摘要：縣城是一個(gè)縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，聚集著縣域內(nèi)大量的資金、人才等要素資源，土地在縣城發(fā)展中占有十分重要的作用，是最基本的生產(chǎn)要素。實(shí)踐表明，在許多地方，往往依靠大量的土地投入和房地產(chǎn)行業(yè)的急驟膨脹推動(dòng)縣城的發(fā)展，土地低效、無序利用大量存在。就縣城土地利用現(xiàn)狀，從集約用地的角度進(jìn)行粗澆的思考并提出初步建議。
　　關(guān)鍵詞：縣城,土地,集約用地
　　一、縣城土地利用現(xiàn)狀分析
　　縣城是鏈接城鄉(xiāng)社會(huì)的重要載體，長(zhǎng)期以來，絕大多數(shù)縣城都經(jīng)歷了一個(gè)十分緩慢而漸進(jìn)的過程，縣城的發(fā)展往往是在一種“有規(guī)劃、無意識(shí)”狀態(tài)下進(jìn)行的，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣城建設(shè)出現(xiàn)了兩個(gè)傾向：一是一部分土地得到高效利用，二是大量的土地被浪費(fèi)、閑置。當(dāng)前，縣城土地低效利用主要表現(xiàn)在以下方面：
　�。ㄒ唬┡f城區(qū)大量存在，土地利用率低下
　　舊城區(qū)已經(jīng)成為縣城土地低效利用的主要方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，舊城區(qū)面積一般占縣城建成區(qū)面積的20-40%。在舊城區(qū)內(nèi)存在大量一戶一宅和低層建筑，土地容積率較低。有關(guān)資料顯示，目前我國城市土地約40%左右被低效利用，城市規(guī)劃整體容積率一般為0.4-0.45，而實(shí)際上我們的容積率不及規(guī)劃容積率的70%。據(jù)此推斷，舊城區(qū)土地利用率、容積率應(yīng)更低。
　�。ǘ�）新區(qū)建設(shè)盲目，土地利用結(jié)構(gòu)失衡
　　縣城雖說在一縣之內(nèi)占盡地利人和，交通便利，但大多數(shù)縣城區(qū)位條件一般，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。為加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，絕大部分都采取了拼資源的發(fā)展方式。另一方面，一些工業(yè)企業(yè)以較低價(jià)格（一般以最低保護(hù)價(jià)取得）受讓土地使用權(quán)后，往往是使用一部分，閑置一部分。有些企業(yè)甚至在廠區(qū)內(nèi)搞大面積綠化，土地利用率極低。
　�。ㄈ�）城鄉(xiāng)結(jié)合部非法土地轉(zhuǎn)讓嚴(yán)重
　　由于縣城“似城非城、似鎮(zhèn)非鎮(zhèn)“的特點(diǎn)，縣城一些居民受傳統(tǒng)居住習(xí)慣的影響，認(rèn)為商品房不是住房，總想千方百計(jì)地購買土地自建住房。這種隱性的地下房地產(chǎn)市場(chǎng)的出現(xiàn)，導(dǎo)致縣城建成區(qū)內(nèi)不斷出現(xiàn)新的土地利用效率、容積率、建筑密度低。
　　二、造成縣城低效用地的原因
　　以上問題的存在原因是多方面的，我國是一個(gè)人口眾多的國家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地國情的現(xiàn)狀必須要引起我們的高度重視。
　�。ㄒ唬┲饔^方面原因：
　　一是政府畸形發(fā)展觀；二是政府職能缺位導(dǎo)致低效用地；三是規(guī)劃不合理導(dǎo)致低效用地。
　　（二）客觀方面原因：
　　一是結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的低效用地；二是資金不足影響舊城改造；三是傳統(tǒng)居住方式難以一下改變。
　　三、推進(jìn)縣域土地集約利用的幾點(diǎn)建議
　　推進(jìn)縣城土地集約利用十分必要和迫切，須從以下四方面入手：
　�。ㄒ唬┙�立科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。當(dāng)務(wù)之急是要建立綜合的、綠色的政績(jī)考核體系，其中包括對(duì)縣（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)耕地保有量、建設(shè)用地增加量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與建設(shè)用地增加等的考核評(píng)價(jià)等。
　　（二）提升土地利用總體規(guī)劃的地位。土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市土地的控制主要包括三方面：一是對(duì)縣城進(jìn)行總體上的安排，實(shí)行概括的功能分區(qū)（主要是住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)等）。二是對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)的總體安排。三是對(duì)縣城土地總體容積率、建筑密度的控制。
　�。ㄈ�）建立城市土地集約利用評(píng)價(jià)體系。筆者認(rèn)為，土地投資強(qiáng)度具有很大的不確定性的合理性，目前國土部門主要依據(jù)發(fā)改部門提供的文件或批復(fù)，而企業(yè)在取得土地后實(shí)際的投資規(guī)模往往有變數(shù)，因此當(dāng)前必須要盡快建立和完善行業(yè)用地指標(biāo)體系，根據(jù)行業(yè)、投資規(guī)模等綜合確定供地指標(biāo)。
　�。ㄋ模┩七M(jìn)縣城土地整理。與目前正在進(jìn)行的以土地儲(chǔ)備為手段，以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的舊城區(qū)改造要有區(qū)別，今后土地整理必須按照國際通行做法，應(yīng)以提高城市土地利用率，改善城市生態(tài)環(huán)境為目的，體現(xiàn)城市土地整理的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益。筆者建議：一是省級(jí)政府應(yīng)盡快建立舊城區(qū)改造基金，對(duì)用地?cái)U(kuò)張較快的地區(qū)按新增耕地收取一定的附加費(fèi)用，專項(xiàng)用地鼓勵(lì)市、縣政府進(jìn)行舊城區(qū)改造；二是省級(jí)政府就盡快組織市、縣土地集約利用調(diào)查評(píng)價(jià)，對(duì)土地集約利用水平較低的地區(qū)應(yīng)限制土地供應(yīng)。
　�。ㄎ澹┦袌�(chǎng)化配置土地資源。健全的土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，是優(yōu)化資源配置，遏制土地資源閑置的有效手段。各級(jí)政府必須加大市場(chǎng)化經(jīng)營土地資源的力度，加強(qiáng)土地市場(chǎng)的調(diào)控和管理�？偟脑瓌t是政府調(diào)控，市場(chǎng)供地，規(guī)范運(yùn)作，依法管理，發(fā)揮好土地市場(chǎng)的龍頭作用，規(guī)范土地市場(chǎng)，推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，堅(jiān)決做到土地資產(chǎn)“明碼標(biāo)價(jià)”，實(shí)行陽光操作。對(duì)舊城改造中的經(jīng)營性用地，政府可根據(jù)需求情況，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)，以價(jià)高者得的原則投放市場(chǎng)。加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)企事業(yè)用地、公益事業(yè)用地的管理，防止非法交易或變相出讓行為發(fā)生。
　　（六）加大盤活土地力度。通過合理配置產(chǎn)業(yè)，實(shí)施園區(qū)整合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，使集聚效應(yīng)達(dá)到最優(yōu)。近幾年來，隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，積極對(duì)老城區(qū)工業(yè)用地進(jìn)行盤活，用取得的盤活土地的收益，將工廠搬遷到工業(yè)區(qū)內(nèi)，既給企業(yè)增添了后勁，又加快了工業(yè)區(qū)的發(fā)展。原工業(yè)用地退出后，實(shí)施新的建設(shè)項(xiàng)目，加快了老城區(qū)的改造步伐。其他企業(yè)用地也通過“企業(yè)改制”，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，提高了市場(chǎng)化配置比例，提高土地利用強(qiáng)度。
　　（七）借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)。土地資源的稀缺性是人們集約利用土地的最直接的動(dòng)力。香港、新加坡、日本、韓國等土地資源相對(duì)稀缺的國家和地區(qū)，城市發(fā)展多采用高度的土地集約利用模式。我國是發(fā)展中國家，縣城又是不十分發(fā)達(dá)的區(qū)域，應(yīng)強(qiáng)調(diào)城市土地集約利用的規(guī)劃設(shè)計(jì)。通過縣城用地布局規(guī)劃、縣城用地規(guī)模等途徑，保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等需求，利用提高地價(jià)、稅收，補(bǔ)貼等手段促進(jìn)縣城的土地集約利用。

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