探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設中存在的問題與發(fā)展策略
摘 要:本人結合我市村鎮(zhèn)建設過程中曾經存在和現在仍存在的問題，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展對策，加強土地管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境質量。
關鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設;發(fā)展;環(huán)境保護;對策
1 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設存在的問題
(1)城鎮(zhèn)分散,規(guī)模窄小。近年來,靠行政力量驅動,許多地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設上搞遍地開花。由于規(guī)模偏小,難形成較為完善的城鎮(zhèn)供水、排污和供電等基礎設施和商業(yè)、科技和教育等社會化服務體系,無法體現城鎮(zhèn)的集聚功能和規(guī)模效益,不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片發(fā)展,也不利于推進農業(yè)現代化。同時,相鄰城鎮(zhèn)間, 普遍因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,存在著不顧客觀規(guī)律盲目發(fā)展、重復建設和資源浪費等問題,尤其是寶貴的土地資源，例如白沙鎮(zhèn)在九十年代剛發(fā)展時就存在這些問題。
(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散,污染嚴重。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),總體來說,規(guī)模還很小、資金不足、技術水平落后,主要是一些加工簡單、產業(yè)鏈較短,彼此聯(lián)系不多的小型勞動密集型產業(yè)。由于遍地開花,布局分散,造成極大的環(huán)境污染,不僅極大地損害了農村的自然面貌,而且侵占了大量的農業(yè)用地,加之對“三廢”治理乏力,污染源已出現由點向面擴散的趨勢,環(huán)境質量令人堪憂,由于布局分散,環(huán)境治理成本相當高，目前閩東南一帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都存在嚴重的水環(huán)境污染問題，治理投入相當大。
(3)基礎設施簡陋,服務功能不完善。公共基礎設施是鄉(xiāng)鎮(zhèn)賴以生存和發(fā)展的必要條件。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中,許多相鄰地區(qū)基礎設施不能共享,形成低水平重復建設,導致其社區(qū)環(huán)境基礎設施仍然相當落后,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施僅有供水站、汽車站、郵電所和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路等,而體現現代化城市文明和環(huán)境整潔的排水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)和垃圾處理系統(tǒng)等基礎設施微乎其微,環(huán)境隱患大,影響著農村經濟的可持續(xù)發(fā)展。而體現現代生活質量要求的綠化,園林系統(tǒng)和體育娛樂等也相當落后。城鎮(zhèn)居民并沒有真正享受到現代化城市文明,城鎮(zhèn)本身形成“城不像城,鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的“四不像”局面。由此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以對第二、第三產業(yè)和農民住戶的集中布局產生強大的吸引力,對周邊農村缺乏輻射力和帶動作用,影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項功能的發(fā)揮,導致資源聚集能力弱,就業(yè)門路狹窄,城鎮(zhèn)對農民的吸引力差,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟難以繁榮。
(4)缺乏特色產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè),難以發(fā)揮區(qū)域內生產要素的聚集功能。根據區(qū)域經濟學理論,作為區(qū)域內勞動力、資金、技術和物資等生產要素的聚集中心,必須聚集相當規(guī)模的非農業(yè)人口,一般應達到5萬人以上,必須聚集相當規(guī)模龍頭產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè),必須聚集相當規(guī)模的物資、資金和技術,應當成為各自區(qū)域內農產品的集散中心和城市工業(yè)品的中轉站。目前,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)是靠行政力量驅動,為了表現政績而搞形象工程,一味地追求鎮(zhèn)區(qū)的擴張,先建設城鎮(zhèn),后發(fā)展經濟,超常規(guī)、跳躍式地進行大量基礎設施及市場建設,可謂硬件齊備。但由于產業(yè)不發(fā)展、市場不活躍,造成了“有場無市”的局面,這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法吸引農民進城,最終成為“空城”,浪費了有限的資源。由于行政盲目干預,興建各類開發(fā)區(qū)使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的結果是土地平了卻沒有人來使用,房子建好了卻沒有人去住,土地利用率非常低,沒有形成生產規(guī)模,浪費了土地資源。更有甚者,國家明令禁止的五小工業(yè)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍大量存在,造成嚴重的環(huán)境污染。
2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必要性
20世紀80年代初期,伴隨著農村經濟的復蘇與初步發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設對農村發(fā)展的特殊重要性逐漸顯露出來。它有利于發(fā)展農村商品經濟,有利于將農村社會精英繼續(xù)留在農村而不至于流入到大城市,并吸納大城市流出的各類人才;有利于在農村建設政治中心、經濟中心,與大中城市相銜接。經過20年來的大發(fā)展,農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約集中了2.75億的常住人口,分別占全國總人口和農村總人口的22%和32% ,它對于活躍農村商品流通,帶動非農產業(yè)發(fā)展,提高農業(yè)規(guī)模效益,增加農民收入,促進公益事業(yè)發(fā)展,都起著十分重要的作用。
進入20世紀90年代以來,三農問題日益突出,農民收入增長趨緩甚至出現不同程度下降,影響了農村社會穩(wěn)定,而大量農民流入城市形成“民工潮”,由此引發(fā)了不少社會問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的投資與消費刺激,對于擴大內需,促進國民經濟發(fā)展具有十分重要的、不可替代的積極作用。因此,黨的十五屆三中全會提出,發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn),是帶動農村經濟和社會發(fā)展的一大戰(zhàn)略。
加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展是帶動農村經濟發(fā)展和社會進步,提高全國城市化水平的一項戰(zhàn)略任務。對于廣大農村地區(qū)來說,發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn),對于提高農業(yè)經濟效率,繁榮農村經濟,提高農民收入水平具有重要意義。它不僅能解決剩余勞動力的轉移,而且也促進著農村經濟結構的改善。自20世紀90年代中期以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略在我國廣大地區(qū)普遍實施,取得了較好的成效,但也暴露出一系列問題,尤其是與社會經濟的可持續(xù)發(fā)展形成了沖突。我國基本的國情是人多地少,資源短缺,生態(tài)環(huán)境脆弱。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設加劇了這些矛盾。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的嚴重環(huán)境污染,使我國的環(huán)境由此出現了由城市向農村的擴散,形成了當今最難治理的大范圍、區(qū)域性的污染;許多公共設施低層次重復建設,導致了今天資源的嚴重浪費;土地利用效率低下,造成寶貴土地資源的浪費。這些問題的存在嚴重危及了我國經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。因此,《中國21世紀議程》規(guī)劃了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展必須走可持續(xù)發(fā)展道路。
3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設可持續(xù)發(fā)展的策略
目前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量大、人口多、情況各異,在城鎮(zhèn)化過程中,如何實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的問題必須引起高度重視。必須從本地實際出發(fā),因地制宜,揚長避短,注重實效,以解決農村剩余勞動力的去向,進而推動農村社會經濟發(fā)展為目的。要以保持良好生態(tài)環(huán)境和促進經濟社會發(fā)展為核心,把經濟建設、環(huán)境保護、自然資源合理利用與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設相結合,走集約型、質量型的可持續(xù)發(fā)展之路。為此,政府應探索與市場協(xié)同選擇作用的機制,調動經濟主體的積極性和創(chuàng)造性,整合區(qū)域內的社會資源,著重做好以下5個方面工作:
(1)有選擇有重點地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中,必須重視規(guī)劃,堅持區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設一盤棋的思路,確定中心城市—小城市—重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)分層次的建設格局。要本著充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聚集功能和輻射功能的原則,科學規(guī)劃,合理布局,有選擇有重點地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn),切忌一哄而上,遍地開花。重點發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般為具有區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢的城關鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)，逐步建立一個結構合理、層次和規(guī)模分布有序、功能互補、與城鄉(xiāng)經濟有密切聯(lián)系,可以提高所在區(qū)域經濟“增長點”和“發(fā)展極”作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系和工業(yè)小區(qū)。對于這些重點建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn),應首先做好規(guī)劃,科學地確定鎮(zhèn)的性質、規(guī)模和發(fā)展方向,明確功能分區(qū),統(tǒng)籌布置好各項建設。要著力擴大其規(guī)模和完善其功能,以發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模聚集效應。
(2)科學規(guī)劃,合理布局。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的高起點、高標準,避免在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中不顧客觀條件,盲目擴張,不切實際地濫鋪攤子,必須科學規(guī)劃,合理布局。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、專業(yè)市場、工業(yè)小區(qū)、機關、學校和居民小區(qū)等合理布局,水、電、路、氣、排污和綠化等多種功能統(tǒng)籌安排,融實用、經濟和美觀于一體,與自然景觀和鄉(xiāng)風民俗相統(tǒng)一,避免盲目建設和重復建設,突出環(huán)境優(yōu)先,規(guī)劃先行,以人為本的原則。優(yōu)化、配套基礎設施和公共設施的建設,提高基礎設施的品位和檔次,積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中,居民向居住小區(qū)集中。重點發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄村莊新建工廠原則上停止規(guī)劃審批,停止鎮(zhèn)區(qū)居民分散建住宅宅基地的規(guī)劃審批,同時加大綜合開發(fā)、配套建設的力度。
(3)大力發(fā)展少污染,無公害的特色產業(yè)。加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn),必須把產業(yè)結構的調整放在重要位置上,要堅決淘汰國家明令禁止的五小工業(yè),大力發(fā)展少污染,無公害的產業(yè)。這就應從當地的客觀條件出發(fā),合理確定經濟發(fā)展方向,注重城鎮(zhèn)品位,在產業(yè)立鎮(zhèn)上以培育支柱產業(yè)為重點,著力發(fā)展特色經濟。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設要與推進農業(yè)產業(yè)化和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相結合,要利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)結城鄉(xiāng)、勞動力資源豐富、農副產品及其他原料資源充足等優(yōu)勢,加快發(fā)展農副產品加工業(yè)、勞動密集型產業(yè)以及特色資源的開發(fā)業(yè),發(fā)展為農業(yè)生產和農民服務的第三產業(yè)。要結合本地資源,圍繞農業(yè)辦工業(yè),探索種養(yǎng)加工、農工貿一體化經營的發(fā)展模式,積極應用先進適用技術改造傳統(tǒng)生產工藝,開發(fā)適銷對路的綠色產業(yè)。此外,還要充分利用各自的風景名勝及人文景觀,合理開發(fā)旅游等特色資源�？傊�,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中,要根據自己的區(qū)位、資源優(yōu)勢,選擇適合自身的發(fā)展模式,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康發(fā)展。
(4)加強土地管理。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一條成功經驗是實行土地的有償使用。以地生財,以財興鎮(zhèn),靠的是激活土地資源,前提是控制土地供應總量,加強土地管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地是農村建設用地的集約利用,要納入各級政府土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃。凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地,應政府統(tǒng)一征用、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出租,實行有償使用,凡經營性用地出讓,應實行公開招標、拍賣。土地出讓金應主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施建設。要加大土地流轉的實施力度,遵循國家“占地平衡”的保護土地政策,使建設用地與開發(fā)耕種用地掛鉤,建設用地實行統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應、統(tǒng)一管理。允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的建設用地與規(guī)劃區(qū)內建設用地按一定標準量置換,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的國有土地,可以依法采取租賃、出讓、劃撥和入股等方式實行有償使用;對集體土地使用權在嚴格用途管理的前提下,允許其合法流轉。要引導農民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中,鼓勵農民利用原合法取得的建設用地量,參與重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開發(fā)與建設。鼓勵進鎮(zhèn)居住的農民將宅基地轉讓給本集體其他農民。要充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間和閑置土地,盡可能多保護耕地。
(5)注重生態(tài)環(huán)境保護,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境質量。長期以來,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設發(fā)展過程中,對生態(tài)環(huán)境問題重視不夠,甚至是掠奪性開發(fā)利用資源。往往是以污染破壞生態(tài)環(huán)境為代價發(fā)展經濟,大量地存在著土地、能源、水資源配置不合理和利用效率降低的突出矛盾,城鎮(zhèn)人居環(huán)境質量普遍不高,導致當前我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境惡化的現狀。對此政府部門一定要盡可能控制新的污染源出現,在城市規(guī)劃上,應注意從生態(tài)角度進行功能布局,經濟結構的選擇應考慮城鎮(zhèn)自身的生態(tài)特點。城鎮(zhèn)規(guī)模也要考慮環(huán)境質量、土地容量、淡水保證量、綠化率和環(huán)境的自然稀釋功能等,在城鎮(zhèn)建設上,建筑材料要考慮多利用污染少,可吸收的環(huán)保型材料。
參考文獻:
[1] 劉學敏. 城市化與可持續(xù)發(fā)展研究。中共中央黨校出版社, 2004.
[2] 韓俊. 由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。中國經濟時報，2004.3
[3] 王學仁. 加快小城鎮(zhèn)建設 推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。 求是，2003.13
[4] 肖憲標. 小城鎮(zhèn)建設存在的問題。決策參考，2003.7
