摘要：如何處理好城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，以更好地指導(dǎo)我國的城市化建設(shè)是當(dāng)前一個重要課題。本文從土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的研究內(nèi)容和實質(zhì)等方面闡述兩者不協(xié)調(diào)的原因。并分析其對規(guī)劃實施的影響。最后。提出兩者協(xié)調(diào)的途徑和方法。
　　土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀�、�?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時間上所做的總體安排和布局；城市總體規(guī)劃為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，確定一個城市的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間和進(jìn)行各項建設(shè)的綜合布局和全面安排，還包括選定規(guī)劃定額指標(biāo)，制訂該市遠(yuǎn)、近期目標(biāo)及其實施步驟和措施等工作。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是確保城市空間資源的有效配置和土地利用的前提和基礎(chǔ)，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的重要手段之一。
　　我國法律規(guī)定各級人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃。很顯然，政府是規(guī)劃編制的主體。但是，政府不可能由自己來編制規(guī)劃�，F(xiàn)實的情況是，規(guī)劃編制總是由政府委托其職能部門或社會組織進(jìn)行編制的。目前的規(guī)劃模式是一種代言規(guī)劃，是一種委托代理關(guān)系，必須忠誠于政府。規(guī)劃不是服務(wù)于一般公共利益，也不是服務(wù)于社會中的弱勢群體，而是服務(wù)于各級政府。土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃都涉及到土地資源的合理利用。土地利用總體規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用在時間上作出的超前性計劃和安排；城市規(guī)劃是指在一定時期內(nèi)對城市發(fā)展的計劃和各項建設(shè)的綜合部署，是城市各項建設(shè)工程和管理的依據(jù)。因此土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃存在密切聯(lián)系，特別是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模上需要相互協(xié)調(diào)，否則用地控制將無所適從。
　　土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃需要協(xié)調(diào)的原因
　　雖分屬兩個規(guī)劃體系，但在用地控制上需要協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃在我國系統(tǒng)全面的開展是在1986年以后，它的任務(wù)是：從“全國一盤棋”的思想出發(fā)，對本轄區(qū)范圍的土地在“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)生態(tài)”基礎(chǔ)上，兼顧建設(shè)和環(huán)境需要的原則進(jìn)行統(tǒng)籌安排和合理利用。通過規(guī)劃指標(biāo)的層層下達(dá)和土地利用的分區(qū)控制相結(jié)合的方法，實現(xiàn)土地源的總供需平衡和對用地空間布局的調(diào)控，當(dāng)然包括城市用地排。我國的城市總體規(guī)劃主要是在上世紀(jì)5O年代初期隨著國家大規(guī)模建設(shè)開展而發(fā)展起來的，它的主要任務(wù)是為實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，提出城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)的綜合安排。城市和縣鎮(zhèn)在編制總體規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)編制包括市或者縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。
　　土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃對于用地均以合理用地、節(jié)約用地為核心
　　無論是土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃都必須遵守自然規(guī)律，以適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；都必須研究自然、經(jīng)濟(jì)、社會綜合體——土地的特性及空間分布規(guī)律。土地利用總體規(guī)劃本質(zhì)上是對土地的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)所進(jìn)行的一項綜合部署，其中心任務(wù)是確定土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用布局和土地利用方式，以達(dá)到合理用地、節(jié)約用地和保護(hù)土地的目的。而城市總體規(guī)劃重點(diǎn)是用地規(guī)模的確定、用地選擇和用地分類及布局等。由于土地數(shù)量的有限，土地資源的稀缺性決定了“兩規(guī)”在用地上都要以節(jié)約和合理利用土地為核心。
　　土地利用總體規(guī)劃的編制水平影響用地規(guī)模的控制效果
　　上輪土地利用總體規(guī)劃以“供給制約和引導(dǎo)需求”為指導(dǎo)思想，由上而下編制，實施以來雖然在控制城市的發(fā)展規(guī)模和避免城市無規(guī)則蔓延上起重要作用，但由于土地系統(tǒng)的復(fù)雜性、規(guī)劃基礎(chǔ)條件的欠缺，加之我國處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，其規(guī)劃的理論與方法難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，規(guī)劃實施的可操作性大打折扣。如：耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模由上而下分解，使一些地方存在指標(biāo)分配不當(dāng)、忽視用地需求存在差異的問題。
　　地方政府對“兩規(guī)”的偏好和認(rèn)識水平不同，影響“兩規(guī)”協(xié)調(diào)實施
　　城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等，往往熱衷于建設(shè)大城市，迎合各項建設(shè)項目的用地要求，有任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向；城市規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅(qū)使(按規(guī)劃面積計酬)，也喜好做大規(guī)劃。加上我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)的快速增長，加劇了新一輪的圈地?zé)幔�弱化土地利用總體規(guī)劃對用地規(guī)�？刂频淖饔谩�
　　建設(shè)用地規(guī)�？刂颇繕�(biāo)統(tǒng)一
　　在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)中，目前以人均建設(shè)用地指標(biāo)作為控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，但它忽視了城市建設(shè)用地擴(kuò)張原因和影響因素、影響程度的研究，城市與區(qū)域之間的關(guān)系研究，從而影響了城鎮(zhèn)規(guī)�？刂频男Ч�。從城市經(jīng)營的角度，決定城市規(guī)模兩個重要經(jīng)濟(jì)原因是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和聚集經(jīng)濟(jì)效益。平均生活費(fèi)用曲線AC與平均效益曲線AB有兩個交點(diǎn)，對應(yīng)的規(guī)模為P0和P2，P0為城市最小規(guī)模，P2為城市最大規(guī)模，邊際效益(MB)和邊際成本(MC)在城市規(guī)模P時相等，為城市合理規(guī)模，(P，P2)它是一定時期城市用地規(guī)�？刂频姆秶�。從城市理性擴(kuò)張的角度，城市用地擴(kuò)張的主要因素有人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、農(nóng)地非農(nóng)化后收入增加的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力等，只有在對已有的擴(kuò)張是否合理進(jìn)行分析判斷的前提下，針對城市集約利用水平和閑置地、空地情況，根據(jù)對未來城市土地需求量研究和區(qū)域土地需求的矛盾，才能提出未來城市用地適宜擴(kuò)張的范圍。顯然，通過上述兩者的結(jié)合，將城市現(xiàn)狀、城市用地擴(kuò)張分析與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃要求結(jié)合，可確立統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)�？刂颇繕�(biāo)。
　　城市發(fā)展方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一
　　要使“兩規(guī)”在城市發(fā)展方向上達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須先確定城市的性質(zhì)，城市性質(zhì)的確定對城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向具有決定性的作用。根據(jù)我國的國情，保護(hù)耕地應(yīng)作為城市發(fā)展用地時首先考慮的問題，其次結(jié)合區(qū)域范圍內(nèi)的土地適宜性評價和在城市發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況，在確保基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，合理的確定城市的發(fā)展方向，即向宜建區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施有所延伸的地方拓展。
　　用地布局上的宏微觀協(xié)調(diào)
　　土地利用總體規(guī)劃側(cè)重的是整個城市的宏觀布局，主要是確定整個行政區(qū)內(nèi)中心城市、重要基礎(chǔ)設(shè)施工程、重要工礦項目等用地的規(guī)模和布局；而城市總體規(guī)劃則側(cè)重的是城市中心區(qū)的微觀布局，僅僅只是土地利用總體規(guī)劃在其中心城區(qū)的細(xì)化。因此在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過程中，城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上只是起宏觀調(diào)控作用，城市總體規(guī)劃則詳細(xì)的布置城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類用地的布局。
　　“兩規(guī)”實施一致有效
　　“兩規(guī)”只有通過實施，才能夠真正實現(xiàn)其自身的價值。在“兩規(guī)”的實施過程中，各級政府應(yīng)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，為實現(xiàn)人與自然的和諧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，對“兩規(guī)”的實施予以同等重視�！皟梢�(guī)”的實施都應(yīng)注重法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段的綜合應(yīng)用。此外，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃宣傳、社會的監(jiān)督和進(jìn)行規(guī)劃實施評價，建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度和規(guī)劃管理公開，調(diào)動公眾的主動意識，促進(jìn)政府部門的公正執(zhí)法，提高工作效率，制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生，保證規(guī)劃的實施。

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