2009年我國《食品安全法》和《食品安全法實施條例》的出臺，對于遏制食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為起到了重要作用。然而，我國食品安全事故仍然頻頻發(fā)生，現(xiàn)行“政府單中心監(jiān)管”體制卻顯得乏力，出現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)日益龐大，監(jiān)管成本不堪重負(fù)，監(jiān)管規(guī)則堆積如山，監(jiān)管人員卻身心疲憊、無所適從的情況。“政府單中心監(jiān)管”體制下，政府承擔(dān)了市場監(jiān)管的全部職能，行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和消費(fèi)者等社會管理主體在監(jiān)管中缺位，政府人員的行政性而非專業(yè)化監(jiān)管難以從根本上解決食品安全問題。因此在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)重視社會監(jiān)管力量的納入。

　　摘要：食品安全關(guān)系公眾健康和社會公共利益，作為公眾的社會組織和個人都應(yīng)積極參與食品安全治理。改變我國政府監(jiān)管權(quán)力高度集中的食品安全監(jiān)管體系，探索食品企業(yè)、食品行業(yè)協(xié)會和消費(fèi)者等多元社會主體參與食品安全監(jiān)管的有效機(jī)制，加強(qiáng)擴(kuò)大監(jiān)管參與程度保障措施的力度，才能從根源上解決我國的食品安全問題。

　　關(guān)鍵詞：食品安全,社會公眾,監(jiān)管模式

　　通過政府部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、消費(fèi)者等社會管理主體的全方位參與，擴(kuò)大監(jiān)管主體的參與程度，強(qiáng)化已有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的效力，重塑“事前監(jiān)管”的先進(jìn)理念，加強(qiáng)監(jiān)管保障措施的力度，建立全方位的與國際先進(jìn)水平接軌、具有我國特色的食品安全監(jiān)管方式創(chuàng)新性體系，以達(dá)到整合監(jiān)管資源，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率的事半功倍的食品安全監(jiān)管效果，營造健康和諧的食品安全環(huán)境。

　　一、完善食品安全社會公眾監(jiān)管模式的必要性

　　在我國，政府監(jiān)管是保障食品安全的主導(dǎo)力量。但是，我國食品生產(chǎn)經(jīng)營者數(shù)量巨大，大部分采取非集約化的分散經(jīng)營形式，而我國政府監(jiān)管部門卻面臨人員編制有限，專業(yè)人員缺乏，檢測設(shè)備落后的局面。面對復(fù)雜的食品生產(chǎn)經(jīng)營鏈條和繁多的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，僅靠政府部門難以全面掌握食品安全的信息，不可避免的會出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。公權(quán)機(jī)構(gòu)失靈的領(lǐng)域，正需要依靠社會公眾的力量來加以彌補(bǔ)。社會公眾參與食品安全立法和決策，才能在企業(yè)利益最大化和公眾健康之間尋求到公正平衡，從而使立法和決策的內(nèi)容具有科學(xué)性和合理性，符合公眾健康和社會公共利益，降低政府決策失誤的風(fēng)險和政策執(zhí)行的成本。同時，社會公眾全程參與食品安全立法、執(zhí)法和司法過程，也對政府部門及其工作人員起到了有效的監(jiān)督作用，避免“權(quán)力尋租”與腐敗行為的發(fā)生。

　　在我國的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，已經(jīng)開始認(rèn)識到社會公眾監(jiān)管的重要性，社會公眾監(jiān)管力量正逐步參與到國家和地方層面的監(jiān)管實踐活動中，但是仍然需要在制度上加以完善�！妒称钒踩�法》的相關(guān)規(guī)定雖然反映了對社會公眾積極參與食品安全監(jiān)管的鼓勵態(tài)度，卻并未具體規(guī)定其參與監(jiān)督的規(guī)則與程序。監(jiān)管權(quán)力背后所隱藏的利益，使政府部門難以心甘情愿完全放權(quán)于社會公眾。食品行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管職能長期處于虛化的狀態(tài)，缺乏獨(dú)立地位和公信力，受人員專業(yè)性、設(shè)備技術(shù)性和經(jīng)費(fèi)等方面的限制，難以全面有效承擔(dān)監(jiān)管職能。企業(yè)的片面趨利性和對自律機(jī)制的忽視，導(dǎo)致了食品安全事故屢禁不止。大多數(shù)消費(fèi)者缺乏法律知識和食品安全知識，對廉價食品的追求意愿，刺激了不法企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，法律維權(quán)機(jī)制的欠缺又阻礙了消費(fèi)者維權(quán)的積極性。針對以上諸多問題，進(jìn)一步突破體制障礙，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管方式，為社會中的組織和個人積極參與食品安全治理提供有效便捷的途徑，是目前迫在眉睫的任務(wù)。

　　二、食品生產(chǎn)經(jīng)營主體自律機(jī)制的建立與完善

　　食品生產(chǎn)經(jīng)營主體是食品安全的第一責(zé)任人，生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)加強(qiáng)自律，是避免法律規(guī)定和監(jiān)管執(zhí)法漏洞，改善我國食品安全狀況的根本途徑。企業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，用社會責(zé)任觀念重塑企業(yè)的核心價值觀，培養(yǎng)自律意識，建立有效的自律機(jī)制，使守法生產(chǎn)和經(jīng)營成為企業(yè)的自覺行為。長久下去，不但有利于建立食品市場的良性競爭秩序，也有利于獲得消費(fèi)者的認(rèn)可，促進(jìn)企業(yè)自身的長遠(yuǎn)發(fā)展。

　　企業(yè)自律機(jī)制的實現(xiàn)離不開食品信息追溯和安全控制體系認(rèn)證制度�！妒称钒踩�法》規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行進(jìn)貨和出廠，食品進(jìn)口商進(jìn)行食品進(jìn)口和銷售，都應(yīng)具備真實完整的記錄，以便日后追溯與召回。追溯制度對食品進(jìn)行全程質(zhì)量跟蹤，對食品安全事故的及時處理和損失控制發(fā)揮了巨大的作用。在安全控制體系認(rèn)證方面，有條件的大型企業(yè)，可以通過建立HACCP(危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn))來控制食品安全風(fēng)險。HACCP通過對原輔材料投放、食品生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)中的所有環(huán)節(jié)中的危害因素進(jìn)行分析與控制，來確保食品的安全性。中小規(guī)模的食品生產(chǎn)企業(yè)可以考慮采用GMP（良好操作規(guī)范），GMP是通過制定嚴(yán)格的生產(chǎn)操作規(guī)范并貫徹于食品生產(chǎn)全過程，以對產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量控制和管理的體系。當(dāng)然，這些安全控制體系的建立，給企業(yè)帶來一定的成本負(fù)擔(dān)，政府可以通過政策優(yōu)惠給予資金支持，以鼓勵安全控制體系在食品生產(chǎn)領(lǐng)域的推廣使用。①

　　另一方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自律義務(wù)需要法律責(zé)任的完善作為最終保障�！妒称钒踩�法》規(guī)定的法律責(zé)任體系雖然對維護(hù)食品安全發(fā)揮了巨大的作用，但仍存在一些亟待完善的方面。如《食品安全法》對違法食品生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)定了沒收、罰款、吊銷許可證以及取消從業(yè)資格等多種法律責(zé)任形式。但是，以違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額作為衡量罰款額度的基準(zhǔn)，對于那些造成嚴(yán)重社會危害后果、但是食品貨值金額并不高的企業(yè)來說，會產(chǎn)生處罰額度與違法行為情節(jié)和社會危害性不相當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，對違法者也起不到威懾或制裁作用。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定，在違法者違法行為所造成的損失和社會危害性大小可以確定的情況下，可以根據(jù)違法行為所造成的損失和社會危害性大小來確定處罰額度。

　　三、明確食品行業(yè)協(xié)會的法律地位與職能

　　提高食品行業(yè)協(xié)會的法律地位。行業(yè)協(xié)會只有作為獨(dú)立于政府與市場的第三方主體，才能在協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)以及企業(yè)與消費(fèi)者之間利益沖突時，處于客觀、公正的立場，靈活、有效的處理糾紛，解決各方利益沖突。《食品安全法》第七條規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會具有的引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識等職能。但是目前，行業(yè)協(xié)會在我國現(xiàn)行法律體系中的法律地位并不明確，其在人事、財務(wù)等方面還受政府的影響，不具備獨(dú)立性和公正性，沒有發(fā)揮食品安全監(jiān)管應(yīng)有的作用。因此，必須通過完善立法賦予食品行業(yè)協(xié)會獨(dú)立的法律地位和法律人格，在財務(wù)、人事和監(jiān)管業(yè)務(wù)上賦予其獨(dú)立性，配備獨(dú)立的檢測設(shè)備和專業(yè)人員，設(shè)置專業(yè)職能部門或?qū)�業(yè)委員會，賦予行業(yè)協(xié)會部分原本由政府部門承擔(dān)的食品行業(yè)規(guī)劃、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品企業(yè)日常管理等職能。

　　賦予食品行業(yè)協(xié)會獨(dú)立的監(jiān)管職能和權(quán)力。一是參與相關(guān)法律政策、行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定的職能。從國外的經(jīng)驗來看，各國的行業(yè)組織都在通過各種形式積極地參與食品安全法律政策、行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。行業(yè)協(xié)會具有專業(yè)方面的優(yōu)勢，其參與制定的法律政策、行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更加準(zhǔn)確，科學(xué)和合理。我國政府應(yīng)當(dāng)在食品安全法律政策、行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定程序中，設(shè)立論證、聽證制度，為行業(yè)協(xié)會等利害關(guān)系人參與其中提供保障。二是進(jìn)行行業(yè)自律的職能。通過制定行業(yè)規(guī)章，規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營者行為，促進(jìn)食品行業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)良性的競爭環(huán)境和市場秩序，對違法違規(guī)的成員企業(yè)采取名譽(yù)懲罰和市場禁入等非法律的懲罰措施。三是解決食品安全糾紛。行業(yè)協(xié)會應(yīng)充分利用自身的專業(yè)優(yōu)勢和中立地位，公正的認(rèn)定事實，厘清責(zé)任，提出處理建議，以協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)利益沖突，解決企業(yè)與消費(fèi)者之間的糾紛，對重大食品安全事故作出應(yīng)急處理。四是開展食品安全信息體系建設(shè)的職能。行業(yè)協(xié)會應(yīng)實時掌握食品安全動態(tài)，及時向社會公眾發(fā)布食品安全信息，開展食品安全預(yù)警，對公眾提供信息咨詢，向政府傳達(dá)行業(yè)和社會公眾意見，及時進(jìn)行意見反饋。

　　四、強(qiáng)化消費(fèi)者維權(quán)的途徑和效果

　　建立食品安全事故補(bǔ)償基金和食品安全責(zé)任保險制度。我國現(xiàn)有侵權(quán)救濟(jì)制度的不足，以及違法食品生產(chǎn)企業(yè)停產(chǎn)、破產(chǎn)等原因，導(dǎo)致一些重大食品安全事故發(fā)生后，消費(fèi)者面臨索賠不能的困境。建立食品安全事故補(bǔ)償基金制度，對重大食品安全事故實行先行賠償，對保障受害者及時受償?shù)臋?quán)益十分必要。食品安全事故補(bǔ)償基金是指由食品生產(chǎn)經(jīng)營者根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，強(qiáng)制繳納一定數(shù)量的資金，或者國家以財政撥款以及以其他方式向社會籌措資金后形成的資金集合，用以先行墊付食品安全事故受害人的醫(yī)療救治等項費(fèi)用；或者向受害人支付因司法判決執(zhí)行不能，而本應(yīng)由加害者承擔(dān)的部分賠償金額。②此外，責(zé)任保險制度也是消費(fèi)者獲得快速合理經(jīng)濟(jì)賠償?shù)挠行�途徑。《食品安全法》公布實施后，一些保險公司也推出了食品安全責(zé)任保險的險種，但在食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)中的推行并不普遍。可以借鑒《道路交通安全法》中的強(qiáng)制性責(zé)任保險制度，將食品安全責(zé)任保險規(guī)定為強(qiáng)制性責(zé)任保險，通過保險機(jī)制的作用分散食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任風(fēng)險，使消費(fèi)者權(quán)益獲得強(qiáng)制性保障。

　　發(fā)揮消費(fèi)者組織等社會組織的維權(quán)作用。與食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)相比，消費(fèi)者處于財力和信息的弱勢地位，單個的消費(fèi)者僅憑自身力量進(jìn)行維權(quán)，需要承擔(dān)較大的風(fēng)險和過高的成本。因此，有必要重視消費(fèi)者結(jié)社對公眾參與食品安全監(jiān)督的作用。已有的消費(fèi)者協(xié)會在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用，但其維權(quán)規(guī)模、專業(yè)性和針對性還不能完全滿足消費(fèi)者的實際需要。應(yīng)當(dāng)在消費(fèi)者協(xié)會中充實律師、技術(shù)專家等專業(yè)人員，或成立專門的針對食品安全領(lǐng)域的消費(fèi)者維權(quán)組織，保證各種維權(quán)活動的規(guī)范性和有效性。

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