在我國(guó)很多公共場(chǎng)所都開始控制吸煙了，在一些景區(qū)或者是其他公共場(chǎng)所，我們都可以看到禁止吸煙的標(biāo)志。這也是對(duì)環(huán)境的一種保護(hù)。本文是一篇律師職稱論文范文，主要論述了我國(guó)公共場(chǎng)所控?zé)熈⒎�歷程。
　　論文摘要 本文旨在以上海市為例梳理我國(guó)公共場(chǎng)所控?zé)熈⒎ǖ陌l(fā)展歷程，從法律角度分析對(duì)比各項(xiàng)法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)《送審稿》提出相關(guān)建議。

　　論文關(guān)鍵詞 公共場(chǎng)所控?zé)?送審稿,行政法,禁煙標(biāo)識(shí)

　　2003年，我國(guó)簽署了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，于2006年1月9日在我國(guó)生效。2013年衛(wèi)生計(jì)生委啟動(dòng)了《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》起草工作，經(jīng)不斷修改完善，于今年11月24日形成了《公共場(chǎng)所控制吸煙條例(送審稿)》(以下簡(jiǎn)稱《送審稿》)。 那么在此之前，全國(guó)各地的公共場(chǎng)所控?zé)熈⒎ㄇ闆r如何，送審稿的通過又會(huì)產(chǎn)生哪些影響?

　　一、上海市公共場(chǎng)所控制吸煙立法歷程及其影響

　　(一)《暫行規(guī)定》首開先河

　　1994年9月19日，上海市政府發(fā)布了《上海市公共場(chǎng)所禁止吸煙暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)，這是我國(guó)首部對(duì)公共場(chǎng)所吸煙行為作出規(guī)范的法律，以地方政府規(guī)章的形式較為系統(tǒng)地建立了一個(gè)規(guī)范體系。

　　在此之前，全國(guó)范圍內(nèi)僅有1985年中央愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、鐵道部發(fā)布的一則規(guī)定中提到“對(duì)在不吸煙車廂內(nèi)吸煙者，要進(jìn)行勸阻，令其到指定地點(diǎn)吸煙”，此外再無(wú)其他可查詢的有法律拘束力的文件。當(dāng)時(shí)，主要通過活動(dòng)宣傳公共場(chǎng)所控?zé)煹睦砟睿�而非法律�?qiáng)制規(guī)定，且極少涉及公共場(chǎng)所控?zé)熯@一概念。另外，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)和人民政府也并未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定�！稌盒幸�(guī)定》的發(fā)布和施行填補(bǔ)了這一空白，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入法律調(diào)控公共場(chǎng)所控?zé)煹臅r(shí)代。

　　首先，《暫行規(guī)定》明確主管部門為市衛(wèi)生局，采用單一部門監(jiān)管的制度，這一規(guī)定的利弊將在下文進(jìn)行探討。

　　針對(duì)禁煙場(chǎng)所這一關(guān)鍵問題，《暫行規(guī)定》將公共場(chǎng)所按功能分類，并以明確列舉的方式規(guī)定了圖書館、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等七類禁煙場(chǎng)所，在第八條注明根據(jù)實(shí)際需要可由衛(wèi)生局另設(shè)禁煙場(chǎng)所。由《暫行規(guī)定》條款可以看出，當(dāng)時(shí)的禁煙場(chǎng)所僅限于室內(nèi)，且場(chǎng)所種類非常有限，采用完全列舉的方式，對(duì)公共場(chǎng)所中人群最集中、功能最重要的部分做了禁煙規(guī)定——如對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)室內(nèi)禁煙，只限于候診室，診療室和病房，而在門診大廳、療區(qū)連廊等病人也會(huì)常常經(jīng)過、停留的場(chǎng)所并沒有規(guī)定禁煙;對(duì)公共交通工具，只限于車廂內(nèi)及其等候室，而未涉及售票室、站臺(tái)等場(chǎng)所。這樣的規(guī)定符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和公眾的需求，能為大眾所接受，同時(shí)有利于執(zhí)法，可以更有針對(duì)性地嚴(yán)抓幾種場(chǎng)所，有利于法規(guī)的施行;另一方面，作為首部對(duì)公共場(chǎng)所控?zé)熥鞒鱿到y(tǒng)規(guī)范的規(guī)定，其局限性是顯而易見的，現(xiàn)在看來，《暫行規(guī)定》的禁煙范圍過于狹窄，許多被排除的公共區(qū)域同樣需要控?zé)煛?/p>

　　《暫行規(guī)定》于2010年12月20日失效，在這一政府規(guī)章施行的十多年的時(shí)間里，上海市公共場(chǎng)所控制吸煙工作有序推進(jìn)，在法定禁煙場(chǎng)所吸煙的現(xiàn)象明顯減少。但是，隨著施行時(shí)間的推移，其局限性也漸漸顯現(xiàn)。首先，《暫行規(guī)定》效力偏低，且部分內(nèi)容不適應(yīng)新形勢(shì)的要求;其次，執(zhí)法力量較弱，處罰威懾力不足;另外，社會(huì)參與度不高。

　　(二)效力上升，《條例》創(chuàng)新發(fā)展

　　2009年12月10日，上海市人大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，自2010年3月1日起施行，這是現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)。

　　首先，《條例》第四條和十八條對(duì)主管部門做了大變動(dòng)，由原來的單一主體衛(wèi)生部轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T聯(lián)合監(jiān)管，條款列舉的即有衛(wèi)生、教育等九個(gè)部門，同時(shí)加上“等”字表示其他主管部門也可能成為適格主體。對(duì)比在此之后各地出臺(tái)的四則政府規(guī)章，只有南寧市采納了多部門聯(lián)合監(jiān)管的模式，而以地方性法規(guī)的形式發(fā)布的八則控?zé)煑l例中則有廣州、蘭州、深圳、北京四個(gè)城市采納。一方面，相對(duì)于單一主管部門制，減輕了該部門的行政負(fù)擔(dān)，從而集中人力物力財(cái)力，有針對(duì)性地監(jiān)管，若分工合理，確能有效提高各部門的工作效率，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大覆蓋與重點(diǎn)關(guān)注相結(jié)合的目標(biāo)。另一方面，若分工不合理，或職能分割不明確，則不僅會(huì)降低行政活動(dòng)的效率，甚至出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)管的現(xiàn)象。目前我國(guó)行政體制的一大弊端便是行政主體的碎片化，各主管部門職責(zé)交叉，導(dǎo)致行政效率低下。舉例說明，《條例》是以場(chǎng)所的功能為劃分依據(jù)，其中將文化、體育、娛樂場(chǎng)所和旅館歸為一類，將餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所歸為另一類，分別由文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管。然而，許多場(chǎng)所有其綜合性，難以明確歸類，當(dāng)真正需要監(jiān)管部門采取及時(shí)的措施時(shí)，容易出現(xiàn)部門間互相推脫的問題。能否避免“都可以管，都管不完，或都不管”的現(xiàn)象，是決定多部門聯(lián)合監(jiān)管制優(yōu)劣的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，這兩種監(jiān)管模式各有利弊，應(yīng)當(dāng)與各地實(shí)踐相結(jié)合，選擇適應(yīng)本地的模式。

　　其次，《條例》擴(kuò)大了禁煙場(chǎng)所的范圍。在《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大室內(nèi)禁煙范圍，如過去學(xué)校內(nèi)只有教室、實(shí)驗(yàn)室等教育活動(dòng)場(chǎng)所禁煙，現(xiàn)學(xué)生宿舍和餐廳也需要禁煙。此外，增加了四項(xiàng)室內(nèi)禁煙場(chǎng)所，納入了若干室外場(chǎng)所，如幼兒園、青少年活動(dòng)中心和兒童醫(yī)院的室外區(qū)域。這一先河由北京市開創(chuàng)，1996年發(fā)布的《北京市公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定》對(duì)托兒所、影劇院等場(chǎng)所全面禁煙，不分室內(nèi)室外，在其后發(fā)布的13項(xiàng)地方性法規(guī)中均學(xué)習(xí)采納這一規(guī)定。值得注意的是，《暫行規(guī)定》將增加禁煙場(chǎng)所的權(quán)力授予市衛(wèi)生局，而《條例》提高了要求，需以制定法律法規(guī)的形式增加場(chǎng)所，有利于防止權(quán)力的濫用。

　　二、《送審稿》的影響

　　(一)媒體夸大控?zé)熈Χ?/p>

　　在《送審稿》之前，全國(guó)72個(gè)市已有現(xiàn)行有效的公共場(chǎng)所控?zé)煑l例和規(guī)章，筆者認(rèn)為，送審稿并沒有在體系上有大的改動(dòng)，規(guī)范力度也并不像媒體所描述的那樣是“史上最嚴(yán)控?zé)熞?guī)定”。舉例說明，《送審稿》第二十六條對(duì)電影、電視劇及其他節(jié)目播放內(nèi)容的作出了限制，其中明確規(guī)定“不得出現(xiàn)在禁止吸煙的場(chǎng)所吸煙的鏡頭”，然而，這一規(guī)定經(jīng)媒體宣傳，變成了“草案包括禁止在電影、電視劇及其他節(jié)目中播放吸煙鏡頭或者出現(xiàn)煙草制品” ，讓公眾誤以為今后的影視作品中將不會(huì)出現(xiàn)吸煙的畫面。事實(shí)上，禁止播放在禁煙場(chǎng)所吸煙的鏡頭早在2011年廣電總局辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格控制電影、電視劇中吸煙鏡頭的通知》就已明確規(guī)定。

　　罰款也是媒體鼓吹的焦點(diǎn)，對(duì)比各地的罰款金額，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)于個(gè)人的罰款力度并沒有提高，全國(guó)各地均在五十元以上兩百元以下的范圍內(nèi)，與《送審稿》規(guī)定一致;對(duì)于單位違反職責(zé)的罰款力度，各地有所差異，杭州、銀川等地介于五百元以上五千元以下范圍內(nèi)，上海、深圳、蘭州等地則與《送審稿》接近，根據(jù)情節(jié)是否嚴(yán)重，罰款幅度分別在一千元至一萬(wàn)元和一萬(wàn)元至三萬(wàn)元范圍內(nèi)。由此看來，《送審稿》有意增加單位罰款的力度。但作為一則全國(guó)性統(tǒng)一規(guī)定，其限定的罰款幅度面向所有地區(qū)，經(jīng)濟(jì)水平不同，需由行政主管部門自由裁量，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)水平確定罰款數(shù)額。因此，并非所有地區(qū)都會(huì)像媒體所宣傳的“最高罰至三萬(wàn)元”，各地的最高限額會(huì)有所差異。

　　筆者認(rèn)為媒體對(duì)《送審稿》控?zé)焽?yán)厲程度的有意夸大一方面有利于引起公眾對(duì)的關(guān)注。但另一方面，《送審稿》作為征求意見稿目前正處于對(duì)公開征求意見的階段，提出合理建議的前提是對(duì)法規(guī)本身有正確的理解，媒體夸大不利于團(tuán)結(jié)廣大民眾的智慧，不利于法規(guī)的進(jìn)一步完善。

　　(二)《送審稿》的意義所在

　　此次起草《送審稿》最具突破意義的規(guī)定是“室內(nèi)公共場(chǎng)所一律禁止吸煙”。對(duì)于室內(nèi)禁煙，不再具體列舉場(chǎng)所，統(tǒng)一規(guī)定全面禁煙。在《送審稿》公布之前，只有2013修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》采用室內(nèi)全面禁煙，且有限制吸煙場(chǎng)所的例外規(guī)定。毫無(wú)疑問，若這一規(guī)定能通過并得以落實(shí)，將對(duì)我國(guó)的控?zé)熓聵I(yè)有巨大的推動(dòng)作用。

　　另外，《送審稿》第十八條對(duì)禁煙標(biāo)識(shí)的內(nèi)容加以限定，采納了上海2009年《條例》標(biāo)明投訴舉報(bào)電話的規(guī)定，筆者認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)定看似簡(jiǎn)單，但影響深遠(yuǎn)。站在公眾的角度看，這一舉措讓公眾在被迫吸入二手煙而無(wú)法自行救濟(jì)時(shí)，能尋求公權(quán)力的介入，同時(shí)對(duì)違法者有威懾作用;從監(jiān)管部門的角度看，一方面能有效調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督的力量，降低行政成本，提高行政效率。更重要的是，若能將這一條切實(shí)地落實(shí)下去，那么就能有效解決“都可以管，都管不完，或都不管”的難題，無(wú)需聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、或派遣類似于城管的全能型“什么都管”的監(jiān)督員，只要把設(shè)置標(biāo)識(shí)這一步做到位，每一個(gè)場(chǎng)所監(jiān)管部門都得以明確，那么在今后法規(guī)施行的過程中，各主管部門都清晰地知道自身所監(jiān)管的場(chǎng)所有哪幾個(gè)，一方面可以不定期對(duì)其所監(jiān)管的場(chǎng)所進(jìn)行抽查，另一方面在接到舉報(bào)投訴電話時(shí)就無(wú)法推卸責(zé)任，實(shí)現(xiàn)積極行政與社會(huì)參與相結(jié)合。即便是綜合性場(chǎng)所，難以判斷其性質(zhì)的，但這終歸是一個(gè)權(quán)力和職責(zé)劃分的問題。權(quán)力和職責(zé)的劃分需事前完成，不能遇事再看，即應(yīng)當(dāng)提前完成劃分工作，在接到舉報(bào)電話時(shí)能明確是否屬于本部門監(jiān)管范圍，確定監(jiān)管部門電話就是這樣一個(gè)提前劃分職責(zé)、權(quán)力的過程。

　　然而，這一規(guī)定看似簡(jiǎn)單，落實(shí)情況卻不容樂觀。以上海市為例，在今年11月，筆者對(duì)上海市幾個(gè)區(qū)的三種公共場(chǎng)所標(biāo)識(shí)設(shè)置情況進(jìn)行調(diào)研。針對(duì)金融機(jī)構(gòu)，筆者走訪了上海市靜安區(qū)、徐匯區(qū)和松江區(qū)七所銀行，均設(shè)置有禁煙標(biāo)識(shí)，其中三家銀行標(biāo)識(shí)上有標(biāo)明監(jiān)管部門電話;針對(duì)商場(chǎng)超市，筆者走訪了上海市松江區(qū)和靜安區(qū)萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)、百盛、巴黎春天和大潤(rùn)發(fā)、樂購(gòu)等五家商場(chǎng)，五家超市，均設(shè)置有禁煙標(biāo)識(shí)，但只有兩家商場(chǎng)的標(biāo)識(shí)符合要求。針對(duì)公共文化場(chǎng)館，筆者走訪了上海市松江區(qū)、靜安區(qū)五家影劇院，其中只有兩家在明顯的位置設(shè)置有禁煙標(biāo)識(shí)。調(diào)查結(jié)果顯示金融機(jī)構(gòu)和商場(chǎng)超市的實(shí)施情況相對(duì)良好，而公共文化場(chǎng)館的情況不盡人意。究其原因，還是與主管部門有關(guān)，前兩個(gè)場(chǎng)所的主管部門是衛(wèi)生局，為了迎接2010年上海世博會(huì)，市衛(wèi)生局分別在2010年一月份、四月份和九月份下發(fā)三則通知，以創(chuàng)建“無(wú)煙世博”為目標(biāo)，開展多次專項(xiàng)監(jiān)督檢查，詳細(xì)部署了工作步驟及要求，設(shè)計(jì)了統(tǒng)一的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和表格。 反觀公共文化場(chǎng)館，由于主管部門沒有采取有效的行政措施去落實(shí)這一規(guī)定，導(dǎo)致法規(guī)成為一紙空文。

　　因此，《送審稿》的通過僅僅是控?zé)煹牡谝徊剑�更為關(guān)鍵的是如何施行。禁煙標(biāo)識(shí)作為一個(gè)例子，讓我們看到同樣的法規(guī)，不同的執(zhí)行力度所導(dǎo)致的結(jié)果截然不同，能否有效地落實(shí)其規(guī)定取決于主管部門的執(zhí)法力度。

　　最后，筆者認(rèn)為，《送審稿》的真正意義在于在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的關(guān)于公共場(chǎng)所控?zé)煹闹醒胄姓�法，而不在于設(shè)立更加嚴(yán)格的控?zé)熞?guī)范。目前全國(guó)共72個(gè)市有現(xiàn)行有效的控?zé)熞?guī)定，全部為地級(jí)市或直轄市，而我國(guó)有地級(jí)市行政單位333個(gè)，縣級(jí)行政單位2862個(gè)，填補(bǔ)這些地區(qū)的公共場(chǎng)所控?zé)燁I(lǐng)域的法律空白才是《送審稿》的最大意義所在。
　　律師職稱論文發(fā)表期刊推薦《政府法制》（旬刊）創(chuàng)刊于1992年，由山西出版集團(tuán)主辦。是一份宣傳依法行政的綜合性法制期刊,系中國(guó)政府法制系統(tǒng)核心期刊。《政府法制》雜志以宣傳依法行政為宗旨,充分發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督職能,反映政府之聲、百姓之聲、民主之聲、法律之聲。

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