摘要：如何處理好城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調銜接，以更好地指導我國的城市化建設是當前一個重要課題。本文從土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的研究內容和實質等方面闡述兩者不協(xié)調的原因。并分析其對規(guī)劃實施的影響。最后。提出兩者協(xié)調的途徑和方法。
　　土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內，根據國家社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局；城市總體規(guī)劃為了實現一定時期內城市的經濟和社會發(fā)展目標，確定一個城市的性質、規(guī)模、發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調城市空間和進行各項建設的綜合布局和全面安排，還包括選定規(guī)劃定額指標，制訂該市遠、近期目標及其實施步驟和措施等工作。城市規(guī)劃是建設城市和管理城市的基本依據，是確保城市空間資源的有效配置和土地利用的前提和基礎，是實現城市經濟和社會發(fā)展目標的重要手段之一。
　　我國法律規(guī)定各級人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃。很顯然，政府是規(guī)劃編制的主體。但是，政府不可能由自己來編制規(guī)劃�，F實的情況是，規(guī)劃編制總是由政府委托其職能部門或社會組織進行編制的。目前的規(guī)劃模式是一種代言規(guī)劃，是一種委托代理關系，必須忠誠于政府。規(guī)劃不是服務于一般公共利益，也不是服務于社會中的弱勢群體，而是服務于各級政府。土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃都涉及到土地資源的合理利用。土地利用總體規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用在時間上作出的超前性計劃和安排；城市規(guī)劃是指在一定時期內對城市發(fā)展的計劃和各項建設的綜合部署，是城市各項建設工程和管理的依據。因此土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃存在密切聯系，特別是在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模上需要相互協(xié)調，否則用地控制將無所適從。
　　土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃需要協(xié)調的原因
　　雖分屬兩個規(guī)劃體系，但在用地控制上需要協(xié)調土地利用總體規(guī)劃在我國系統(tǒng)全面的開展是在1986年以后，它的任務是：從“全國一盤棋”的思想出發(fā)，對本轄區(qū)范圍的土地在“一要吃飯、二要建設、三要保護生態(tài)”基礎上，兼顧建設和環(huán)境需要的原則進行統(tǒng)籌安排和合理利用。通過規(guī)劃指標的層層下達和土地利用的分區(qū)控制相結合的方法，實現土地源的總供需平衡和對用地空間布局的調控，當然包括城市用地排。我國的城市總體規(guī)劃主要是在上世紀5O年代初期隨著國家大規(guī)模建設開展而發(fā)展起來的，它的主要任務是為實現一定時期內城市的經濟和社會發(fā)展目標，提出城市性質、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調城市空間布局和各項建設的綜合安排。城市和縣鎮(zhèn)在編制總體規(guī)劃時，應當編制包括市或者縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。
　　土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃對于用地均以合理用地、節(jié)約用地為核心
　　無論是土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃都必須遵守自然規(guī)律，以適應社會和經濟的發(fā)展；都必須研究自然、經濟、社會綜合體——土地的特性及空間分布規(guī)律。土地利用總體規(guī)劃本質上是對土地的開發(fā)、利用、治理和保護所進行的一項綜合部署，其中心任務是確定土地利用結構、土地利用布局和土地利用方式，以達到合理用地、節(jié)約用地和保護土地的目的。而城市總體規(guī)劃重點是用地規(guī)模的確定、用地選擇和用地分類及布局等。由于土地數量的有限，土地資源的稀缺性決定了“兩規(guī)”在用地上都要以節(jié)約和合理利用土地為核心。
　　土地利用總體規(guī)劃的編制水平影響用地規(guī)模的控制效果
　　上輪土地利用總體規(guī)劃以“供給制約和引導需求”為指導思想，由上而下編制，實施以來雖然在控制城市的發(fā)展規(guī)模和避免城市無規(guī)則蔓延上起重要作用，但由于土地系統(tǒng)的復雜性、規(guī)劃基礎條件的欠缺，加之我國處于社會經濟轉型時期，其規(guī)劃的理論與方法難以適應市場經濟發(fā)展的需要，規(guī)劃實施的可操作性大打折扣。如：耕地保有量、建設用地規(guī)模由上而下分解，使一些地方存在指標分配不當、忽視用地需求存在差異的問題。
　　地方政府對“兩規(guī)”的偏好和認識水平不同，影響“兩規(guī)”協(xié)調實施
　　城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績、地方經濟的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當地就業(yè)等，往往熱衷于建設大城市，迎合各項建設項目的用地要求，有任意擴大城市規(guī)模的傾向；城市規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅使(按規(guī)劃面積計酬)，也喜好做大規(guī)劃。加上我國工業(yè)化、城市化進程不斷加快，經濟的快速增長，加劇了新一輪的圈地熱，弱化土地利用總體規(guī)劃對用地規(guī)模控制的作用。
　　建設用地規(guī)�？刂颇繕私y(tǒng)一
　　在“兩規(guī)”的協(xié)調中，目前以人均建設用地指標作為控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的標準，但它忽視了城市建設用地擴張原因和影響因素、影響程度的研究，城市與區(qū)域之間的關系研究，從而影響了城鎮(zhèn)規(guī)�？刂频男Ч�。從城市經營的角度，決定城市規(guī)模兩個重要經濟原因是規(guī)模經濟效益和聚集經濟效益。平均生活費用曲線AC與平均效益曲線AB有兩個交點，對應的規(guī)模為P0和P2，P0為城市最小規(guī)模，P2為城市最大規(guī)模，邊際效益(MB)和邊際成本(MC)在城市規(guī)模P時相等，為城市合理規(guī)模，(P，P2)它是一定時期城市用地規(guī)�？刂频姆秶�。從城市理性擴張的角度，城市用地擴張的主要因素有人口增長、經濟發(fā)展規(guī)模、農地非農化后收入增加的經濟驅動力等，只有在對已有的擴張是否合理進行分析判斷的前提下，針對城市集約利用水平和閑置地、空地情況，根據對未來城市土地需求量研究和區(qū)域土地需求的矛盾，才能提出未來城市用地適宜擴張的范圍。顯然，通過上述兩者的結合，將城市現狀、城市用地擴張分析與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃要求結合，可確立統(tǒng)一的建設用地規(guī)�？刂颇繕�。
　　城市發(fā)展方向協(xié)調統(tǒng)一
　　要使“兩規(guī)”在城市發(fā)展方向上達到協(xié)調統(tǒng)一，必須先確定城市的性質，城市性質的確定對城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向具有決定性的作用。根據我國的國情，保護耕地應作為城市發(fā)展用地時首先考慮的問題，其次結合區(qū)域范圍內的土地適宜性評價和在城市發(fā)展過程中基礎設施的建設情況，在確�；�本農田的基礎上，合理的確定城市的發(fā)展方向，即向宜建區(qū)和基礎設施有所延伸的地方拓展。
　　用地布局上的宏微觀協(xié)調
　　土地利用總體規(guī)劃側重的是整個城市的宏觀布局，主要是確定整個行政區(qū)內中心城市、重要基礎設施工程、重要工礦項目等用地的規(guī)模和布局；而城市總體規(guī)劃則側重的是城市中心區(qū)的微觀布局，僅僅只是土地利用總體規(guī)劃在其中心城區(qū)的細化。因此在“兩規(guī)”的協(xié)調過程中，城市總體規(guī)劃應以土地利用總體規(guī)劃為指導，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上只是起宏觀調控作用，城市總體規(guī)劃則詳細的布置城市規(guī)劃區(qū)內各類用地的布局。
　　“兩規(guī)”實施一致有效
　　“兩規(guī)”只有通過實施，才能夠真正實現其自身的價值。在“兩規(guī)”的實施過程中，各級政府應在科學發(fā)展觀的指導下，為實現人與自然的和諧，經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，對“兩規(guī)”的實施予以同等重視�！皟梢�(guī)”的實施都應注重法律、行政、經濟、技術等手段的綜合應用。此外，應加強規(guī)劃宣傳、社會的監(jiān)督和進行規(guī)劃實施評價，建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度和規(guī)劃管理公開，調動公眾的主動意識，促進政府部門的公正執(zhí)法，提高工作效率，制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生，保證規(guī)劃的實施。

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