本文是一篇高等教育本科畢業(yè)論文，論述了東西部高校對口支援法治化研究。高等教育論文投稿期刊推薦《教育發(fā) 展研究》的前身《上海高教研究》創(chuàng)刊于1980年底，1999年改為現(xiàn)名，2005年改為半月刊。截止2009年底，共出版273期，刊用文字總量超過 4000萬字。近年來，《教育發(fā)展研究》堅持大教育的視角，綜合關(guān)注各級各類教育，注重從教育與社會、經(jīng)濟、文化和科技的聯(lián)系研究教育問題。
　　[摘要]東西部高校對口支援是一條適合中國國情的高等教育發(fā)展之路。但是，該項政策法治化進程滯后。在立法層面，專項立法滯后，相關(guān)條款不成體系，沒有協(xié)調(diào)性，政策法規(guī)籠統(tǒng)寬泛；在執(zhí)法層面，“無法可依”“有法難依”和“執(zhí)法不嚴(yán)”等問題凸顯。文章指出必須加快法治化進程，促進高校對口支援健康發(fā)展。在法制層面，推動專項立法，規(guī)范各方的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建和諧的法律體系；在實踐層面，將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體規(guī)劃，形成行政指令與市場競爭相結(jié)合的資源配置機制，完善行政指導(dǎo)和獎勵制度相結(jié)合的激勵機制，建立科學(xué)的評估監(jiān)督體系。

　　[關(guān)鍵詞]對口支援,法治化,西部高校,路徑選擇

　　我國高等教育對口支援始于20世紀(jì)70年代末期，至21世紀(jì)初形成了獨立的體系。在經(jīng)過試點啟動、持續(xù)發(fā)展、深入推進三個階段后，東西部高校對口支援政策模式已形成了鮮明的特色，成為中國特色高等教育制度的重要組成部分，是我國建設(shè)高等教育強國的一項制度創(chuàng)新。在前不久頒布的《中西部高等教育振興計劃（2012—2020年）》中再次強調(diào)：“充分發(fā)揮東部高校的支持帶動作用，繼續(xù)實施對口支援西部高校計劃。”但是，在實踐中該項政策也暴露出諸多問題，最明顯的就是法治化進程滯后�！秶�家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：“按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設(shè)進程，完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)，加強教育行政法規(guī)建設(shè)。”在西部大開發(fā)第三個五年規(guī)劃和東西部高校對口支援第二個十年全面實施的大背景下，如何完善高校對口支援的頂層設(shè)計、突破發(fā)展瓶頸、推進法治化進程，將是我們必須要解決的重要課題之一。

　　一、東西部高校對口支援法治化問題的提出

　　對口支援是在我國計劃經(jīng)濟體制下產(chǎn)生的，以政府為主導(dǎo)，通過政治動員、行政指令、任務(wù)分配的方式啟動、實施。在短期內(nèi)這種運行模式有助于快速集中多種資源，調(diào)動多方力量開展工作。隨著對口支援的深入推進，這種運行模式明顯缺乏制度保障，其弊端也逐步體現(xiàn)出來。

　　第一，管理機制不完善。管理機制是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)高校對口支援各項工作的樞紐。在制度層面，東西部高校對口支援沒有形成科學(xué)、系統(tǒng)、專業(yè)的管理體系；管理理念不能與時俱進；管理法規(guī)有待完善和細(xì)化；對人才、資金、信息資源往往“大而一統(tǒng)”，沒有慮及各方的特色而采取不同的管理方式。在實施層面，對口支援的運作模式主要通過行政手段下達指令，來達成預(yù)期目標(biāo)。這種方式使市場競爭機制弱化、管理職能單一，限制了人、財、物、信息等綜合效益的發(fā)揮，甚至閑置、浪費了有限的教育資源。

　　第二，激勵措施不明顯。“激勵機制弱化已成為制約教育對口支援穩(wěn)健持久發(fā)展的瓶頸。”東西部高校對口支援依靠政治動員的強大功效，以單邊支援的形式得以順利運行。在短期內(nèi)這種運行模式的確起到了很好的激勵作用，但是，隨著東西部高校對口支援走向制度化、常規(guī)化，特別是援助重心的下移，僅依靠行政指令、政治動員已難以調(diào)動更多的力量持久地參與其中。“缺乏經(jīng)濟上的激勵保障成為對口支援制度安排最大的制約。”目前，對口支援的成本幾乎全部由支援高校承擔(dān)，他們必須從固定辦學(xué)經(jīng)費中安排部分資金支持該項制度的正常運行�？梢哉f，利益失衡將導(dǎo)致支援方失去推動該項工作的持久動力。

　　第三，評估體系不到位。對口支援政策模式更多的表現(xiàn)為一種應(yīng)急機制。為了在規(guī)定的期限內(nèi)取得成績，不可避免地出現(xiàn)了許多問題。例如，有些援助項目在實施前期，缺乏科學(xué)論證和合理規(guī)劃，制定的標(biāo)準(zhǔn)過高，與受援高校的發(fā)展實際脫節(jié)；有些項目在實施過程中開放程序不規(guī)范，中途便夭折；有些項目在實施后效益不明顯；有些項目甚至就是重復(fù)建設(shè)。對于這些問題，我們往往束手無策。究其原因，在于至今我們還沒建立起一套科學(xué)、有效的評估體系與監(jiān)督機制。“在確定項目時，對援助的內(nèi)容評估很不完整；在項目實施中，監(jiān)督的廣度、深度不夠，后期跟蹤管理力度不夠；在項目完成后，又缺乏績效監(jiān)督的內(nèi)容。”

　　可知，東西部高校對口支援制度建設(shè)還不完善，而解決這些問題的關(guān)鍵在于推進法治化進程。首先，東西部高校對口支援需要綜合運用法律法規(guī)、行政干預(yù)、經(jīng)濟杠桿及觀念習(xí)俗等多種手段，而法治化為這些手段的綜合運用提供了制度基礎(chǔ)和法律保障。它約束和規(guī)范了支援、受援方的行為關(guān)系，使得對口支援在法治框架內(nèi)運行，建立起以法治為主導(dǎo)的治理模式，在確保其具有合法性、權(quán)威性的同時，更具有可操作性。其次，形成東西部高校對口支援制度建設(shè)與法治的良性互動格局。一方面，在對口支援工作中，依法辦事，按章實施，形成規(guī)范的法治秩序，以維護法律的權(quán)威性；另一方面，隨著對口支援工作的開展，相關(guān)的管理理念、運行模式和實施方式都會隨之發(fā)生變化，這要求我們建立健全相關(guān)法律法規(guī)，對不合時宜的法律條款進行修改、完善�？傊�，東西部高校對口支援必須走上法治化軌道，使相關(guān)政策的制定和執(zhí)行有法可依、有法必依，以構(gòu)建對口支援的長效機制。

　　二、東西部高校對口支援法治化現(xiàn)狀

　　由于對口支援是以行政指令的形式加以推動的，政治任務(wù)成為擺在各方利益群體的首要位置。而政治任務(wù)時效性差的特性，決定了各方在政策制定和執(zhí)行時難免出現(xiàn)應(yīng)付、短視的現(xiàn)象，這樣導(dǎo)致對口支援法治化進程滯后，在立法和執(zhí)法層面都存在諸多不足。

　　東西部高校對口支援是教育對口支援的重要組成部分，對其立法現(xiàn)狀的考察必然涉及到教育對口支援法律體系的追溯。目前，我國教育對口支援法律體系由國家和地方兩個層面構(gòu)成，形成了以國家層面的法律為主導(dǎo)，有關(guān)行政部門頒行的法規(guī)為輔助，地方政府出臺的政策文件為補充的格局。最早的相關(guān)立法是1984年通過的《民族區(qū)域自治法》，該法規(guī)指出：“上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織、支持和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對口支援，幫助和促進民族自治地方經(jīng)濟、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展。”該法規(guī)首次提及“對口支援”政策，并將教育納入其中。隨后，《高等教育法》也指出：“國家鼓勵高等學(xué)校之間、高等學(xué)校與科學(xué)研究機構(gòu)以及企業(yè)事業(yè)組織之間開展協(xié)作，實行優(yōu)勢互補，提高教育資源的使用效益。”該法案雖然論及高校間協(xié)作事宜，但是沒有涉及對口支援的條款。2000年《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)[2000]33號）明確指出：“加強東、中部地區(qū)高校對西部地區(qū)高校的對口支援，幫助西部地區(qū)高校發(fā)展所需學(xué)科專業(yè)、培訓(xùn)師資、建設(shè)實驗室，具備條件的合作辦分校，提高西部地區(qū)高校人才培養(yǎng)水平。”在這里增加了對高校對口支援進行專門闡述的條款。

　　綜而觀之，有關(guān)東西部高校對口支援立法現(xiàn)狀呈現(xiàn)如下特點：第一，專項立法滯后。目前我國還沒有對東西部高校對口支援進行專項立法，相關(guān)的法條散見于不同的法規(guī)中。第二，相關(guān)法規(guī)條款不成體系，沒有協(xié)調(diào)性。“這些法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件的制定、分管和實施分別屬于不同的部門，相互之間缺乏緊密聯(lián)系，協(xié)調(diào)性差，甚至各個政府部門出臺的法律制度之間還存在互相沖突矛盾的問題，不但影響政策法規(guī)運行的效率，也容易造成扶持力量分散，影響整體效果。”第三，政策法規(guī)籠統(tǒng)寬泛。相關(guān)條款太抽象概括，對各主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都沒有給予明確的界定，又沒有具體的實施條例予以解釋和補充，使得相關(guān)政策在執(zhí)行過程中不易理解把握，難以執(zhí)行。

　　由于沒有高校對口支援的專項立法，國家層面的相關(guān)法律條款籠統(tǒng)寬泛，操作性不強；地方性政策法規(guī)，多以行政性指導(dǎo)文件為主，具有很大的主觀性和隨意性，這就造成東西部高校對口支援執(zhí)行起來，處于“無法可依”“有法難依”和“執(zhí)法不嚴(yán)”的尷尬境況。例如，相關(guān)法規(guī)對支援、受援高校各自的權(quán)責(zé)，都沒有用客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)進行具體規(guī)范，使得雙方合作的成敗往往取決于兩者間的關(guān)系和親密度。在實踐中，政策朝令夕改、合作中途夭折，決策以權(quán)代法的例子屢見不鮮，這些不嚴(yán)肅的舉措嚴(yán)重地影響了政策的實施效果�？梢哉f，東西部高校對口支援政策的順利實施有賴于盡快步入法治化的軌道，通過立法對雙方的行為進行約束和規(guī)范，從而樹立公信力，進一步促進對口支援的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

　　三、東西部高校對口支援法治化路徑

　　（一）法制層面

　　1.推動專項立法，明確其具有公法和私法相交融的屬性，規(guī)范各方的權(quán)利和義務(wù)。以政治動員方式啟動的東西部高校對口支援，往往被視為政治考核的一個指標(biāo)，帶有臨時性、應(yīng)急性特點。這種政策推行方式在實施之初可以快速集中各方力量攻堅克難，短時間內(nèi)取得顯著成效。但作為一項長期、復(fù)雜的工作，其健康運行的保障還在于制定相關(guān)法律制度來對其進行約束和規(guī)范，進而建立長效機制�？v觀我國教育法律體系，關(guān)于東西部高校對口支援的專項立法還處于空白狀態(tài)。因此，針對東西部高校對口支援的特殊性，必須盡快制定專項法律，協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同層面的對口支援工作，為高校雙方的合作提供保障。

　　東西部高校對口支援的法律體系具有公法和私法耦合的屬性。公法是指調(diào)配公權(quán)力內(nèi)部或公權(quán)力之間的關(guān)系的法律規(guī)范。行政授權(quán)和委托是東西部高校對口支援運作的主要行政關(guān)系，對這類關(guān)系的調(diào)配主要通過集中的方法，重點關(guān)注禁止性和義務(wù)性規(guī)則的運用。從這種屬性上看，相關(guān)立法必須對東西部高校對口支援的適用條件、啟動方式、實施程序、評估標(biāo)準(zhǔn)和運行過程中行政權(quán)的分配及制約等作出強制性規(guī)定，才能確保中央政府宏觀調(diào)控的權(quán)威性。相對于公法，私法一般而言指的是規(guī)范私權(quán)關(guān)系、保護私人利益的法律。東西部高校對口支援法律制度應(yīng)具有私法的性質(zhì)，也就是說，支援、受援高校可以在法律允許的范圍內(nèi)享有完全的自由，按照雙方的意志決定締結(jié)合作關(guān)系，為己方設(shè)定權(quán)利或?qū)λ�方承�?dān)義務(wù)，任何機關(guān)、組織和個人不得非法干涉。從這種屬性上看，相關(guān)立法對東西部高校對口支援中各方利益關(guān)系的調(diào)整，如各方享有的權(quán)利以及應(yīng)履行的義務(wù)等，采用授權(quán)性文件進行規(guī)范即可，以確保支授高校合作的自主性。

　　在明確對口支援立法的屬性后，應(yīng)進一步規(guī)范雙方權(quán)利和義務(wù)，體現(xiàn)公法的強制性和私法的自主性，做到權(quán)責(zé)分明。支援高校的權(quán)利主要有享受國家和地方對援助方給予的優(yōu)惠政策，及時了解受援高校的教育教學(xué)狀況與實際需求，要求受援高校提供各種必要條件及協(xié)助；支援高校履行的義務(wù)包括遵守當(dāng)?shù)胤�律與政策，結(jié)合受援高校實際及自身能力所及制定出切實可行的援助計劃并嚴(yán)格執(zhí)行，對受援高校提供力所能及的幫助。受援高校的權(quán)利主要包括與援助高校共同制定援助規(guī)劃，參與援助項目的建設(shè)與管理等；受援高校的義務(wù)主要包括積極配合與協(xié)助援助方，為援助工作優(yōu)化環(huán)境、搭建平臺等�？傊�，高校對口支援法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，規(guī)定支援方與受援方的權(quán)利和義務(wù)，為雙方提供政策引導(dǎo)和行為約束。

　　2.加強法律制度建設(shè)，構(gòu)建和諧的制度體系。首先，制定多層次的高校對口支援相關(guān)立法，包括國家層面的行政法令，以及地方性法規(guī)、規(guī)章以及單行條例等，建立起一套和諧統(tǒng)一的法律體系。在修訂《教育法》《高等教育法》等法律時，應(yīng)增加“對口支援”相關(guān)條例，并出臺相關(guān)實施條例或細(xì)則對抽象條款做進一步的解釋、補充，增加其具體指向性。其次，應(yīng)加強相關(guān)規(guī)章、政策的協(xié)調(diào)性。諸如國務(wù)院扶貧辦、教育部高等教育司、民族教育司、學(xué)位辦以及國家民委等有關(guān)部門所指定的政策、規(guī)章制度之間的協(xié)調(diào)性，以避免“政出多門、矛盾迭出”的尷尬境況。同時，應(yīng)加強國家層面的法律與地方法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)性，在確保國家法律權(quán)威下，兼顧地方法規(guī)，相互調(diào)適，統(tǒng)一實施，“避免一次會議一個措施，從而導(dǎo)致會議文件與法律法規(guī)沖突甚至代替法律法規(guī)的人治現(xiàn)象”。

　　（二）實施層面

　　1.將高校對口支援納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的整體規(guī)劃。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是國家加強和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)，具有指導(dǎo)性、宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性。東西部高校對口支援肩負(fù)著發(fā)展西部高等教育、提高西部高校辦學(xué)質(zhì)量、加快培養(yǎng)各類急需的高級專門人才的重任。這項工作不是一蹴而就的，需要常抓不懈。為確保該項工作持續(xù)穩(wěn)定、深入高效地開展，當(dāng)前迫切需要將“東西部高校對口支援”納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的規(guī)劃中來，統(tǒng)籌與經(jīng)濟發(fā)展、資金技術(shù)合作、社會民生建設(shè)的關(guān)系，使其制度化、常規(guī)化。

　　2.形成行政指令與市場競爭相結(jié)合的資源配置機制。以行政指令為特色、自上而下的東西部高校對口支援模式將長期存在，這是因為：第一，對口支援是以中國行政管理體制和教育管理體制為基礎(chǔ)，與中國的歷史與文化傳統(tǒng)相一致，體現(xiàn)著制度的優(yōu)越性；第二，對口支援關(guān)系著區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展，只有在中央政府宏觀調(diào)控下，才能統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略布局；第三，現(xiàn)階段我國高等教育經(jīng)費的主要來源仍然是公共財政投入，對口支援所需要的資源必須通過政府統(tǒng)一配置。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益明顯，利益主體開始多元化，這對對口支援提出了新要求。在對口支援政策上，特別是資源配置方式，既要充分發(fā)揮行政指令的長處，又要充分考慮不同群體的利益，將行政指令與社會參與、市場競爭有機地結(jié)合起來。那么，政府必須轉(zhuǎn)變角色，重新定位職能，從大包大攬的直接管理到通過制定政策實現(xiàn)間接調(diào)控，“由單一的行政指令向通過立法、撥款、信息服務(wù)、科學(xué)指導(dǎo)等多元的行政方式轉(zhuǎn)變”。在東西部高校對口支援工作中，中央政府應(yīng)充分發(fā)揮法律和配套政策制定、指導(dǎo)評價、服務(wù)監(jiān)督、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能，切實保障支援、受援高校對口合作的權(quán)利，使雙方在共建共享過程中實現(xiàn)資源有效配置。地方政府應(yīng)致力對口支援長效機制的構(gòu)建，加大財政資金的投入，鼓勵雙方在科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、師資培養(yǎng)等方面的合作，同時地方政府應(yīng)為高校與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、科研院所的通力合作搭建平臺，強化高校的社會服務(wù)意識，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻。另外，應(yīng)發(fā)揮市場競爭機制的調(diào)節(jié)作用，改變目前以計劃為主的資源配置方式和相對穩(wěn)定、缺乏活力的支援體系。例如，“對受援方的硬件建設(shè)、設(shè)備采購、教師培訓(xùn)、人才培養(yǎng)等可實行招標(biāo)制，從而創(chuàng)造支援學(xué)校間、受授學(xué)校間、支授學(xué)校內(nèi)部間相互競爭的局面，使受援方得到最重要、最適當(dāng)?shù)慕逃�援助，也使支援方的教育資源能發(fā)揮更大的效益。”

　　3.完善行政指導(dǎo)和獎勵制度相結(jié)合的激勵機制。對口支援作為一種補充性制度安排，離不開政府強有力的引導(dǎo)和激勵。行政引導(dǎo)可以減少盲目性，完成既定目標(biāo)。在對口支援由一種補充性制度走向制度化過程中，需要建立適當(dāng)?shù)莫剟顧C制，將行政指導(dǎo)和獎勵制度有機結(jié)合起來，相互補充，相互促進�？v觀高校對口支援的歷程，行政指導(dǎo)和獎勵制度二者相互脫節(jié)，注重行政引導(dǎo)而忽視獎勵制度的跟進，支援方疲于應(yīng)付政府的行政性指令，而其內(nèi)生性動力機制得不到激發(fā)，使得支援工作往往后程乏力。從這個角度上看，當(dāng)前對支援高校的激勵機制急需建立和完善，無論在項目審批、經(jīng)費劃撥還是在學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面，都給予支援高校相應(yīng)的政策傾斜，以調(diào)動支援高校的積極性，充分激發(fā)主動性和創(chuàng)造性。隨著對口支援工作重心逐漸下移至院系層面，支援高校應(yīng)采取精神激勵和物質(zhì)激勵、內(nèi)在激勵和外在激勵相結(jié)合的方式，對參與對口支援工作的個人通過重點培養(yǎng)、優(yōu)先提拔等激勵政策予以鼓勵。

　　4.建立評估機制與問責(zé)制度。在援助項目實施前期，為了避免低水平的重復(fù)建設(shè)和脫離受援高校實際的盲目建設(shè)，要對援助項目進行規(guī)劃、論證，要優(yōu)先選擇受援方最需要、收效最大的項目。在項目實施過程中，無論是對實物量的投入標(biāo)準(zhǔn)，還是對項目的運行程序，都應(yīng)實行動態(tài)的監(jiān)督機制。在評估方式上，引入第三方評估機構(gòu)，讓社會相關(guān)方面的人員參與到評估中來，對援助項目進行監(jiān)督、檢查、反饋，以便及時矯正。完善對口支援工作評價考核機制，構(gòu)建評估指標(biāo)體系，考察項目進展情況，“對重點建設(shè)項目投入進行成本—效益分析，并建立相應(yīng)的獎勵制度和責(zé)任制度，對于經(jīng)費使用效益高、收益大的支援項目予以追加投資，對于經(jīng)費使用效益低、收益小的支援項目予以減少投入，對于浪費投入的項目則要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”。

　　東西部高校對口支援法治化是一個長期過程，是一個由政府引導(dǎo)、監(jiān)督協(xié)調(diào)，支援方、受援方通力合作的過程；也是政府、支援方、受援方在法律規(guī)范的作用下協(xié)調(diào)互動、相互促進，從而達成各方權(quán)利有效實現(xiàn)和義務(wù)自覺履行的相互平衡的過程。法治既是一種宏觀的治國方略，也是一種理性的辦事原則。高校對口支援必須加快法治化的進程，才能減少政策制定的盲目性、執(zhí)行政策的隨意性，使得這項功在千秋的偉業(yè)能更好地促進我國高等教育協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

轉(zhuǎn)載請注明來自：http://www.jinnzone.com/gaodengjiaoyulw/26357.html