摘要：我國(guó)目前正處于快速的工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，在這一進(jìn)程中，建設(shè)用地的需要在快速增加。例如：市政設(shè)施建設(shè)用地、住房用地等。大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地征收制度已經(jīng)變得更為重要。在土地征收中有很多農(nóng)民失去了土地，這種現(xiàn)象是諸多原因造成的。

現(xiàn)行的土地征收制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種機(jī)制已經(jīng)不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，土地征收無(wú)序性問(wèn)題就是其中突出的問(wèn)題之一，如果我們不能協(xié)調(diào)好各利益主體的關(guān)系，必將導(dǎo)致大量的糾紛和矛盾。為促進(jìn)我國(guó)土地征收制度的完善和社會(huì)的穩(wěn)定，本文對(duì)土地?zé)o序征收的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出解決土地地征收無(wú)序的問(wèn)題的基本思路。

關(guān)鍵詞：土地征收;原因;解決辦法

1.我國(guó)土地征收制度的歷史發(fā)展

新中國(guó)成立之前，我國(guó)就曾參照國(guó)外相關(guān)立法，建立了專門的土地征收法，規(guī)定被征收的土地主要是城市和農(nóng)村的私有土地，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以土地征收當(dāng)時(shí)的價(jià)格為依據(jù)。建國(guó)后，新中國(guó)開始了土地征收和相關(guān)立法工作，1950年中央政府政務(wù)院公布的《鐵路土地留用土地辦法》中規(guī)定：“鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施使用土地，由路局當(dāng)?shù)卣�府�?gòu)買或征購(gòu)之。[1] 這是新中國(guó)成立后最早出現(xiàn)土地征收概念的立法。1953年政務(wù)院又頒布的《對(duì)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，第一次較為完整的建立了土地征用制度。 建國(guó)初期，我國(guó)土地征收制度建立和立法的思路主要是：征地是由于公共設(shè)施和建設(shè)用地的需要，土地補(bǔ)償是以征收時(shí)的人均年產(chǎn)值作為標(biāo)準(zhǔn)，而補(bǔ)償?shù)膶?duì)象只限于地表以上的附作物。改革開放后，我國(guó)的土地征收制度有了很大改進(jìn)，這與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)的戰(zhàn)略目標(biāo)的確定、保障人權(quán)理念以及人類資源可持續(xù)發(fā)展理念是密不可分的。

2.我國(guó)土地征收制度的現(xiàn)狀

我國(guó)目前的土地征收制度體系最初是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，2004年，國(guó)家憲法修正后，《土地管理法》也進(jìn)行了修改。土地征收制度雖然形成了初步的體系，但只是對(duì)征收、征用進(jìn)行了區(qū)別，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到依據(jù)市場(chǎng)手段有效配置資源，提高土地利用效率，保護(hù)公民合法權(quán)利的目標(biāo)，對(duì)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的思維定式也沒(méi)有大的突破，尤其表現(xiàn)在土地征收的公共利益界定、征收土地程序、征收的監(jiān)管力度、土地制度方面的不完善。

3.造成土地?zé)o序征收的原因

近年來(lái)，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，各地開發(fā)區(qū)熱、旅游開發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等的紛紛興起，農(nóng)村土地越來(lái)越多的被征收。然而，被征收的土地并沒(méi)有得到合理利用。現(xiàn)實(shí)中，亂圈濫用和征而不用現(xiàn)象普遍存在，有些投資商意識(shí)到土地的升值潛力大，就利用開發(fā)各種園區(qū)之名變相圈地，進(jìn)行假投資真炒作。土地是不可再生資源，同時(shí)也是社會(huì)保障，被征收的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少。土地?zé)o序征收的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而造成這種現(xiàn)象的原因也是多方面的。

3.1 現(xiàn)行政策誘導(dǎo)地方政府“以地生財(cái)”

國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制，國(guó)家為了公共利益的需要，征用并對(duì)所征土地給予一定的補(bǔ)償。這樣，土地用途變更帶來(lái)的可觀收益，極大誘發(fā)了各地的圈地沖動(dòng)。被政府征收的土地常被進(jìn)行這樣的運(yùn)作：直接放在二級(jí)市場(chǎng)上套現(xiàn)，用土地使用權(quán)或收益權(quán)抵押向銀行貸款，以土地?fù)Q取民間對(duì)政府工程的投資等。土地征收的低成本和土地出讓的高市價(jià)，成為一些地方政府頻頻征地的動(dòng)力。[3]

3.2 對(duì)土地征收監(jiān)管力度不力改變了各級(jí)政府對(duì)違法征地的成本預(yù)期

目前，國(guó)土部門的監(jiān)察力量非常薄弱，往往一個(gè)基層國(guó)土部門只有4-5個(gè)工作人員，而這些工作人員卻要管理著幾萬(wàn)畝土地。這樣，的管理必然存在漏洞。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2005年16個(gè)城市的衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)顯示，違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地宗數(shù)近60%;個(gè)別地方高達(dá)90%。而2006年前五個(gè)月，全國(guó)土地違法案件高達(dá)25153起，涉及土地面積18.36萬(wàn)畝，同比上升近20%。[4]

3.3土地制度的不完善降低了對(duì)政府外在約束

“公共利益”概念界定模糊，憲法規(guī)定政府可以為了公共利益的需要可以征用土地，但并沒(méi)有對(duì)公共利益作出明確界定，這樣公共利益就被一些政府?dāng)U大化，政府通過(guò)非公益性征地極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致土地被濫用。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊，權(quán)屬不明，也降低了對(duì)政府的約束。農(nóng)民只對(duì)集體土地享有使用權(quán)，因此，在政府在將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有土地時(shí)，往往集體土地產(chǎn)權(quán)人只能被動(dòng)接受政府的交易價(jià)格。

3.4 土地征收權(quán)的行使程序模糊和混亂

從技術(shù)層面看，表現(xiàn)為程序性規(guī)范缺乏或模糊。土地征收程序立法粗糙、簡(jiǎn)單，制度設(shè)計(jì)在具體操作上有很多漏洞，再者土地征收程序與建設(shè)用地、農(nóng)用地審批程序等內(nèi)容混在一塊，缺乏清晰性和條理性。

從利益層面看，則是由于土地征收所涉及的經(jīng)濟(jì)利益誘人。到 2004 年底，全國(guó)城

鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地 107.93 萬(wàn)畝，空閑土地 84.24 萬(wàn)畝，批而未供土地 203.44 萬(wàn)畝，三類土地總量為 395.61 萬(wàn)畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的 7.8% 。造成大量土地閑置的主要原因，一是前些年一些地方不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，盲目鋪攤子、上項(xiàng)目、大面積占用土地;另一方面，土地管理措施的乏力，也為一些地方變相非法批地、盲目征收或出讓土地造成可乘之機(jī)，盲目建設(shè)開發(fā)區(qū)是其主要表現(xiàn)之一。

4.解決土地?zé)o序征收的基本思路

4.1 明確界定公益事業(yè)的范圍

土地征收只為公共利益的需要而行使，我國(guó)《土地管理法》第二條第四款和《憲法》第十條第三款雖強(qiáng)調(diào)土地征收的公益目的，三相關(guān)法律并未對(duì)公共利益做明確界定，反而將公共利益擴(kuò)大化了，因此要保護(hù)好農(nóng)民土地的合法權(quán)益，就必須嚴(yán)格界定公共利益的范圍，并且公共目是直接的。對(duì)公共利益用地如公共道路交通、科學(xué)文化教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、文物古跡的保護(hù)、公共水源及水利等非營(yíng)利性用地，可采取土地征收的方式并給予一定補(bǔ)償;而對(duì)營(yíng)利性為目的的經(jīng)營(yíng)性用地，必須在土地利用總體規(guī)劃等的控制下發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，允許農(nóng)民對(duì)集體土地以使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的合作開發(fā)或自行開發(fā)經(jīng)營(yíng)。[6]

4.2 加強(qiáng)土地征收監(jiān)管力度

對(duì)征地施行監(jiān)管，是保證征地行為公平合理的首要條件。首先，公開征地方案并征求農(nóng)民意見(jiàn)。各地國(guó)土部門在征收土地時(shí)應(yīng)按照《征地土地公告辦法》規(guī)定，在被征地所在村、組公告征地方案事項(xiàng)，并征求被征地村村民的意見(jiàn)，征地方案得不到同意，國(guó)土部門不予報(bào)批。

其次，加強(qiáng)村民的普法維權(quán)意識(shí)。大多數(shù)農(nóng)民由于維權(quán)意識(shí)淡薄，面對(duì)不公平的征地補(bǔ)償忍氣吞聲，不積極舉報(bào)。因此，加強(qiáng)農(nóng)民的普法教育工作，提高農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，這樣才更有利于土地的監(jiān)理工作。

第三，加強(qiáng)征地批后監(jiān)督檢查。各級(jí)國(guó)土部門要依法對(duì)所批準(zhǔn)用地的方案實(shí)施情況嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保所征土地用途得到落實(shí)，確保被征地農(nóng)民合法權(quán)益得到保障。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)立即會(huì)同政府有關(guān)部門采取有效措施，予以解決。[7]

4.3 加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)法律法規(guī)，為產(chǎn)權(quán)制度的改革提供法律保障;完善集體土地的處置權(quán)，在征地過(guò)程中，可考慮讓農(nóng)民以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源效益最大化，最大力度保障被征地農(nóng)民的生活;完善集體土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)土地使用權(quán)的跨區(qū)域、跨行業(yè)流動(dòng)，最大限度地合理利用土地。

4.4 完善相關(guān)土地征收的法律體系

加強(qiáng)土地征收法律監(jiān)督是完善土地征用法律制度的根本保障，應(yīng)當(dāng)從立法、程序、事后三個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)土地征收法律監(jiān)督加強(qiáng)行政行為的監(jiān)督。

建立土地回購(gòu)制度、建立健全土地征收信訪制度，充分發(fā)揮信訪功能、建立健全土地征收爭(zhēng)議的司法裁決制度、健全土地征收法定程序是完善土地征收法律制度的基本要求。[8]

馬克思曾經(jīng)指出：“土地是一切生產(chǎn)和生活的源泉。”隨著社會(huì)的發(fā)展，土地資源的稀缺性日益劇烈，土地資源的重要性也日益受到普遍重視，對(duì)土地的利用開發(fā)進(jìn)行法律上的規(guī)制也顯得由為重要，土地征收就是國(guó)家剝奪土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種方式，土地征收制度運(yùn)行得不好，使農(nóng)民失去土地，將危機(jī)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，從而危機(jī)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的理論與立法對(duì)土地征收的重要性和“特殊性”未給予足夠的重視。這也成為當(dāng)前土地征收現(xiàn)實(shí)中矛盾重重、混亂無(wú)序的一個(gè)重要原因，改革和完善土地征收制度已成為當(dāng)務(wù)之急。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭潔：《土地資源保護(hù)和民事立法研究》，法律出版社2002年版第297頁(yè).

[2]《耕地與高爾夫之辯:4600畝耕地種出的球場(chǎng)》，新華網(wǎng).

[3] 朱珍珍.土地征用補(bǔ)償數(shù)額將全向農(nóng)民公開[Z].國(guó)土資源網(wǎng):2006-12.

[4] 地方閑置土地資源及利用狀況比較[Z].北京國(guó)際城市發(fā)展研究院領(lǐng)導(dǎo)決策信息中心：2005-8-4.

[5] 地方閑置土地資源及利用狀況比較[Z].北京國(guó)際城市發(fā)展研究院領(lǐng)導(dǎo)決策信息中心：2005-8-4.

[6] 孟繁元,建華,李晶.國(guó)外土地征用制度比較及對(duì)我國(guó)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題.2006,(10):51.

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