生新的合法性危機(jī)。具體而言，當(dāng)外資并購涉及服務(wù)業(yè)時(shí)，應(yīng)受制于GATS第16條關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入具體承諾的約束。在國(guó)家安全審查中，無論是要求申請(qǐng)人修改并購條件，還是否定一項(xiàng)外資并購均有可能違反這一具體承諾。而GATS第14條之二關(guān)于安全例外的規(guī)定范圍有限，很難涵蓋外資并購中的諸多情形。

　　國(guó)內(nèi)法的合法性危機(jī)源于制度創(chuàng)新的非嵌入性，在形式上較為容易補(bǔ)救，即只要國(guó)務(wù)院將《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》上升為行政法規(guī)，則自然可以符合行政許可法的規(guī)定。然而，在GATS的“市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾+國(guó)家安全例外”模式下，法律形式的轉(zhuǎn)變無濟(jì)于事。易言之，在國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法二元體系下，不能徑行以國(guó)內(nèi)法的合法性取代國(guó)際法的合法性。為此，除了增加國(guó)內(nèi)合法性之外，還應(yīng)進(jìn)一步限制此類措施實(shí)施的任意性和不合理性，確保國(guó)家安全審查制度的可預(yù)測(cè)性。

　　（二）以權(quán)限配置增強(qiáng)政治性和專業(yè)性

　　誠(chéng)然，將《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》上升成為行政法規(guī)并不能解決該制度在政治性和專業(yè)性上的較高要求。但是，筆者認(rèn)為，將國(guó)家安全審查事項(xiàng)交由法院最終裁決更是不妥，主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：

　　其一，就專業(yè)性而言，法院并無優(yōu)勢(shì)。國(guó)家安全審查具有很強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)于大量涌現(xiàn)的不確定情形，政府必須迅速作出反應(yīng)。不確定性的存在意味著事前確立的實(shí)體規(guī)則難免捉襟見肘，意味著應(yīng)容許行政機(jī)構(gòu)在擁有有限信息的情況下，作出專業(yè)判斷。然而，隨著信息的逐步增加，也存在行政機(jī)構(gòu)以“后見之明”來論證當(dāng)初行政行為合理性的可能性，就此，在程序上對(duì)行政行為提出更高的要求可以減少這一傾向。即便如此，國(guó)家安全審查的特殊性使得第三方很難獲得足夠的信息來處理其間的爭(zhēng)議。如《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》規(guī)定，“有關(guān)部門和單位要樹立全局觀念，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，保守國(guó)家秘密和商業(yè)秘密”，依此，在訴訟中，法院很難評(píng)估國(guó)家秘密因素與最終決定之間的關(guān)系。其二，就政治性而言，與通過司法審查要求審查機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任相比，由審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人承擔(dān)政治責(zé)任也許是一個(gè)較好的替代性措施�？傮w上，國(guó)家安全是一個(gè)建構(gòu)性概念，其相關(guān)內(nèi)容的確定受到語境、視角和意識(shí)形態(tài)的影響，由誰來定義國(guó)家安全，以及怎樣定義國(guó)家安全具有極端重要性。對(duì)此，在政策平衡時(shí)，求助于專業(yè)性無異于緣木求魚。在通過理性分析難以得出結(jié)論的情況下，政治意志將發(fā)揮決定性作用，而不承擔(dān)政治責(zé)任的政治決策行為違背民主法治的理念。因此，在司法審查缺位或不發(fā)生作用的情況下，將國(guó)家審查機(jī)構(gòu)的審查功能和決定功能相分離、并由決策者承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任可以有效地防范審查機(jī)構(gòu)被所謂的“技術(shù)專家”所掌控，以專業(yè)為名恣意弄權(quán)。

　　基于以上兩個(gè)原因，筆者認(rèn)為，應(yīng)借鑒美國(guó)自�？松�佛羅里奧修正案所開創(chuàng)傳統(tǒng)，強(qiáng)化國(guó)家安全審查的政治性和專業(yè)性，淡化國(guó)家安全審查的合法性。為此，在合法性方面，應(yīng)通過法律這一形式規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)國(guó)家安全審查事項(xiàng)所提起的訴訟。在政治性方面，應(yīng)建立審查機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任制，人大常委會(huì)在豁免司法審查的同時(shí)，應(yīng)以自身的監(jiān)督來彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的權(quán)力真空地帶，尋求對(duì)國(guó)家安全的實(shí)質(zhì)性保護(hù)，并將重點(diǎn)放在對(duì)決策失誤的追究之上。在專業(yè)性方面，《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》所建立“雙頭主導(dǎo)”機(jī)制有臃腫之嫌，其原初用意或是便于相互監(jiān)督制衡，但如此一來必然增加組織成本，并使責(zé)任不清。應(yīng)確定發(fā)改委或商務(wù)部作為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確部際聯(lián)席會(huì)議的組成成員，并在條件成熟時(shí)組建常設(shè)性委員會(huì)。在實(shí)際進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)區(qū)分審查功能和決策功能，對(duì)于決策所產(chǎn)生的政治責(zé)任，應(yīng)由主導(dǎo)機(jī)構(gòu)和實(shí)際負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人向國(guó)務(wù)院和人大常委會(huì)承擔(dān)政治責(zé)任等。

　　四、結(jié)語

　　如《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》所言，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展和我國(guó)對(duì)外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，外國(guó)投資者以并購方式進(jìn)行的投資逐步增多，為引導(dǎo)外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)有序發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全，有必要建立國(guó)家安全審查制度。這一制度所采取的策略并非安全第一，而是綜合平衡，意圖在擴(kuò)大對(duì)外開放和提高利用外資水平的同時(shí)，推動(dòng)外資并購健康發(fā)展，切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全。

　　不可否認(rèn)，《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》所建立的國(guó)家安全審查制度在很多方面與美國(guó)相關(guān)制度存在親緣性。但是，在若干重要方面，中國(guó)的國(guó)家安全審查具有自身特點(diǎn)。如考慮到商務(wù)部已創(chuàng)立國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度這一事實(shí)，《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》并未設(shè)立常設(shè)性的外商投資聯(lián)合審查委員會(huì)，而是代之以部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。這一結(jié)構(gòu)性的微調(diào)保證了商務(wù)部得以獨(dú)占同投資者接洽的權(quán)力，但也切斷了行為和意志之間的聯(lián)系，使商務(wù)部在成為部際聯(lián)席會(huì)議代言人的同時(shí)，承擔(dān)著超出其代言范圍的法律責(zé)任。

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)擺脫2006年和2009年《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》以及2011年《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》一路沿襲的窠臼，在政治性、專業(yè)性和合法性層面進(jìn)行全面革新。就合法性而言，在承認(rèn)國(guó)家安全審查是一種典型的行政許可的前提下，由國(guó)務(wù)院撤銷2009年《關(guān)于外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第12條的規(guī)定，并將《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》上升為行政法規(guī)。就專業(yè)性而言，應(yīng)改進(jìn)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，盡快建立常設(shè)性的委員會(huì)，確立主導(dǎo)機(jī)構(gòu)和具體主管機(jī)構(gòu)，將審查功能和決策功能相分離，并由決策者承擔(dān)法律責(zé)任。最后，基于國(guó)家安全審查的政治性，應(yīng)由人大常委會(huì)制定法律或作出法律解釋，將國(guó)家安全審查行為排除在法院受案范圍之外，同時(shí)建立主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人政治問責(zé)制，以避免“技術(shù)專家”弄權(quán)。當(dāng)然，這些權(quán)限配置僅在國(guó)內(nèi)法的層面上解決了合法性危機(jī)，并因此增強(qiáng)該制度的政治性和專業(yè)性。就國(guó)際法的合法性而言，政治性的提高有可能開啟隨意界定國(guó)家安全的潘多拉之盒，增加違反GATS的幾率。即便如此，筆者認(rèn)為，在審查、決策和監(jiān)督權(quán)配置合理的情況下，如果政治性主要限定在監(jiān)督層面，則中國(guó)的國(guó)家安全審查制度仍將是規(guī)則導(dǎo)向，其完全有可能在符合GATS規(guī)則的前提下就吸引外資和維護(hù)國(guó)家安全作出綜合平衡。

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文章TAG標(biāo)簽：商貿(mào)論文

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