摘要：住房問題從16世紀(jì)產(chǎn)生并在工業(yè)革命中發(fā)展，在19世紀(jì)達(dá)到相當(dāng)程度的惡化。慈善機(jī)構(gòu)與一些善良的工廠主嘗試改善工人的住房問題。英國與瑞典作為發(fā)展住房政策最早的國家，主要基于公共衛(wèi)生的考慮�？偨Y(jié)各國的發(fā)展，住房政策的產(chǎn)生更多是出于政治、經(jīng)濟(jì)、福利目標(biāo)的原因。

關(guān)鍵詞：住房問題;住房政策;政治;經(jīng)濟(jì);福利

住房是人類生存的基本需求，一個(gè)有責(zé)任的政府應(yīng)保護(hù)國民的住房權(quán)利。當(dāng)社會(huì)上出現(xiàn)流離失所等悲慘狀況時(shí)，政府常常成為批評(píng)對(duì)象。世界上很多國家存在著住房政策。住房政策是指在變化的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)下，為適應(yīng)不同時(shí)期的住房需求和住房供應(yīng)模式而設(shè)計(jì)的干預(yù)措施。

一、工業(yè)化、城市化初期的住房問題

世界上幾乎所有國家在工業(yè)化和城市化的過程中都經(jīng)歷過住房短缺的痛苦折磨，恩格斯在《論住宅問題》中也提出“住宅缺乏現(xiàn)象”是大工業(yè)和城市發(fā)展的產(chǎn)物。住房問題的初次產(chǎn)生是在16世紀(jì)，當(dāng)時(shí)有很多商業(yè)和工業(yè)無產(chǎn)者涌向歐洲大的首都城市，當(dāng)太多的居民開始爭(zhēng)先恐后競(jìng)先租借數(shù)目有限的公寓或者居室時(shí)，城市自然而然要發(fā)生擁擠;在17、18世紀(jì)，由于工業(yè)革命引發(fā)城市人口的急劇膨脹，當(dāng)時(shí)的社會(huì)又來不及為增加的人口提供住房，城市的擁擠狀況就變得嚴(yán)重了。經(jīng)過17、18世紀(jì)的發(fā)展，工業(yè)革命在19世紀(jì)出現(xiàn)了新的工業(yè)城市，在這些工業(yè)城市里，工人階級(jí)的居住狀況進(jìn)一步惡化。芒福德對(duì)19世紀(jì)城市工人階級(jí)的住房布局有著很好的描述：“工業(yè)城鎮(zhèn)上的住房有著共同的特點(diǎn)：一個(gè)街區(qū)挨著一個(gè)街區(qū)，排列的都是一個(gè)模樣;街道也全是一個(gè)樣子，單調(diào)而沉悶;胡同也是陰沉沉的，到處是垃圾;到處都沒有供孩子游戲的場(chǎng)地和公園”;他也對(duì)此時(shí)期城市里的供工人居住的住宅進(jìn)行了描述，“窗戶通常是很窄的，照進(jìn)來的光線不足[1]”。同時(shí)，由于城市租房主與城市土地所有者對(duì)工人階級(jí)的剝削程度日益加深，加劇了工人階級(jí)居住狀況的日益惡化和擁擠。

通過以上的論述我們得知住房問題從16世紀(jì)產(chǎn)生并在工業(yè)革命中進(jìn)一步發(fā)展，最終在19世紀(jì)達(dá)到相當(dāng)程度的惡化。對(duì)于這個(gè)發(fā)展過程，帕特立克·格迪斯有著很尖銳的評(píng)論，“貧民窟，次貧民窟，超級(jí)貧民窟——這就是城市進(jìn)化的過程”[2]，這說明了住房問題與工業(yè)化的密不可分。

二、早期解決住房問題的嘗試

19世紀(jì)工人階級(jí)居住狀況相當(dāng)惡劣，缺乏陽光、純凈的空氣和清潔的水，住房問題成為公共衛(wèi)生嚴(yán)重的威脅;一些社會(huì)學(xué)家認(rèn)為犯罪等社會(huì)問題也和住房問題有關(guān)系。因?yàn)闅W洲中世紀(jì)以來遭受過黑死病等幾次大的瘟疫，造成了嚴(yán)重的社會(huì)衰退與社會(huì)動(dòng)亂，住房問題引發(fā)的公共衛(wèi)生問題以及其它問題比如讓西方當(dāng)時(shí)的一些有識(shí)之士不能坐視，一些慈善機(jī)構(gòu)與善良的工廠主開始嘗試改善工人的住房問題。他們當(dāng)中一些人的做法是建造所謂的“模范住房”——滿足最低限度居住需求的簡(jiǎn)單住房。首次建造此類住房的城市是紐約，由一個(gè)慈善團(tuán)體在18世紀(jì)50年代引進(jìn)，后來在19世紀(jì)后半葉，英國的喬治·伊·皮博迪(George E·Peabody)如法炮制，在倫敦也建造了“模范住房”。“模范住房”開始變得流行，許多單位和公共團(tuán)體紛紛建起這類住房。

模范住房的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)很低：首次出現(xiàn)于紐約的模范住房的平面設(shè)計(jì)中有內(nèi)室，這種內(nèi)室只有通過外室的窗戶才能得到一點(diǎn)點(diǎn)光線;倫敦“皮博迪大樓”里只留下最低限度的光照、通風(fēng)和衛(wèi)生條件。這些 “模范住宅”在20世紀(jì)處于很尷尬的境地， 被認(rèn)為是劣等住房。尼古拉斯·泰勒指出，“19世紀(jì)為產(chǎn)業(yè)工人建造的模范住宅在20世紀(jì)60年代已經(jīng)成為倫敦的貧民窟”[3]。

圖1：模范住宅情景

三、住房政策的產(chǎn)生

作為發(fā)展住房政策最早的國家，英國[4]與瑞典[5]，其住房政策淵于公共衛(wèi)生的考慮，其關(guān)于住房的討論都是從公共衛(wèi)生角度開始的：1850年瑞典在《實(shí)用住房及其機(jī)理期刊》中提出：為了拯救人們的健康，城市必須全部推倒重建;1874年瑞典頒布建筑法規(guī)和衛(wèi)生法規(guī);1919年瑞典頒布新的公共衛(wèi)生法令，規(guī)定住房和廚房必須有窗戶，以保證良好的照明和通風(fēng)條件[6]。“英國在早期也制定一些公共衛(wèi)生法案，1890年工人階級(jí)住房法就是這些早期衛(wèi)生法案的合并法”[7]。各國的實(shí)際發(fā)展情況表明從公共衛(wèi)生角度出發(fā)并不能解決存在的住房問題。

住房政策的產(chǎn)生更多是由于政治、經(jīng)濟(jì)、福利目標(biāo)的原因：

1、政治的原因

20世紀(jì)初歐洲各國工人運(yùn)動(dòng)如火如荼，尤其是在沙俄，工人階級(jí)取得“十月革命”的勝利，引起各國資產(chǎn)階級(jí)政府的恐慌。1899年瑞典國會(huì)在其一項(xiàng)議案中提出：“工人運(yùn)動(dòng)正以其多種形式日益逼近我們，愈來愈要求我們找到解決的方法”，議案認(rèn)為解決的方法之一就是解決工人的住房問題，他們認(rèn)為惡劣的居住環(huán)境會(huì)促使工人的反抗。瑞典《對(duì)1919年政府間主章程的建議》中寫道：“我們發(fā)布建筑法令，并沒有因此而建造了環(huán)境優(yōu)美的城市……他們的孩子們?cè)谶@種環(huán)境中看到許多社會(huì)的丑惡現(xiàn)象，長大以后也就加入到社會(huì)危險(xiǎn)份子的集團(tuán)中去。”當(dāng)時(shí)的各國資產(chǎn)階級(jí)在這一點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為解決工人包括住房問題在內(nèi)的諸多生活保障與福利可以有效的防止工人運(yùn)動(dòng)的發(fā)生。

亞洲的新加坡雖然在20世紀(jì)60年代才開始實(shí)行公共住房政策，其實(shí)行公共住房政策在出于政治考慮這一點(diǎn)上與英國、瑞典同出一轍。李光耀在《經(jīng)濟(jì)騰飛路》中寫道“我注意到各國首都的選民總是傾向于投票反對(duì)政府，因此決心讓新加坡的家庭擁有自己的住房，否則政治就不會(huì)穩(wěn)定”，他還寫道“另一個(gè)重要的目的(注：實(shí)行住房政策)，是讓那些兒子必須履行國民服役義務(wù)的父母覺得新加坡值得他們的孩子去捍衛(wèi)” [8]。

2、經(jīng)濟(jì)的原因

產(chǎn)業(yè)工人(尤其是技術(shù)工人)對(duì)于工業(yè)的發(fā)展作用重要，住房是生產(chǎn)力再生產(chǎn)的必需條件之一，僅僅從國民生產(chǎn)角度來說也需要關(guān)注工人的住房問題。如瑞典1921年在其《實(shí)用衛(wèi)生住宅》中寫道：“對(duì)現(xiàn)有的勞動(dòng)力來說象樣的住房條件太重要了，在這方面提出一些要求在經(jīng)濟(jì)上是說的過去的，事實(shí)上受到影響的也就是生產(chǎn)費(fèi)用” [9]。又如阿爾瓦·米達(dá)爾和貢納爾·米達(dá)爾夫婦在其著書《人口問題危機(jī)》中提出了怎樣提高國民生產(chǎn)力的問題，作者主張?jiān)谧》空�策基礎(chǔ)上制定社會(huì)改革政策以培養(yǎng)具有更好素質(zhì)的人[10]。

美國公共住房政策的產(chǎn)生從另外一個(gè)側(cè)面說明了公共住房政策經(jīng)濟(jì)上的考慮。美國是崇尚自立的國家，當(dāng)歐洲國家19世紀(jì)末和20世紀(jì)初開始制定社會(huì)福利計(jì)劃時(shí)，美國的行動(dòng)很小，因?yàn)楣�業(yè)化迅速發(fā)展，農(nóng)田可以輕易得到，美國相信只要愿意，任何人都可以找到一份工作自食其力。但是始于1929年的大蕭條粉碎了這種信念。1930年美國召開第一次全國住房會(huì)議，決定政府介入居民住房問題，要通過政府的適度支持加快住房建設(shè)，使得美國從29年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中走向經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。羅斯福上臺(tái)后幾天，便向美國國會(huì)提出了復(fù)興和改革的立法：1933年6月13日通過 “住房自有者援助法案”(HOME OWNERS REFINANCING ACT); 1934年6月28全國住房法案建立了FHA，包括了抵押貸款、小企業(yè)財(cái)產(chǎn)、農(nóng)場(chǎng)貸款等等。通過美國住房政策的產(chǎn)生可以看出政府開始把介入住房市場(chǎng)當(dāng)作促進(jìn)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。其實(shí)這里有一個(gè)經(jīng)濟(jì)思潮轉(zhuǎn)變的深層次原因，因?yàn)?929年大危機(jī)的爆發(fā)，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)不再令人信服，凱恩斯理論開始流行，其主張政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。

3、福利目標(biāo)

住房政策的產(chǎn)生也考慮了全社會(huì)福利體系的目標(biāo)。因?yàn)楦鱾�(gè)國家的福利目標(biāo)相差很遠(yuǎn)，所以各個(gè)國家的公共住房政策在這一點(diǎn)上相差很大：如美國為了解決二戰(zhàn)中軍人住房問題，根據(jù)1940蘭漢姆法(Lanham Act)建設(shè)了85.3萬套的國防住房[11];新加坡重視公務(wù)員的住房問題，認(rèn)為公務(wù)員的安居樂業(yè)有助于勤政廉政，政府為公務(wù)員提供標(biāo)準(zhǔn)較高的住房;瑞典在70年代為了促進(jìn)人口的增長，對(duì)多子女的家庭提供住房，在補(bǔ)貼上也優(yōu)惠對(duì)待。當(dāng)然各國也在一些福利目標(biāo)上達(dá)成共識(shí)，如很多國家都認(rèn)為應(yīng)該為老年人、殘障者家庭提供住宅。

1、政治

不同國家發(fā)展住房政策在政治上的考慮并不相同，如新加坡考慮到選民支持與國防安全，而英國與瑞典則是出于平息工人運(yùn)動(dòng)的需要;另外每個(gè)國家的政黨交替也會(huì)對(duì)住房政策產(chǎn)生很大的影響，如英國工黨執(zhí)政時(shí)期會(huì)增加公共住房建設(shè)量，保守黨執(zhí)政時(shí)期則增加私營企業(yè)的建設(shè)量并限制公共住房的建設(shè)量;再如瑞典，社民黨執(zhí)政時(shí)期公共住房建設(shè)量很大，住房成為一種全民性的福利，而在1976年瑞典保守黨上臺(tái)則減少了政策的全民福利性質(zhì)。

2、福利目標(biāo)

各個(gè)國家認(rèn)為住房政策應(yīng)該面向的階層也存在很大的差異。如美國在60年代許多城市發(fā)生黑人暴亂，為了穩(wěn)定社會(huì)，美國60年代的住房政策較多的考慮了有色人種的住房問題;再如英國，在二戰(zhàn)后其為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的迅速復(fù)蘇與發(fā)展，優(yōu)先考慮解決技術(shù)工人的住房問題;瑞典在60年代為了促進(jìn)社會(huì)人口增長，其針對(duì)多子女家庭住房補(bǔ)貼的發(fā)放要高于其它類型的家庭。

與政治、福利不相同，很多國家在通過發(fā)展住房政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一點(diǎn)上是相同的。如瑞典為了促進(jìn)生產(chǎn)，主張解決工人階級(jí)的住房問題以提高其素質(zhì);英國二戰(zhàn)后為了迅速恢復(fù)生產(chǎn)，對(duì)技術(shù)工人提供質(zhì)量高的公共住房;美國則把住房政策作為走出1929年危機(jī)的一種手段。但各個(gè)國家住房政策在注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一點(diǎn)上是統(tǒng)一的。

結(jié)論：

住房問題及其引發(fā)的公共衛(wèi)生問題是早期發(fā)展住房政策的原因，但是各國發(fā)展住房政策更主要的原因是因?yàn)檎�治的考慮、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還有福利目標(biāo)。不同的國家在政治、福利目標(biāo)這兩方面存在著很大的差異：

[1] 《城市發(fā)展史》劉易斯·芒福德

[2] 《城市發(fā)展史》P343

[3] 《The Architectural Review》November 1967

[4] 1890年工人階級(jí)住房法

[5] 1932社民黨“危機(jī)法案

[6] 《Housing Research and Design in Sweden》

[7]田東海[98]

[8]見此書的第七章“我們不搞施舍”

[9] 《Housing Research and Design in Sweden》

[10] 《Housing Research and Design in Sweden》

[11]田東海[98]

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