根據(jù)垃圾產(chǎn)生源的不同，我國(guó)城市垃圾主要分為居民生活垃圾、街道保潔垃圾和集團(tuán)（機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠和服務(wù)業(yè)）垃圾三大類(lèi)。而在這三者之中，城市生活垃圾占城市垃圾的比例最大。城市垃圾之患的愈演愈烈使得單一的填埋方式陷入了處理能力的嚴(yán)重不足，城市的管理者不得不為垃圾尋找新的出路。在我國(guó)，全國(guó)各地興起了興建垃圾焚燒項(xiàng)目的熱潮，在焚燒廠興建過(guò)程中政府決策、環(huán)境保護(hù)與民眾利益的沖突凸顯，如何協(xié)調(diào)各方利益成為了廣為關(guān)注的新課題。前幾年發(fā)生在國(guó)內(nèi)的廣州番禹“垃圾門(mén)”事件便是我國(guó)興建垃圾焚燒項(xiàng)目大潮下的一個(gè)縮影。

　　摘要：近年來(lái)國(guó)內(nèi)各地紛紛上演的“垃圾門(mén)“事件反映出我國(guó)垃圾處理項(xiàng)目興建中存在的種種問(wèn)題。完善城市生活垃圾處理制度，需要保障公眾參與，提高公民主體意識(shí)，同時(shí)采取諸如垃圾處理收費(fèi)制度等多種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段。

　　關(guān)鍵詞：生活垃圾,垃圾門(mén),法律應(yīng)對(duì)

　　一、前言

　　現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拉動(dòng)了城市化進(jìn)程，城市數(shù)量的增多以及城市面積的不斷擴(kuò)大使得越來(lái)越多的人有機(jī)會(huì)體驗(yàn)到了大都市生活帶來(lái)的種種便利。城市化被看作是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，卻也毫不吝嗇的帶來(lái)了“附屬品”——城市垃圾。世界城市的垃圾之患愈演愈烈，我國(guó)亦然。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，全世界垃圾年均增長(zhǎng)速度為8.42%，而中國(guó)垃圾增長(zhǎng)率達(dá)到10%以上，已成為世界上垃圾包圍城市最嚴(yán)重的國(guó)家之一。

　　二、從“垃圾門(mén)”事件看我國(guó)垃圾處理項(xiàng)目興建中存在的問(wèn)題

　　2009年9、10月，當(dāng)番禺?dāng)M建生活垃圾焚燒廠的消息傳遍網(wǎng)絡(luò)時(shí)，一場(chǎng)質(zhì)疑建廠的自發(fā)簽名行動(dòng)也在各受影響小區(qū)展開(kāi)。擬建中的垃圾發(fā)電廠占地365畝、計(jì)劃日焚燒處理城市垃圾2000噸，然而正是這樣一個(gè)龐大的垃圾處理項(xiàng)目，距離受影響的兩個(gè)小區(qū)卻不過(guò)3公里，垃圾焚燒可能引發(fā)的環(huán)境危險(xiǎn)引起了小區(qū)住戶(hù)們的不安，業(yè)主們紛紛開(kāi)始質(zhì)疑和抵制番禹垃圾焚燒廠的興建。

　　（一）環(huán)境知情權(quán)與公眾參與

　　從廣義上講，知情權(quán)是指自然人、法人及其他社會(huì)組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的權(quán)利相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利，環(huán)境知情權(quán)的客體就是環(huán)境信息。賦予公民環(huán)境知情權(quán)有利于打破政府對(duì)環(huán)境信息、資源的高度壟斷，以平衡政府和公民之間地位的不平等和雙方信息的不對(duì)稱(chēng)。①

　　保障公民環(huán)境知情權(quán)最基本的要求就是政府實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi)，另一方面，信息公開(kāi)與公眾參與制度亦密不可分，具體而言，對(duì)興建垃圾焚燒廠的信息的公開(kāi)為受影響地區(qū)的居民的參與與監(jiān)督提供了可能。在番禹“垃圾門(mén)”事件中，大部分人都會(huì)有為何選在在人口稠密區(qū)建立垃圾焚燒廠的疑問(wèn)，然而擬建地區(qū)附近的居民直到工程即將動(dòng)工時(shí)才得知要興建垃圾焚燒廠的確切消息，在根本不知道有相關(guān)事項(xiàng)的情況下，可想而知，他們沒(méi)有也不可能對(duì)焚燒廠的選址問(wèn)題表達(dá)自己的意見(jiàn)。對(duì)于那些可能對(duì)環(huán)境造成損害的決策或者其他措施，預(yù)防環(huán)境侵權(quán)的首要條件是必須使可能受到影響的個(gè)人事先得到通知，這樣才能使得他們具有防范的機(jī)會(huì)并有時(shí)間提高防范的能力。人們及時(shí)、正確的采取防范或避險(xiǎn)措施，能夠避免遭受損害或更大的損害，這也是環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的應(yīng)有之義。

　�。ǘ�）環(huán)境影響評(píng)價(jià)

　　環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法律制度之一，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》特別規(guī)定，對(duì)可能造成不良影響的規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目，必須舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的意見(jiàn)。②

　　番禹“垃圾門(mén)”事件中，相關(guān)政府部門(mén)曾發(fā)出過(guò)“番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與公示”，然而番禺居民并沒(méi)有得到允許委托自己的專(zhuān)家參與環(huán)評(píng)，而是只能作為“群眾”表達(dá)非專(zhuān)業(yè)性的意見(jiàn)。居民無(wú)法介入環(huán)評(píng)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，此處便出現(xiàn)了政府和公民雙方在環(huán)評(píng)上的博弈力量的嚴(yán)重失衡，更何況本來(lái)就不具備一個(gè)體制來(lái)保證受政府委托的環(huán)評(píng)單位能夠保持中立不偏向政府。這洋一個(gè)失衡的博弈格局導(dǎo)致大部分居民對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果的懷疑和不信任。本來(lái)，公眾參與機(jī)制設(shè)計(jì)就是通過(guò)賦予公眾一定范圍內(nèi)的參與權(quán)和決策權(quán)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域營(yíng)造一種自我治理氛圍，漸進(jìn)式的改變?cè)谡�府長(zhǎng)期強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)之下公眾的傳統(tǒng)行為習(xí)慣和思維模式，使公眾逐漸培養(yǎng)出同政府進(jìn)行積極地合作和主動(dòng)監(jiān)督的精神。③但當(dāng)這種公眾參與無(wú)法與即時(shí)的意見(jiàn)反饋機(jī)制相結(jié)合時(shí)，政府與公眾之間的互動(dòng)交流就會(huì)被阻斷，使得公眾參與機(jī)制流于形式。

　�。ㄋ模�權(quán)利救濟(jì)

　　向政府部門(mén)反映、萬(wàn)人簽名、戴口罩抗議、質(zhì)疑專(zhuān)家，固然是表達(dá)意見(jiàn)的方法，甚至有可能影響決策，但這恰恰也反映了一個(gè)完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的缺失。有相關(guān)調(diào)查顯示，居民在受到臭氣干擾后選擇的維權(quán)方式中，絕大多數(shù)把“向環(huán)保部門(mén)反應(yīng)”排在首位，而把“直接向法院提起訴訟”排在最后一種。④在沒(méi)有正當(dāng)合法的機(jī)制安排的前提下，體制外的表達(dá)可能并不違法，但其表達(dá)效果是有限的，而且過(guò)多的體制外的表達(dá)也增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

　　三、城市生活垃圾處理制度的完善

　�。ㄒ唬┨岣咧黧w的自覺(jué)性——內(nèi)在的動(dòng)力

　　環(huán)境保護(hù)活動(dòng)需要社會(huì)成員的積極配合與參與，賦予公民積極有效的參與權(quán)能激發(fā)其在國(guó)家和社會(huì)生活中的積極性和主動(dòng)性，這種積極性能轉(zhuǎn)化成為一個(gè)人內(nèi)在的動(dòng)力和發(fā)動(dòng)機(jī)制，是提高公民自覺(jué)性的前提。這就要求國(guó)家為公民獲取環(huán)境信息和表達(dá)環(huán)境利益訴求提供低成本的渠道，因而有必要推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)。廣義的信息公開(kāi)的義務(wù)主體包括政府和一切掌握信息的企業(yè)，信息公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括基本的環(huán)境質(zhì)量狀況、污染物排放信息、環(huán)境保護(hù)措施等日常環(huán)境信息和影響環(huán)境的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的公開(kāi)。保障環(huán)評(píng)過(guò)程中特別是論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)中公眾參與比例和公眾意見(jiàn)的有效性，形成一個(gè)良性的反饋機(jī)制。

　�。ǘ�）垃圾處理收費(fèi)制度的構(gòu)建——外在的激勵(lì)

　　在城市生活垃圾的處理過(guò)程中，可采取的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方法和措施很多，這里主要討論近年來(lái)談及較多的垃圾處理收費(fèi)制度。我國(guó)《城市生活垃圾管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）在總則中設(shè)立了生活垃圾處理費(fèi)繳納條款，《辦法》第4條明確規(guī)定：“產(chǎn)生城市生活垃圾的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照城市人民政府確定的生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定繳納生活垃圾處理費(fèi)。”

　　1、垃圾處理收費(fèi)制度的背后

　　首先，“排污者付費(fèi)”是世界各國(guó)城市生活垃圾管理普遍采用的方法。其次，垃圾排放者排放垃圾造成環(huán)境質(zhì)量下降、對(duì)他人健康形成不利影響，是一種外部不經(jīng)濟(jì)性，征收垃圾處理費(fèi)則是使這種外部不經(jīng)濟(jì)性?xún)?nèi)部化的手段。再者，作為生產(chǎn)生活的主體，每個(gè)人都直接或間接地產(chǎn)生垃圾，即人人都是垃圾的產(chǎn)生者，都要占用、使用環(huán)境資源。而垃圾處理收費(fèi)制度本質(zhì)上是在環(huán)境破壞和生態(tài)危機(jī)日益嚴(yán)重的背景下，承認(rèn)垃圾排放所占用的環(huán)境容量作為一種稀缺資源的屬性，然后采用相應(yīng)的分配手段對(duì)這種稀缺資源進(jìn)行分配，利用理性人“趨利避害”的本能達(dá)到垃圾減量化。

　　2、計(jì)費(fèi)方式和收費(fèi)方法

　�。�1）計(jì)費(fèi)方式

　　定額收費(fèi)和計(jì)量收費(fèi)是垃圾收費(fèi)最基本的兩種方式，世界上大部分國(guó)家采取這兩種方式。定額收費(fèi)是指以住戶(hù)（或個(gè)人）為收費(fèi)單位，按統(tǒng)一的費(fèi)率每年或每月征收垃圾處理費(fèi)用。計(jì)量收費(fèi)是指以每戶(hù)（或人）產(chǎn)生單位（重量、體積或二者兼顧）生活垃圾所需的費(fèi)用作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)方法。按戶(hù)或人頭每月征收固定數(shù)額的定額收費(fèi)模式，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)人垃圾排放量和垃圾種類(lèi)無(wú)關(guān)，實(shí)施起來(lái)比較容易，但若作為一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段來(lái)看，其激勵(lì)作用的發(fā)揮比較有限，只是在很大程度上起到一個(gè)宣示性的作用，它傳達(dá)給公眾一個(gè)“應(yīng)該為自己產(chǎn)生垃圾造成的污染付費(fèi)”的理念�，F(xiàn)在國(guó)際上很多國(guó)家都實(shí)行了垃圾計(jì)量收費(fèi)的方式，其具體做法大多把垃圾的體積或重量作為計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)收取垃圾處理費(fèi)，典型的如日本、韓國(guó)、德國(guó)，在日本政府要求居民購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)門(mén)的垃圾袋和垃圾處理票，只有貼有垃圾處理票的垃圾袋裝的垃圾才能得到環(huán)保部門(mén)的及時(shí)處理，在德國(guó)居民則每月按所記錄的垃圾總重量量繳費(fèi)。計(jì)量收費(fèi)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假設(shè)出發(fā)，利用公眾的獲利心理來(lái)達(dá)到垃圾的減排，同時(shí)對(duì)于提高城市居民的生活垃圾減量化意識(shí)也會(huì)起到很好的促進(jìn)作用。但是這種方法操作起來(lái)比定額收費(fèi)制繁瑣，在大、中城市實(shí)行起來(lái)比較困難。

　　上面介紹了兩種不同的收費(fèi)制度，筆者以為，垃圾處理收費(fèi)制度顯示了垃圾排放占用的環(huán)境容量作為一種稀缺資源的屬性，適宜的環(huán)境資源是單位和個(gè)人維持其生存發(fā)展的、不可或缺的基本條件，向環(huán)境排放必須和適量的污染物是單位和個(gè)人正常生產(chǎn)生活的必要條件，人成為垃圾的制造者具有不可避免性，因而在相關(guān)制度的設(shè)計(jì)上，要保證每個(gè)主體都能得到用來(lái)排放垃圾的一定的環(huán)境容量。定額收費(fèi)制作為一種均量的收費(fèi)模式有助于保障主體環(huán)境容量使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)，特別是對(duì)于低收入者來(lái)說(shuō)，在定額收費(fèi)的額度設(shè)計(jì)相對(duì)合理的前提下，能夠保證低收入者們有能力支付對(duì)價(jià)以排放他們生存所必然產(chǎn)生的垃圾。但另一方面，由于定額制度的費(fèi)用是固定的，它會(huì)在無(wú)形當(dāng)中形成對(duì)人們的暗示——即只要付了費(fèi)以后，就可以無(wú)限制的使用環(huán)境資源。所以筆者主張實(shí)行定額收費(fèi)和計(jì)量收費(fèi)相結(jié)合的收費(fèi)模式，對(duì)一定數(shù)量范圍內(nèi)的垃圾采取定額收費(fèi)（定額收費(fèi)實(shí)施簡(jiǎn)單的特點(diǎn)也適合于我國(guó)垃圾處理收費(fèi)制度出于初級(jí)階段的國(guó)情），而對(duì)超過(guò)這個(gè)數(shù)量范圍的垃圾按量收費(fèi)。當(dāng)然，這只是針對(duì)公民個(gè)人生活垃圾的排放而言，對(duì)于生產(chǎn)垃圾，由于單個(gè)企業(yè)的垃圾排放量一般都比較大，宜直接采取計(jì)量收費(fèi)的方式。⑤

　�。ǘ�）收費(fèi)方法

　　在目前中國(guó)，無(wú)論是按固定數(shù)額收費(fèi)還是計(jì)量收費(fèi)，首先面臨的卻是居民愿不愿意為垃圾的處理繳納費(fèi)用的問(wèn)題。我國(guó)垃圾處理費(fèi)征收率偏低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，許多城市征收率不足50%，有的甚至達(dá)不到30%，這里更多的就涉及到了垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)方法問(wèn)題。

　　目前，國(guó)際上生活垃圾收費(fèi)的征收方法可分為三類(lèi)：1、將垃圾費(fèi)收繳附征于一些稅收，如財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、人口稅和產(chǎn)品稅等。不少發(fā)達(dá)國(guó)家的城市利用完整的稅制及信用系統(tǒng)以稅收方式來(lái)征收。如意大利實(shí)行垃圾袋稅，美國(guó)的一些州對(duì)不能回收的新聞報(bào)紙進(jìn)行征稅。2、將垃圾處理費(fèi)附征于水、電、煤、氣或有線(xiàn)電視費(fèi)等公共事業(yè)的收費(fèi)中。3、直接向公眾收取垃圾費(fèi)。

　　針對(duì)“收費(fèi)難”的現(xiàn)實(shí)狀況，我國(guó)不少城市出臺(tái)了垃圾費(fèi)捆綁“水費(fèi)”的管理辦法，期待借助水費(fèi)這一收費(fèi)“載體”來(lái)減少垃圾費(fèi)征收的阻力。這些城市中有的是實(shí)行居民每戶(hù)每月應(yīng)繳納的垃圾處理費(fèi)與水費(fèi)同步收繳，有的則是直接將垃圾處理費(fèi)與用水噸位掛鉤。這種“用水越多，垃圾處理費(fèi)越多”的征收方式讓許多用水大戶(hù)承受不起，“不交垃圾處理費(fèi)有可能導(dǎo)致停水”的做法更是引人深思。本來(lái)，垃圾處理費(fèi)“征收難”的內(nèi)在原因在于公民環(huán)保意識(shí)的缺乏，以及主動(dòng)參與公眾事務(wù)，關(guān)心社會(huì)重要問(wèn)題的積極性的缺失，“捆綁收費(fèi)”的做法很大程度上降低了政府征費(fèi)的成本，但于公民主體意識(shí)的培養(yǎng)無(wú)益。相對(duì)于直接上門(mén)收取的大成本的收費(fèi)方式，筆者更傾向于采用這種捆綁收費(fèi)的方式，然而將垃圾處理費(fèi)“捆綁”于供水這一類(lèi)的基礎(chǔ)公共服務(wù)行業(yè)是否是相對(duì)合理的選擇，又或者換個(gè)角度講，通過(guò)限制甚至剝奪公民維持生活所必需的用水的權(quán)利來(lái)強(qiáng)制要求繳納垃圾處理費(fèi)其是否有足夠的理論支持，這些都是在我們立法或是制定政策時(shí)需要考量的。

　　以上，垃圾處理費(fèi)的收取對(duì)于提高公民環(huán)保意識(shí)和實(shí)現(xiàn)垃圾減量化有著重要作用，法律設(shè)計(jì)合理的計(jì)費(fèi)方式和收費(fèi)方法對(duì)其作用的發(fā)揮有著至關(guān)重要的影響。在我國(guó)，應(yīng)實(shí)行定額收費(fèi)和計(jì)量收費(fèi)相結(jié)合的收費(fèi)方式，并運(yùn)用相對(duì)合理的捆綁收費(fèi)方式，以減少收費(fèi)阻力。

　　四、問(wèn)題的延伸——結(jié)語(yǔ)

　　面對(duì)無(wú)處堆放的“垃圾山”和日益惡化的生活環(huán)境，各個(gè)時(shí)代的各個(gè)國(guó)家和地區(qū)都在努力探尋對(duì)策和方法以期走出城市的“垃圾之患”。全球城市垃圾處理對(duì)策的視點(diǎn)經(jīng)歷了從垃圾末端處理到前端垃圾減量化控制，再到到潛在垃圾和前端垃圾減量的全過(guò)程控制的轉(zhuǎn)變。從垃圾法律法規(guī)的制定來(lái)看，這三個(gè)階段分別以形成“垃圾處理法”，“垃圾排放法”和“循環(huán)經(jīng)濟(jì)垃圾法”為特征。⑥上述法律視點(diǎn)的轉(zhuǎn)變逐步突顯了“源頭控制”在解決垃圾處理問(wèn)題中的關(guān)鍵地位。

　　中國(guó)對(duì)城市垃圾治理投入了大量的人力、物力、財(cái)力，但仍有許多城市面臨著”垃圾無(wú)處安放”的尷尬境地，這不得不引起我們對(duì)現(xiàn)有垃圾處理模式的反思。當(dāng)簡(jiǎn)單的填埋遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)付成千上萬(wàn)堆積而起的“垃圾山”時(shí)，人們求助于“焚燒”的處理方式；而當(dāng)人們?cè)诙嗄甑膶?shí)踐之后發(fā)現(xiàn)，只注重末端處理的模式無(wú)法從跟本上解決“垃圾危機(jī)”時(shí)，垃圾處理對(duì)策的視點(diǎn)更多的轉(zhuǎn)向了垃圾的前端減量控制以及綜合利用。城市生活垃圾的應(yīng)對(duì)是一個(gè)從源頭到末端的全方位的過(guò)程，在這當(dāng)中涉及包括政府規(guī)制、企業(yè)治理、公民意識(shí)等在內(nèi)的復(fù)雜多樣的社會(huì)因素。正如環(huán)境學(xué)者所說(shuō)——城市垃圾的處理絕不單單是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，它更是一項(xiàng)龐大的社會(huì)工程。

　　注釋?zhuān)?/p>

　�、訇悓W(xué)敏：《環(huán)境知情權(quán)探微》，載《環(huán)境法系列專(zhuān)題研究》（第一輯）。

　�、凇董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》21條。

　�、垴T敬堯：《公眾參與機(jī)制研究——以環(huán)境法律調(diào)控為視角》，載《環(huán)境法系列專(zhuān)題研究》（第一輯）。

　�、苷{(diào)查給出的維權(quán)方式包括向垃圾場(chǎng)提意見(jiàn)、向環(huán)保部門(mén)反映、到信訪部門(mén)上訪、自發(fā)組織維權(quán)活動(dòng)、邀請(qǐng)民間環(huán)保組織、專(zhuān)家予以協(xié)助、直接提起訴訟等7種）。

　�、菔聦�(shí)上，對(duì)于生產(chǎn)垃圾更多的涉及到的是排污權(quán)交易制度。

　�、尥蹙S平、吳玉萍：《論城市垃圾對(duì)策的演進(jìn)和垃圾產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2001年第10期。

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