當(dāng)前，嚴(yán)格、公平、公開、公正執(zhí)法已成為各級(jí)環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作的必然要求，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，對(duì)于促進(jìn)各級(jí)政府樹立正確發(fā)展觀和政績(jī)觀，維護(hù)環(huán)境法制的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)我市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的意義。

一、當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法的形勢(shì)

近年來(lái)，我市正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動(dòng)為推動(dòng)，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察“后督察”為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法工作體系。

聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)有力地推動(dòng)了執(zhí)法工作。我市自2003開始，根據(jù)上級(jí)統(tǒng)一安排，幾個(gè)部門聯(lián)合開展了“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動(dòng)”，查處了一批突出環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)了地區(qū)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和局部環(huán)境質(zhì)量改善。在2008年的專項(xiàng)行動(dòng)中，4名副市長(zhǎng)親自帶隊(duì)組織。通過(guò)這次專項(xiàng)行動(dòng)，把全市的環(huán)境保護(hù)工作提升到了一個(gè)新的高度，不僅有力地震懾了環(huán)境違法企業(yè)，提高了各縣(市、區(qū))、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)抓環(huán)保工作的主動(dòng)性和積極性，對(duì)全面完成我市減排目標(biāo)任務(wù)起到了推動(dòng)作用。

日常執(zhí)法力度不斷加大。2007年以來(lái)，我市各級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)以確保環(huán)境安全為目標(biāo)，緊緊圍繞日常環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)檢查、“四個(gè)辦法”的現(xiàn)場(chǎng)檢查等工作，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)安排，密切合作，積極主動(dòng)地開展工作，形成自上而下橫向聯(lián)合的執(zhí)法形式，大大提升了環(huán)境執(zhí)法的威懾力。執(zhí)法監(jiān)管工作中采用突擊檢查、區(qū)域交替檢查、地毯式清查等多種創(chuàng)新方式，始終保持高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì);不斷拓展檢查廣度和深度，近年來(lái)在上級(jí)部門多批次的高密度明察暗訪中，我市沒有出現(xiàn)一起大的環(huán)境問(wèn)題，在全省名列前茅。同時(shí)監(jiān)管工作中高度重視對(duì)查實(shí)問(wèn)題整改情況落實(shí)跟蹤監(jiān)管，對(duì)國(guó)家、省環(huán)保部門檢查中查實(shí)的問(wèn)題，逐一實(shí)行掛牌督辦，明確整改措施和整改時(shí)限，落實(shí)責(zé)任部門、責(zé)任人和督辦人，并定期將整改進(jìn)展情況和處理意見，向市委、政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)。通過(guò)強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，我市環(huán)境監(jiān)察工作取得明顯成效，達(dá)到了既定目標(biāo)。通過(guò)實(shí)施嚴(yán)密、嚴(yán)格、嚴(yán)肅的執(zhí)法監(jiān)管，促進(jìn)我市地方政府和企業(yè)在環(huán)境治理工作中的多方面重大轉(zhuǎn)變和提升。

總體來(lái)說(shuō)，隨著我市環(huán)保整體工作的深入開展，我市環(huán)境執(zhí)法工作不斷得到加強(qiáng)。但是我們也清醒地看到，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、體制的快速轉(zhuǎn)軌、公眾維權(quán)意識(shí)的提高等多方面原因，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為依然存在，對(duì)環(huán)境污染熟視無(wú)睹、不聞不問(wèn)現(xiàn)象也依然存在，各縣(市區(qū))之間的執(zhí)法工作發(fā)展仍然很不平衡，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，全市范圍內(nèi)還普遍存在不同程度的環(huán)境執(zhí)法難的問(wèn)題。

二、當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題

環(huán)境執(zhí)法不單純是一個(gè)法律問(wèn)題，而是關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面的綜合問(wèn)題。經(jīng)與其他市地環(huán)保同仁溝通，目前環(huán)境執(zhí)法難在全省乃至全國(guó)也是一個(gè)普遍現(xiàn)象，其因素也是多方面的。就我市而言，個(gè)人認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法工作中存在以下問(wèn)題：

(一)地方政府的發(fā)展觀和政績(jī)觀是影響環(huán)境執(zhí)法的根本因素

不同地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了基層地方政府的決策導(dǎo)向。不少縣市領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)仍認(rèn)為GDP是硬指標(biāo)，環(huán)境是軟指標(biāo)、沒指標(biāo)。個(gè)別縣區(qū)負(fù)責(zé)人環(huán)保意識(shí)不夠高，不同程度地存在重眼前利益、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，重經(jīng)濟(jì)利益、輕環(huán)境保護(hù)的思想，在招商引資過(guò)程中，僅考慮到如何盡快引進(jìn)項(xiàng)目，沒有很好地執(zhí)行環(huán)評(píng)審批制度，甚至引進(jìn)、發(fā)展一些落后淘汰的生產(chǎn)工藝和項(xiàng)目。在這種情況下，基層地方政府的地方保護(hù)主義手段名目繁多：政府降低門檻招商引資不讓查，借助專門機(jī)構(gòu)不讓查，出臺(tái)土政策不讓查，為企業(yè)掛牌保護(hù)不讓查。基層環(huán)保局由此產(chǎn)生不敢查的顧慮：對(duì)開發(fā)區(qū)不敢查，對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭的不敢查。一些縣環(huán)保局不是加強(qiáng)執(zhí)法，而是對(duì)付上級(jí)檢查，通風(fēng)報(bào)信。

(二)企業(yè)追求短期利益的最大化是污染反彈的直接動(dòng)因

決定生產(chǎn)力發(fā)展水平的人(企業(yè)法人環(huán)境意識(shí)和法律觀念淡薄)、工具(技術(shù)裝備和污染防治水平落后)、生產(chǎn)資料(資源、能源消耗水平高)三大要素，是當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一些企業(yè)追求短期經(jīng)濟(jì)效益，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。少數(shù)企業(yè)為降低生產(chǎn)成本,追求高利潤(rùn),污染設(shè)施雖然建成但卻不能很好運(yùn)行。有時(shí)為了應(yīng)付檢查或逃避處罰,往往采取白天開晚上停，檢查時(shí)開檢查后停;有的修改在線監(jiān)測(cè)設(shè)備參數(shù)，欺上瞞下，達(dá)到節(jié)約資金的目的，有的企業(yè)限期治理一拖再拖，對(duì)本地區(qū)污染物總量排放控制增加了難度。從而導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量得不到明顯改善。

(三)體制、機(jī)制、法制、能力方面的障礙是影響環(huán)境執(zhí)法的主要因素

在體制方面，執(zhí)法權(quán)越放到下面，受地方保護(hù)主義勢(shì)力的影響也越大，這是一個(gè)共性的問(wèn)題。在平時(shí)的交流中，有的縣環(huán)保局長(zhǎng)說(shuō)，有些違反環(huán)保政策的事，縣里領(lǐng)導(dǎo)安排了，你不辦，那立即免職。你辦了，如果受到處分，調(diào)你到更好的部門任職。在這樣的情況下，又有誰(shuí)去嚴(yán)格按規(guī)定辦事呢?

在機(jī)制方面，一是缺乏事前監(jiān)督機(jī)制。許多環(huán)境違法問(wèn)題都是決策不當(dāng)造成的，僅靠環(huán)境執(zhí)法的事后監(jiān)督，難以奏效，應(yīng)加強(qiáng)事前防范，預(yù)防為主。新企業(yè)、新項(xiàng)目一定要按程序走先環(huán)評(píng)、后建設(shè)之路，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)，一定要及早匯報(bào)，及早建議，及早處理，避免違法企業(yè)(項(xiàng)目)發(fā)展壯大，到時(shí)稅收多多、人員多多，造成領(lǐng)導(dǎo)處理兩頭為難的情況。二是部門聯(lián)動(dòng)沒有形成長(zhǎng)效機(jī)制。專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)，在對(duì)下發(fā)動(dòng)和增強(qiáng)行動(dòng)效果方面取得較好效果。但在日常執(zhí)法中，還沒有形成聯(lián)動(dòng)制度。三是缺乏有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)環(huán)保做得好的企業(yè)缺乏鼓勵(lì)和重獎(jiǎng)措施，降低了企業(yè)做好環(huán)保工作的積極性。有的企業(yè)明講，山東的環(huán)保太嚴(yán)，類似企業(yè)在其他省就沒有管的這樣，這也無(wú)形中使企業(yè)治污的積極性不高。

在法制方面，一是行政處罰額度低、抓手少，影響了執(zhí)法力度。如水污染防治法規(guī)定，不正常使用污染防治設(shè)施的處應(yīng)繳排污費(fèi)的1-3倍罰款，可有的企業(yè)每月排污費(fèi)僅僅繳納幾百元，這樣造成企業(yè)寧愿受罰也不愿正常運(yùn)轉(zhuǎn)治理設(shè)施�？陀^上造成了“企業(yè)無(wú)賴，環(huán)保無(wú)奈”的現(xiàn)象。 二是法律規(guī)定不具體，操作性差，難落實(shí)。對(duì)于關(guān)停措施，缺乏斷水?dāng)嚯�、吊銷執(zhí)照、拆除銷毀設(shè)備、取消貸款等法律規(guī)定。三是限期治理、停產(chǎn)治理決定權(quán)在當(dāng)?shù)厝嗣裾�府。在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的縣(市區(qū))，政府不愿意下達(dá)決定，有的甚至只發(fā)空頭文件，不抓落實(shí)，應(yīng)付檢查。四是強(qiáng)制手段少，難以落實(shí)到位。對(duì)于拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門缺乏查封、凍結(jié)、扣押、強(qiáng)制劃撥等行政強(qiáng)制手段，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，容易造成執(zhí)行難。

在環(huán)境監(jiān)察能力方面，一是力量弱。全市目前有163環(huán)境監(jiān)察人員，學(xué)歷大專以上的僅89人，平時(shí)別的科室不要的都進(jìn)監(jiān)察。二是人員素質(zhì)不適應(yīng)執(zhí)法工作需要，部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低、作風(fēng)浮躁，對(duì)法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉，在實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查時(shí)找不到問(wèn)題，找不準(zhǔn)問(wèn)題，存在著對(duì)環(huán)境違法行為“不愿查，不敢查，不會(huì)查”的現(xiàn)象。有的縣(市區(qū))熟練操作計(jì)算機(jī)的人員僅僅1人，一有事，連正常業(yè)務(wù)報(bào)表都報(bào)不上來(lái)。三是環(huán)境污染應(yīng)急處置能力有待進(jìn)一步提高。應(yīng)急指揮中心建設(shè)、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法反應(yīng)速度和應(yīng)對(duì)突發(fā)性污染事故處理能力不夠，目前缺乏快速反應(yīng)、高效處置的硬件支撐能力。

三、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的對(duì)策思考

當(dāng)前我市環(huán)境執(zhí)法方面還存在著一些問(wèn)題，有的還較為突出。如在工作協(xié)調(diào)上，重“單打獨(dú)斗”、輕“握指成拳”;在工作程序上，重事后被動(dòng)查處、輕事前主動(dòng)預(yù)防;在工作方式上，重行政手段、輕綜合手段;在隊(duì)伍建設(shè)和工作作風(fēng)等方面，重監(jiān)管、輕服務(wù)。要解決這些問(wèn)題，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

(一)加強(qiáng)環(huán)保政績(jī)考核，促使各級(jí)政府切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作

加強(qiáng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法制教育，牢固樹立“屬地環(huán)境，政府負(fù)責(zé)”的理念，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀。在市級(jí)環(huán)保部門參與的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核中，切切實(shí)實(shí)負(fù)起責(zé)來(lái)，每個(gè)縣應(yīng)該得多少分，就給多少分，實(shí)行一票否決的，堅(jiān)決建議實(shí)施，以此促進(jìn)各級(jí)政府切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作。

(二)逐步完善環(huán)境法制，強(qiáng)化執(zhí)法手段

盡快建議上級(jí)修訂和完善環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)。一是在法律上明確地方各級(jí)人民政府及經(jīng)濟(jì)、工商、供水、供電、監(jiān)察等有關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，建立并完善環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任追究制。二是增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)多項(xiàng)制度的可操作性。對(duì)環(huán)境法律法規(guī)中義務(wù)性條款均要設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任和處罰條款。三是建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“雙罰”制度。針對(duì)目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位的直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的缺陷，確立既罰單位、也罰個(gè)人的“雙罰”制度。四是賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段，如查封、扣押、沒收等，落實(shí)對(duì)違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境違法行為的地方政府“停批停建項(xiàng)目”權(quán)等。

(三)建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法機(jī)制與制度，構(gòu)建三元環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系

充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能、公眾的外部監(jiān)督、企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督作用，形成相互制衡的“三元環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”。一是通過(guò)深入開展企業(yè)環(huán)保監(jiān)督員試點(diǎn)工作，探索新型企業(yè)環(huán)境管理體制，促進(jìn)企業(yè)提高自主守法水平和能力。二是積極推進(jìn)環(huán)境信息公開工作。逐步推行企業(yè)年度環(huán)境報(bào)告書制度，實(shí)行上市企業(yè)年度環(huán)境審計(jì)和信息披露制度，及時(shí)公開環(huán)境違法重點(diǎn)案件的查處情況。三是廣開參與途徑。包括聘任特約環(huán)保監(jiān)督員，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體參與制度，建立環(huán)境問(wèn)題論壇制度和環(huán)境保護(hù)問(wèn)卷調(diào)查制度，以建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法制度。

(四)加大企業(yè)違法成本，降低守法成本

在環(huán)境執(zhí)法中要充分認(rèn)識(shí)到，對(duì)環(huán)境資源的破壞造成的損害后果的嚴(yán)重性遠(yuǎn)比整垮一個(gè)污染企業(yè)的后果嚴(yán)重。應(yīng)該采取各種措施，加大對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)的處罰力度，讓超標(biāo)排污企業(yè)承受不起，甚至不惜讓其關(guān)閉，從而促使污染企業(yè)自覺調(diào)整自己的行為。同時(shí)，要從稅收、金融等經(jīng)濟(jì)政策方面給予自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)的企業(yè)支持和鼓勵(lì)，使其得到實(shí)惠，從而降低守法成本。

(五)加強(qiáng)能力建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法水平和能力

全面加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍思想、作風(fēng)、組織、業(yè)務(wù)和制度“五大建設(shè)”，提升環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法能力。首先，制定培訓(xùn)規(guī)劃，抓好人員培訓(xùn)。要針對(duì)不同的培訓(xùn)對(duì)象，充分利用系統(tǒng)內(nèi)外的教育資源，努力形成多層次、多渠道、大規(guī)模培訓(xùn)格局。第二，開展稽查工作，建立內(nèi)部監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。要在全市范圍內(nèi)部署開展市級(jí)對(duì)縣區(qū)級(jí)的稽查工作。第三，要暢通12369環(huán)保熱線，實(shí)行政務(wù)公開，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。第四，建立突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急體系和預(yù)案，初步建成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、功能全面、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)警、應(yīng)急和處理，降低突發(fā)環(huán)境事件所造成的損失。第五，按照現(xiàn)代化要求，積極推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。根據(jù)全國(guó)《環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》要求，按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、統(tǒng)一執(zhí)法裝備的要求，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平和能力。第六，要發(fā)揮全市重點(diǎn)污染源在線監(jiān)控監(jiān)測(cè)裝置更大的作用，探究保障設(shè)備正常運(yùn)行的措施，確保污染治理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)和長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。第七，建立完善環(huán)境執(zhí)法的公眾參與制度。鼓勵(lì)成立環(huán)保團(tuán)體和綠色團(tuán)體，對(duì)企業(yè)污染環(huán)境的行為進(jìn)行公眾管理，環(huán)保團(tuán)體可根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)這些企業(yè)的行為進(jìn)行勸導(dǎo)，舉報(bào)，甚至依法提起訴訟，環(huán)境部門可給予這些團(tuán)體一定的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，并對(duì)其獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，為了獎(jiǎng)勵(lì)那些參與環(huán)境保護(hù)的參與者，環(huán)境執(zhí)法部門可專項(xiàng)設(shè)立經(jīng)費(fèi)，給那些參與以高額的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)其積極參與境保護(hù)的工作，獎(jiǎng)勵(lì)那些積極同污染環(huán)境的行為做斗爭(zhēng)或在公害事故中救助有功的人員和組織。

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