完善我國土地利用機制的對策研究
　　呂劍
　　濟南市土地儲備交易中心山東濟南
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　　摘要：我國現(xiàn)行的土地利用機制，使我國土地利用效率有了很大的提高，土地結(jié)構(gòu)更趨于合理化，但仍然存在許多問題，需要進一步改進和完善。本文通過分析目前我國土地利用機制存在的問題，提出了完善土地利用機制的相關建議。
　　關鍵詞：土地利用機制；土地管理體制；土地產(chǎn)權(quán)制度
　　一、我國土地利用機制存在的問題
　　首先，我國正處于工業(yè)化和城市化加速發(fā)展的階段，不可避免地要占用大量的土地，這使土地利用面臨著嚴峻的環(huán)境。其次，我國城市的發(fā)展主流仍然以粗放的外延擴張為主，城市土地利用過程中浪費現(xiàn)象十分突出，多征少用，早征遲用，甚至征而不用的現(xiàn)象時有發(fā)生。再次，建設布局不合理，基礎設施不配套，優(yōu)地劣用現(xiàn)象十分突出，城市土地長期處于粗放化經(jīng)營狀態(tài)。因此，在這種復雜形勢下，切實加強對土地利用機制的研究，實現(xiàn)以內(nèi)涵發(fā)展為主的發(fā)展方式是一個亟待解決的問題。
　　二、完善我國土地利用機制的對策
　　（一）改進土地管理體制
　　1、明確各機構(gòu)的職責
　　中央政府和省級政府主要負責制訂宏觀范圍的國民經(jīng)濟計劃和土地利用總體規(guī)劃，明確土地利用的區(qū)域和分區(qū)管制，對耕地進行保護，以保證國家的糧食供給和生態(tài)安全；城市政府主要負責城市規(guī)劃的制訂和管理，控制城市發(fā)展的速度。
　　2、規(guī)范政府管理機構(gòu)的行為
　　政府管理機構(gòu)官員的個人目標往往與社會公眾目標不一致，在實施管理時，其行為結(jié)果不一定能實現(xiàn)管理目標。因此，應該由立法機構(gòu)及其相關的專業(yè)委員會制定政府機構(gòu)管理土地的行為宗旨和規(guī)范，規(guī)定各級政府及其相關的機構(gòu)對土地資源管理的權(quán)利、責任和義務，確立政府管理土地的法律框架。
　�。ǘ�）完善我國土地產(chǎn)權(quán)制度
　　雖然中央政府從土地使用總量到土地使用的方向都具有控制和干預的權(quán)力，但是地方政府在土地的開發(fā)經(jīng)營中有很大的自主性，因此，必須對中央和各級地方政府之間的土地所有權(quán)進行清楚界定。
　　1、分解土地所有權(quán)
　　我們可以將國有城市土地所有權(quán)分解為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，中央政府和各級地方政府享有不同的權(quán)利。合理確定中央和地方之間的土地收益分成比例，有利于農(nóng)地保護、有利于提高城市土地資源利用效率、有利于農(nóng)村和城市共同發(fā)展。例如為控制城市擴張占用農(nóng)用土地，在地方政府占用農(nóng)地所得總收益中，極大部分歸中央政府所有，從經(jīng)濟角度對地方政府進行調(diào)控。
　　2、制定合理的產(chǎn)權(quán)定價政策
　　市場經(jīng)濟體制對產(chǎn)權(quán)市場化提出了更高的要求，因此，完善城市土地產(chǎn)權(quán)市場制度除了要有明確的產(chǎn)權(quán)交易范圍，還要有合理的產(chǎn)權(quán)定價政策。另外，當前急需一部全方位的產(chǎn)權(quán)法來規(guī)范包括各種城市土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容、界區(qū)，調(diào)節(jié)各城市土地產(chǎn)權(quán)主體之間的利益在內(nèi)的各種權(quán)益，只有這樣，才能保證城市土地產(chǎn)權(quán)制度有效運行。
　　（三）完善對城市土地市場的干預手段
　　1、取消行政干預手段
　　城鄉(xiāng)土地委員會在編制土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃時，要向全社會招標，由中標的專家自主獨立地完成規(guī)劃過程，建立由規(guī)劃專家主導的土地利用規(guī)劃制度。規(guī)劃制訂好以后向社會公布，組織公眾討論，聽取公眾建議。這不僅能降低規(guī)劃實施的難度，而且也提高了土地利用規(guī)劃的公開力度和實用性。規(guī)劃的審批也應該由地方立法機構(gòu)審批，審批后的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃具有法律效力，這樣不同規(guī)劃間的協(xié)調(diào)銜接就容易得多。
　　2、改革計劃管理模式
　　從長遠發(fā)展來看，我國應實行規(guī)范化與法制化的土地利用分區(qū)管制，最終取消計劃管理模式。但從我國目前經(jīng)濟體制和政治體制來看，現(xiàn)在完全采用分區(qū)管制模式進行土地管理，條件仍不成熟。因此，現(xiàn)階段的指令性計劃管理必須改革，但不能一步到位，應分步驟分階段地進行�？梢韵戎鸩娇s小計劃管理范圍，然后改革指令性計劃管理方式，規(guī)劃期較長的土地利用總體規(guī)劃應該是以總量控制為主的粗線條的指導性規(guī)劃，而年度供地規(guī)劃應在土地利用總體規(guī)劃指導下，以市場為導向，保持一定的靈活性，以適應市場變化的需要。
　�。ㄋ模┮苑�律形式規(guī)范城市土地儲備制度
　　目前雖然各地都成立了城市土地儲備中心，但并沒有將城市土地儲備制度以法律的形式進行規(guī)定。因此健全城市土地市場機制，應以法律形式規(guī)范城市土地儲備制度。城市土地儲備中心在收購土地時，要以公開、公正、公平的方式進行，要以合理的價格進行購買；土地交易的增值部分，要在原土地使用者和政府之間合理分配。
　�。ㄎ澹�對地方政府行為進行規(guī)范
　　首先，改革對地方政府官員的考核指標，加強對官員在地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境和生態(tài)保護等指標的考察。其次，加強政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換。在明確地方政府的土地產(chǎn)權(quán)的基礎上，將地方政府的土地所有者代表、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)等職能進行分解。最后，加強對地方政府行為的監(jiān)督。
　�。�六）健全土地利用監(jiān)督反饋機制
　　由于缺乏對土地利用行為的有效監(jiān)督，從而導致以犧牲大量寶貴的土地資源去獲取地方利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，因而建立土地利用監(jiān)督反饋機制勢在必行。首先，強化土地管理部門垂直管理的職能，切斷行政部門對土地管理部門的干預，嚴格執(zhí)行《土地管理法》及《刑法》對有關土地違法行為的處罰。其次，可以參考其他國家和地區(qū)關于土地監(jiān)督的成功做法，設立土地總監(jiān)制。國務院授予國家土地總監(jiān)代表國務院依法行使土地監(jiān)察權(quán)，并使其具有獨立性和權(quán)威性，保證其能直接立案查處地方各級政府越權(quán)批地、低價賣地、大量閑置土地及其它在全國有較大影響的土地違法案件。最后，實行公眾參與監(jiān)督制。公眾直接參與監(jiān)督能夠使公眾對土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃的制定(或修編)及重大的土地利用行為提出自己的意見或建議，確保土地資源的配置符合公眾的意愿和城市的發(fā)展目標。
　　總之，完善我國土地利用機制，探索合理有效地土地利用方式，能夠節(jié)約寶貴的土地資源，極大程度上保障了社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和城市化戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
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