摘　要:本人結(jié)合我市村鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中曾經(jīng)存在和現(xiàn)在仍存在的問(wèn)題，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展對(duì)策，加強(qiáng)土地管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè);發(fā)展;環(huán)境保護(hù);對(duì)策

1 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)存在的問(wèn)題

(1)城鎮(zhèn)分散,規(guī)模窄小。近年來(lái),靠行政力量驅(qū)動(dòng),許多地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)上搞遍地開(kāi)花。由于規(guī)模偏小,難形成較為完善的城鎮(zhèn)供水、排污和供電等基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)、科技和教育等社會(huì)化服務(wù)體系,無(wú)法體現(xiàn)城鎮(zhèn)的集聚功能和規(guī)模效益,不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片發(fā)展,也不利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時(shí),相鄰城鎮(zhèn)間, 普遍因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,存在著不顧客觀規(guī)律盲目發(fā)展、重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)等問(wèn)題,尤其是寶貴的土地資源，例如白沙鎮(zhèn)在九十年代剛發(fā)展時(shí)就存在這些問(wèn)題。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散,污染嚴(yán)重。我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),總體來(lái)說(shuō),規(guī)模還很小、資金不足、技術(shù)水平落后,主要是一些加工簡(jiǎn)單、產(chǎn)業(yè)鏈較短,彼此聯(lián)系不多的小型勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。由于遍地開(kāi)花,布局分散,造成極大的環(huán)境污染,不僅極大地?fù)p害了農(nóng)村的自然面貌,而且侵占了大量的農(nóng)業(yè)用地,加之對(duì)“三廢”治理乏力,污染源已出現(xiàn)由點(diǎn)向面擴(kuò)散的趨勢(shì),環(huán)境質(zhì)量令人堪憂,由于布局分散,環(huán)境治理成本相當(dāng)高，目前閩東南一帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都存在嚴(yán)重的水環(huán)境污染問(wèn)題，治理投入相當(dāng)大。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋,服務(wù)功能不完善。公共基礎(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)鎮(zhèn)賴以生存和發(fā)展的必要條件。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中,許多相鄰地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不能共享,形成低水平重復(fù)建設(shè),導(dǎo)致其社區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施仍然相當(dāng)落后,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施僅有供水站、汽車站、郵電所和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路等,而體現(xiàn)現(xiàn)代化城市文明和環(huán)境整潔的排水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)和垃圾處理系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施微乎其微,環(huán)境隱患大,影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而體現(xiàn)現(xiàn)代生活質(zhì)量要求的綠化,園林系統(tǒng)和體育娛樂(lè)等也相當(dāng)落后。城鎮(zhèn)居民并沒(méi)有真正享受到現(xiàn)代化城市文明,城鎮(zhèn)本身形成“城不像城,鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的“四不像”局面。由此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以對(duì)第二、第三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民住戶的集中布局產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力,對(duì)周邊農(nóng)村缺乏輻射力和帶動(dòng)作用,影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)功能的發(fā)揮,導(dǎo)致資源聚集能力弱,就業(yè)門路狹窄,城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的吸引力差,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以繁榮。

(4)缺乏特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),難以發(fā)揮區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的聚集功能。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,作為區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)力、資金、技術(shù)和物資等生產(chǎn)要素的聚集中心,必須聚集相當(dāng)規(guī)模的非農(nóng)業(yè)人口,一般應(yīng)達(dá)到5萬(wàn)人以上,必須聚集相當(dāng)規(guī)模龍頭產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),必須聚集相當(dāng)規(guī)模的物資、資金和技術(shù),應(yīng)當(dāng)成為各自區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的集散中心和城市工業(yè)品的中轉(zhuǎn)站。目前,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)是靠行政力量驅(qū)動(dòng),為了表現(xiàn)政績(jī)而搞形象工程,一味地追求鎮(zhèn)區(qū)的擴(kuò)張,先建設(shè)城鎮(zhèn),后發(fā)展經(jīng)濟(jì),超常規(guī)、跳躍式地進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施及市場(chǎng)建設(shè),可謂硬件齊備。但由于產(chǎn)業(yè)不發(fā)展、市場(chǎng)不活躍,造成了“有場(chǎng)無(wú)市”的局面,這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法吸引農(nóng)民進(jìn)城,最終成為“空城”,浪費(fèi)了有限的資源。由于行政盲目干預(yù),興建各類開(kāi)發(fā)區(qū)使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的結(jié)果是土地平了卻沒(méi)有人來(lái)使用,房子建好了卻沒(méi)有人去住,土地利用率非常低,沒(méi)有形成生產(chǎn)規(guī)模,浪費(fèi)了土地資源。更有甚者,國(guó)家明令禁止的五小工業(yè)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍大量存在,造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必要性

20世紀(jì)80年代初期,伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與初步發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的特殊重要性逐漸顯露出來(lái)。它有利于發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì),有利于將農(nóng)村社會(huì)精英繼續(xù)留在農(nóng)村而不至于流入到大城市,并吸納大城市流出的各類人才;有利于在農(nóng)村建設(shè)政治中心、經(jīng)濟(jì)中心,與大中城市相銜接。經(jīng)過(guò)20年來(lái)的大發(fā)展,農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約集中了2.75億的常住人口,分別占全國(guó)總?cè)丝诤娃r(nóng)村總?cè)丝诘?2%和32% ,它對(duì)于活躍農(nóng)村商品流通,帶動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益,增加農(nóng)民收入,促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展,都起著十分重要的作用。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái),三農(nóng)問(wèn)題日益突出,農(nóng)民收入增長(zhǎng)趨緩甚至出現(xiàn)不同程度下降,影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,而大量農(nóng)民流入城市形成“民工潮”,由此引發(fā)了不少社會(huì)問(wèn)題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的投資與消費(fèi)刺激,對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的、不可替代的積極作用。因此,黨的十五屆三中全會(huì)提出,發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn),是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一大戰(zhàn)略。

加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,提高全國(guó)城市化水平的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō),發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn),對(duì)于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率,繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì),提高農(nóng)民收入水平具有重要意義。它不僅能解決剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,而且也促進(jìn)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略在我國(guó)廣大地區(qū)普遍實(shí)施,取得了較好的成效,但也暴露出一系列問(wèn)題,尤其是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展形成了沖突。我國(guó)基本的國(guó)情是人多地少,資源短缺,生態(tài)環(huán)境脆弱。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)加劇了這些矛盾。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的嚴(yán)重環(huán)境污染,使我國(guó)的環(huán)境由此出現(xiàn)了由城市向農(nóng)村的擴(kuò)散,形成了當(dāng)今最難治理的大范圍、區(qū)域性的污染;許多公共設(shè)施低層次重復(fù)建設(shè),導(dǎo)致了今天資源的嚴(yán)重浪費(fèi);土地利用效率低下,造成寶貴土地資源的浪費(fèi)。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重危及了我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此,《中國(guó)21世紀(jì)議程》規(guī)劃了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展必須走可持續(xù)發(fā)展道路。

3　鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的策略

目前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大、人口多、情況各異,在城鎮(zhèn)化過(guò)程中,如何實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的問(wèn)題必須引起高度重視。必須從本地實(shí)際出發(fā),因地制宜,揚(yáng)長(zhǎng)避短,注重實(shí)效,以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的去向,進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的。要以保持良好生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為核心,把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、自然資源合理利用與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合,走集約型、質(zhì)量型的可持續(xù)發(fā)展之路。為此,政府應(yīng)探索與市場(chǎng)協(xié)同選擇作用的機(jī)制,調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)主體的積極性和創(chuàng)造性,整合區(qū)域內(nèi)的社會(huì)資源,著重做好以下5個(gè)方面工作:

(1)有選擇有重點(diǎn)地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中,必須重視規(guī)劃,堅(jiān)持區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)一盤棋的思路,確定中心城市—小城市—重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分層次的建設(shè)格局。要本著充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聚集功能和輻射功能的原則,科學(xué)規(guī)劃,合理布局,有選擇有重點(diǎn)地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn),切忌一哄而上,遍地開(kāi)花。重點(diǎn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般為具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)的城關(guān)鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)，逐步建立一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、層次和規(guī)模分布有序、功能互補(bǔ)、與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)有密切聯(lián)系,可以提高所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)點(diǎn)”和“發(fā)展極”作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系和工業(yè)小區(qū)。對(duì)于這些重點(diǎn)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),應(yīng)首先做好規(guī)劃,科學(xué)地確定鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,明確功能分區(qū),統(tǒng)籌布置好各項(xiàng)建設(shè)。要著力擴(kuò)大其規(guī)模和完善其功能,以發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模聚集效應(yīng)。

(2)科學(xué)規(guī)劃,合理布局。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn),避免在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中不顧客觀條件,盲目擴(kuò)張,不切實(shí)際地濫鋪攤子,必須科學(xué)規(guī)劃,合理布局。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、專業(yè)市場(chǎng)、工業(yè)小區(qū)、機(jī)關(guān)、學(xué)校和居民小區(qū)等合理布局,水、電、路、氣、排污和綠化等多種功能統(tǒng)籌安排,融實(shí)用、經(jīng)濟(jì)和美觀于一體,與自然景觀和鄉(xiāng)風(fēng)民俗相統(tǒng)一,避免盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè),突出環(huán)境優(yōu)先,規(guī)劃先行,以人為本的原則。優(yōu)化、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè),提高基礎(chǔ)設(shè)施的品位和檔次,積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中,居民向居住小區(qū)集中。重點(diǎn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄村莊新建工廠原則上停止規(guī)劃審批,停止鎮(zhèn)區(qū)居民分散建住宅宅基地的規(guī)劃審批,同時(shí)加大綜合開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)的力度。

(3)大力發(fā)展少污染,無(wú)公害的特色產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn),必須把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整放在重要位置上,要堅(jiān)決淘汰國(guó)家明令禁止的五小工業(yè),大力發(fā)展少污染,無(wú)公害的產(chǎn)業(yè)。這就應(yīng)從當(dāng)?shù)氐目陀^條件出發(fā),合理確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向,注重城鎮(zhèn)品位,在產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)上以培育支柱產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn),著力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)要與推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相結(jié)合,要利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)、勞動(dòng)力資源豐富、農(nóng)副產(chǎn)品及其他原料資源充足等優(yōu)勢(shì),加快發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)以及特色資源的開(kāi)發(fā)業(yè),發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)。要結(jié)合本地資源,圍繞農(nóng)業(yè)辦工業(yè),探索種養(yǎng)加工、農(nóng)工貿(mào)一體化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式,積極應(yīng)用先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)生產(chǎn)工藝,開(kāi)發(fā)適銷對(duì)路的綠色產(chǎn)業(yè)。此外,還要充分利用各自的風(fēng)景名勝及人文景觀,合理開(kāi)發(fā)旅游等特色資源。總之,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中,要根據(jù)自己的區(qū)位、資源優(yōu)勢(shì),選擇適合自身的發(fā)展模式,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康發(fā)展。

(4)加強(qiáng)土地管理。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一條成功經(jīng)驗(yàn)是實(shí)行土地的有償使用。以地生財(cái),以財(cái)興鎮(zhèn),靠的是激活土地資源,前提是控制土地供應(yīng)總量,加強(qiáng)土地管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地是農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用,要納入各級(jí)政府土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地,應(yīng)政府統(tǒng)一征用、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出租,實(shí)行有償使用,凡經(jīng)營(yíng)性用地出讓,應(yīng)實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)、拍賣。土地出讓金應(yīng)主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要加大土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施力度,遵循國(guó)家“占地平衡”的保護(hù)土地政策,使建設(shè)用地與開(kāi)發(fā)耕種用地掛鉤,建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理。允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的建設(shè)用地與規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地按一定標(biāo)準(zhǔn)量置換,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地,可以依法采取租賃、出讓、劃撥和入股等方式實(shí)行有償使用;對(duì)集體土地使用權(quán)在嚴(yán)格用途管理的前提下,允許其合法流轉(zhuǎn)。要引導(dǎo)農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中,鼓勵(lì)農(nóng)民利用原合法取得的建設(shè)用地量,參與重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)。鼓勵(lì)進(jìn)鎮(zhèn)居住的農(nóng)民將宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體其他農(nóng)民。要充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間和閑置土地,盡可能多保護(hù)耕地。

(5)注重生態(tài)環(huán)境保護(hù),提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中,對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題重視不夠,甚至是掠奪性開(kāi)發(fā)利用資源。往往是以污染破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì),大量地存在著土地、能源、水資源配置不合理和利用效率降低的突出矛盾,城鎮(zhèn)人居環(huán)境質(zhì)量普遍不高,導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀。對(duì)此政府部門一定要盡可能控制新的污染源出現(xiàn),在城市規(guī)劃上,應(yīng)注意從生態(tài)角度進(jìn)行功能布局,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的選擇應(yīng)考慮城鎮(zhèn)自身的生態(tài)特點(diǎn)。城鎮(zhèn)規(guī)模也要考慮環(huán)境質(zhì)量、土地容量、淡水保證量、綠化率和環(huán)境的自然稀釋功能等,在城鎮(zhèn)建設(shè)上,建筑材料要考慮多利用污染少,可吸收的環(huán)保型材料。

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