關鍵詞：企業(yè)組織 內部控制 制度 建立

　　摘 要：本文從考察內部控制的產生和演進軌跡入手，探尋內部控制的功能、作用和標準以及在國際上的發(fā)展趨勢和給人們的啟示，在此基礎上為相關問題的分析和解釋提供一條更為科學、合理、開闊的思路。

　　正 文：

　　解決中國的國營企業(yè)問題尚需要深入觸動微觀機制的最本質的問題，即企業(yè)的控制問題。體制改革不是萬能的，要緊的是微觀機制的改造。我國企業(yè)的根本出路在于強化企業(yè)的內部控制。

　　強化企業(yè)的內部控制已經成為發(fā)達國家治理公司的重要手段，在國際上的研究已日漸成熟。三大目標和五大組成部分構造了內控系統(tǒng)的整體框架，幫助人們更全面和更深刻地理解內控及其控制對象，使企業(yè)能夠以內控為有力武器，從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與交流和監(jiān)督評審五方面開展工作，為實現各項操作性目標、信息性目標和遵從性目標而自覺奮斗。

　　經過二十年的改革實踐人們逾來逾感到強化管理的重要性，也在積極探索如何才能加強管理。內部控制的概念被國際同仁所強調，引起了中國金融界，特別是銀行界的關注。自從1997年人民銀行發(fā)出“加強金融機構內部控制的指導原則”以來，各商業(yè)銀行和非銀行金融機構普遍開展了整章建制的工作。這一工作已取得了初步成績，但是新形勢下的內控工作尚處于起步階段，這項工作又常被誤解為僅僅是金融機構的事，生產企業(yè)的管理層對內部控制缺乏認識。其實，所有制及其組織結構并不是現代企業(yè)最本質的東西，最本質的是企業(yè)內部的控制文化和控制機制。在這方面發(fā)達國家已經研究和創(chuàng)造出了一套比較完整的理論和方法，中國企業(yè)界的迫切任務是運用先進的內控理論和方法，強化內部控制，提高管理水平，并且不斷的探索和發(fā)展內部控制機制。

　　一、 內部控制的產生和演進軌跡。

　　內部控制必須與一定組織聯(lián)系起來理解，即它來自組織內部，針對組織內部，是為促使組織實現其所賦有的全部

　　或者部分使命(目標)而開展的一系列專門的活動。這里有兩個要點：第一：組織是相關利益(或非利益，下同)主體的結合體，內部控制存在或來自于這些相關利益主體之間，其目的在于從特定的角度協(xié)調某些關系;第二：內部控制是一系列活動，這些活動可能是有意(自覺)的，也可能是無意(自發(fā))的，它并不依賴于外在的稱謂或者被歸結出來的概念。理解這兩點，有助于我們把組織內部的控制和對組織的控制區(qū)分開來，把概念化、程式化的內部控制和實質上的內部控制活動本身區(qū)分開來。從而避免陷入混淆和曲解。

　　由此，我們不難看出，內部控制是伴隨著組織的形成而產生的。換而言之，自從組織產生之后，伴隨著組織追求其目標的努力，就催生了內部控制。企業(yè)組織的內部控制是伴隨著企業(yè)組織的形成而產生的。早期的分工、牽制、授權、匯報、稽查等都是內部控制活動。因而，可以肯定地說，內部控制最初是在組織中內生的，而不是外力催生的。

　　內部控制經歷了一個不斷發(fā)展、完善的歷史進程。推動其發(fā)展的因素主要來自組織的演進和環(huán)境(政治、經濟、社會會、技術)的變化。內部控制的演進主要表現為控制目標、控制對象和控制手段的變化。按照通行的概括，內部控制的演進遵循著“內部牽制——內部控制制度——內部控制結構——內部控制整合框架”的軌跡。應該說，這一概括大致上勾勒出了內部控制的發(fā)展進程。

　　二、 充分理解內部控制的內涵。

　　內部控制有其科學的定義和豐富的內容。只有深刻理解內控的內涵才能明確如何強化內控。

　　1.準確理解內部控制的定義：不同部門的人從不同的角度對內控會有不同的看法�，F代內控理論試圖提出能被普遍接受的內控定義，以便滿足不同單位的需要。美國審計權威機構COSO(1994)的定義是：內控是一個受某單位不同層次的人影響的過程，而設計這一過程是為了實現下述三大目標提供合理化保證,這三大目標是：第一經營的效果和效率，屬操作性目標，是指各種活動的效果和效率;第二財會報告的可靠性，屬信息性目標，是指財務和管理目標的可靠性、完整性、及時性;第三對現行法規(guī)的遵守，是指遵從性目標，遵從現行法律和規(guī)章制度。

　　這三大目標滿足不同的需要，又相互交叉。顯然，內控是保證各項業(yè)務發(fā)展的，而不是妨礙其發(fā)展的。在操作性目標中，經營的“效果”是根據實際產出與預期計劃的產出比較而言的;經營的“效率”是根據實際產出與實際投入比較而言的。此外，公司或銀行不能為實現經營性目標而不遵從法規(guī)，也不能為遵從性目標或操作性目標而違反財務和管理信息的可靠性、完整性和及時性。

　　2.從總體上把握內部控制系統(tǒng)的框架：重要的是，現代內控理論賦予了內容廣泛的職能，把內控置于很高的屋面上，從而強化了內控的作用。1994年COSO認為內部控制涵蓋了五大組成部分的豐富內容：控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與交流和監(jiān)督評審。這五大組成部分和三大目標是緊密相聯(lián)的，就象一個人體的細胞包含了人體的各種信息那樣，一個組織中的任何一個機構、一項業(yè)務或一位成員都包含或反映出該組織中的三大目標和五大組成部分等各種信息。

　　三大目標和五大組成部分構造了內控系統(tǒng)的整體框架，現代內控理論對內控日臻完善的描述幫助人們更全面和更深刻地理解內控及其控制對象，使人們能夠以內控為有力武器，為實現三大目標自覺奮斗。按照現代管理的理論，人類的管理活動是一個有目的的活動，控制活動則是管理活動的重要組成部分�？刂剖菫榱舜_保組織目標以及為此而擬定的計劃能夠得到實現;各級主管人員根據事先確定的或因發(fā)展需要而擬定的標準，對屬下的工作進行衡量、測量和評價�？刂频哪康�，主要是為了防止或避免因浪費、管理不當等因素而遭致?lián)p失，或者根據組織內外環(huán)境的變化和組織發(fā)展的需要，配合組織完成任務，使企業(yè)各項作業(yè)有條不紊，且更經濟有效地運行，以促使企業(yè)各項經濟目標的順利實現。

　　三、 內部控制的功能

　　由于內部控制具有維護企業(yè)財務安全、降低成本，避免資產損失，當好管理者的助手和參謀的特征，因此，內部控制具備以下四種功能：

　　1.防護功能：內部控制是以計劃目標為依據的控制，內部控制對計劃的鑒定與分析使計劃更加正確可靠，更有利于制約管理過程中的各種消極因素。

　　2.調節(jié)功能：內部控制是管理層的一種職責，內部控制是為了制約標準的執(zhí)行與平衡偏差，因此，控制的全部工作應包括設計標準、衡量差異、提出分析、采取措施、協(xié)助業(yè)務部分使其執(zhí)行結果符合標準，以達到監(jiān)督考核與制約的目的。

　　3.反饋功能：由于內部控制一般采取閉環(huán)控制方式，有利于各種管理信息的反饋，因此，對管理目標的執(zhí)行、差異存在的狀況、應采取的措施等能夠及時準確的報告給有關管理者，有助于企業(yè)各項計劃、政策的貫徹、落實和執(zhí)行。

　　4.參謀助手功能：內部控制作為企業(yè)的職能部門，是專職綜合性經濟監(jiān)督機構，應能掌握企業(yè)經濟管理活動中的決策，隨時了解經營工作的總體部署、工作重點和重大舉措，圍繞調控中的熱點從宏觀著眼，微觀入手，監(jiān)督和協(xié)調經濟管理各部門、各環(huán)節(jié)，使其更好的履行職責，并注意發(fā)現經濟運行中的新情況和新問題，進行綜合性分析，提出改進意見和建議，以促進各項制度和措施的進一步加強與完善。

　　四、 內部控制的作用

　　恰當地運用內部控制，有利于改善經營活動，提高工作效率及經濟效益。內部控制是否健全，是企業(yè)經營業(yè)員成敗的一個關鍵，其主要作用有：

　　統(tǒng)合作用：在一個企業(yè)中，雖有不同的作業(yè)單位，但要達到經營目標，必須全面配合，以發(fā)揮整體團隊作用。內部控制正是基于這種指導思想，利用會計、統(tǒng)計、業(yè)務、審計等部門的制度、規(guī)定及有關信息、報告等作為基本依據，以實現統(tǒng)合與控制的雙重目的。

　　制約與激勵作用：內部控制著眼于各項業(yè)務的執(zhí)行是否符合企業(yè)以及既定的規(guī)范標準，使企業(yè)的各項經營活動做到活而有序，達到預期效果。由此可見，內部控制對管理活動能發(fā)揮制約作用;嚴密的監(jiān)督與考核，能真實地反映工作實績，并可以穩(wěn)定員工的工作情緒，激發(fā)他們的工作熱情及潛能，從而提高工作效率。

　　促進作用：內部控制要重視制度設計、控制原則的應用，了解業(yè)務部門的實際工作動態(tài)，及時發(fā)揮控制的影響力，使之揚長避短，如期達到管理目標。

　　五、 內部控制的標準

　　內部控制并非僅僅是為了滿足審計的需要，而是在管理上，為履行其責任所必需。衡量一個企業(yè)的內部控制是否有效，其標準有以下幾個方面：

　　財產的安全及資源的有效使用。內部控制應有保證財產安全和充分利用有形資源或無形資源的規(guī)定，以免因有意、無意的錯誤而造成損失浪費。

　　會計及記錄、財務及其他信息的可信性與可靠邊性。內部控制首先要有可信的各種記錄，有了各種可信記錄，才能及時地提供可靠的管理情報，為企業(yè)決策者和有關部門領導提供計劃、資金投放等可靠的決策依據。

　　減少不必要的開支，提高企業(yè)盈利水平，避免意外風險。預防和發(fā)現差錯及違紀行為。外部審計能夠查明已經發(fā)生的差錯及違紀行為，但不能預防其發(fā)生。對差錯和違紀行為的預防和發(fā)生，則主要依賴于企業(yè)內部采取的內部控制措施。

　　保證授予的任務圓滿完成。良好的企業(yè)內部控制，就在于各級職能部門和管理人員，能夠滿意地感到它所部署的任務已得到恰當履行，沒有發(fā)生失職行為。

　　保證法定責任的履行。法定責任是通過立法賦予的，內部控制應能幫助管理人員不斷適應這種責任，并對不負責任的行為加以追究。

　　六、 內部控制的國際發(fā)展趨勢及其啟示

　　巴塞爾委員會制定的銀行內部控制的十三項原則反映了在內控建設方面的下述國際發(fā)展趨勢：

　　1.強調高級領導層的控制責任。首先，董事會充分理解公司的主要風險，正確設定風險的可接受水平;并定期督導高級管理層識別，估量，監(jiān)督和控制這些風險;確保內控系統(tǒng)的有效性;建立獨立的審計委員會幫助董事會行使這方面的職責。其次，高級管理層負責制定識別，估量，監(jiān)督和控制風險的程序，通過維護某種組織結構去明確職責、權限和報告關系;確保職責的有效執(zhí)行;制定有效的內控政策;并監(jiān)督評審內控的充分性和有效性。

　　2.大力提倡和營造一種“控制文化”。一方面董事會和高級管理層負責促進在道德和完整性方面的高標準，并在機構中建立一種文化，向各級人員強調和說明內控的重要性。另一方面企業(yè)中的所有員工都需要理解他們在內控程序中的作用，并在程序中充分發(fā)揮他們的作用。有效的內控系統(tǒng)的一項實質性內容就是建立強有力的控制文化。

　　3.企業(yè)要充分關注對全部風險的評估。特別要明確銀行是承擔風險的機構，生產企業(yè)也需要不時調整內控，以便恰當地處理任何新的或過去不加控制的風險，并對企業(yè)不能夠控制的風險采取正確的防范措施。

　　4.控制活動已被當作企業(yè)日常工作的不可分割的一部分，而不是對經營管理的額外補充。有效的內控系統(tǒng)能夠迅速采取應變措施，避免不必要的成本;建立適當 的控制結構，明確定義各經營級別的控制活動。特別強調適當分離職責;識別和盡力縮小有潛在利益沖突的地方;并遵從謹慎的和獨立的監(jiān)督評審。

　　5.發(fā)達國家非常強調企業(yè)的信息與交流。首先是保證信息的完整性、可靠性和可獲性，并且信息應能夠前后連貫一致其次是信息系統(tǒng)應受到安全保護和獨立的監(jiān)督評審，防止突發(fā)事件;特別注意有效地控制電子信息系統(tǒng)和信息技術的使用。另外，建立有效的交通渠道，確保相關信息的正確傳達。

　　6.企業(yè)應當注意到加強監(jiān)督評審活動，并強調缺陷的糾正。企業(yè)經營管理人員應不斷地而不是間斷性地在日常工作中監(jiān)督評審企業(yè)內控的總體效果和主要風險;對內控制度定期進行獨立、有效和全面的內部審計，并將結果向高級領導層直接報告;及時報告并果斷處理所發(fā)現的內控缺陷。

　　7.對內控制度的評價已成為企業(yè)內審監(jiān)督部門的日常監(jiān)管工作和現場檢查監(jiān)督的一部分。內審監(jiān)督部門和外部審計機構應要求企業(yè)具有有效的內控制度，充分和有效地化解企業(yè)的風險(特別是主要風險);監(jiān)督部門應檢查高級領導層的內控態(tài)度、內部審計部門的有關工作和外部審計的檢查結果等等，對不合要求的企業(yè)采取措施。

　　當然，內部控制既有重要作用，又不是萬能的，也有其固有的局限性。例如：一是企業(yè)的內控應能合理地確�；�本經營目標的實現;但不能把一個本質上很壞的經營者變好，不能左右政府政策和計劃的改變，以及競爭對手的行為和客觀經濟條件的變化。二是內控應能確保財務報告的可靠和合法合規(guī)，但不能絕對保證做到這一點，而只能合理保證。這些目標的實現受到內控制度內在的限制，包括決策者失誤和決策錯誤導致的經營中斷�？刂七�可能被兩個或兩個以上的人合謀制約。管理層也有能力踐踏內控制度。此外，內控制度的設計還受到人、財、物等資源約束。

　　國際先進內控理論與實踐的發(fā)展起碼給我國企業(yè)界三點重要的啟示：

　　1、要正確理解內控與管理的關系，進一步認識并高度重視內控在管理活動中的重要地位，由公司決策層和部門領導帶頭，動員各級員工營造成良好的控制文化，在內控理論與實踐相結合的基礎上形成共識和共同語言，按照內控的三大目標和五大組成部分，以規(guī)范的內控操作方法，實行對經營管理中各種風險的逐級控制，提高經營管理水平。

　　2、 要正確理解內控與風險管理的關系，進一步確立內控在整體管理

　　中的重要地位，按照國際規(guī)范的內控原則 和系統(tǒng)框架，盡快建立適合中國國情的企業(yè)內控組織結構，如建設內控的執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，盡快在體制上明確高級管理層在這方面的責任，加強對內、外部所有風險的總體研究和控制。

　　3.要正確理解內控與內部審計的關系，明確內控主要是經營管理部門的責任，對內控的檢查評價也主要是經營管理部門的責任;同時，內部審計部門要把工作的重點盡快轉向對經營管理的內控系統(tǒng)進行有效的和全面的審計再監(jiān)督，并在監(jiān)督評審中注意保持獨立性，建議和敦促經營管理部門糾正控制的缺陷。

　　當前，我們近切需要呼喚企業(yè)的內部控制意識，需要理直氣壯地在微觀經濟中加強管理和控制。要讓人們明白：改革不是萬能的，企業(yè)應下大決心，花大力氣，整章建制，嚴肅紀律，把控制的水平提起來，讓改革和控制一同成為企業(yè)化解風險，創(chuàng)造效益的武器。

　　參考資料：

　　巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(1998)《銀行金融機構內部控制系統(tǒng)的框架》，9月，因特網。

　　楊樹滋(1997)“關于內部控制系統(tǒng)評審的幾個問題”，《金融稽核監(jiān)督研究》，總第7期。

　　楊海群(1995)“論銀行的控制與被控制”，《經濟研究》，第5期。

　　楊海群(1999)“稽核評價金融機構內部控制狀況”，《金融稽核監(jiān)督研究》，第1期。

　　楊海群(1999)“正確認識內控與稽核的關系”，《金融稽核監(jiān)督研究》，第3期。

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