我國(guó)食品安全監(jiān)管體系的思考
吳美蓉
關(guān)鍵詞: 食品安全;監(jiān)管體系;安全標(biāo)準(zhǔn)
內(nèi)容提要:我國(guó)《食品安全法》在食品安全監(jiān)管方面雖有若干制度創(chuàng)新，但仍不完善，尚需建立統(tǒng)一、完整的監(jiān)管法律體系，明確監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管合作，完善責(zé)任追究機(jī)制，提高執(zhí)法效率，理順現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化食品企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加大違法成本。
一、 食品安全問(wèn)題現(xiàn)狀
“民以食為天，食以安為先”，食品安全是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它關(guān)系到每個(gè)食品消費(fèi)者的切身利益、社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)公共利益。然而今年相繼發(fā)生了“奶粉荒”、“皮革奶”、“瘦肉精” 、“染色饅頭”、“牛肉膏”、“回爐面包”等一系列食品安全事件，簡(jiǎn)直令人談食色變。中國(guó)的食品安全出現(xiàn)了嚴(yán)重的“信任危機(jī)”，根據(jù)中國(guó)社科院日前發(fā)布《2011年社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書(shū)》，一項(xiàng)針對(duì)北京、上海、廣州三地千余名居民的調(diào)查顯示，公眾對(duì)商業(yè)行業(yè)的信任度最低。而 “商業(yè)行業(yè)”包括餐飲服務(wù)、藥品制造、食品制造等，其中信任度排名最低的是食品、藥品行業(yè)，藍(lán)皮書(shū)對(duì)此評(píng)價(jià)為“信任嚴(yán)重危機(jī)”。
食品安全與民生息息相關(guān)，究竟誰(shuí)來(lái)拯救百姓食品安全感？按說(shuō)，國(guó)家設(shè)立了“食品安全委員會(huì)”，委員會(huì)又囊括了那么多重要的管理部門(mén)，目前對(duì)外正式公布的有13個(gè)，即國(guó)家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家糧食局、國(guó)家食品藥品監(jiān)管局，可為何就是管不住食品安全，導(dǎo)致事故發(fā)生后管理部門(mén)成了被愚弄嘲笑的對(duì)象？根據(jù)媒體調(diào)查，食品安全問(wèn)題如此高頻發(fā)生，反映的不僅是生產(chǎn)領(lǐng)域的誠(chéng)信缺失和道德滑坡，更反映了有關(guān)部門(mén)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的不作為。監(jiān)管部門(mén)“為利執(zhí)法”、“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”或者青睞“罰款經(jīng)濟(jì)”，以罰款放任企業(yè)違法，暴露了我國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的巨大漏洞。諸如食品安全監(jiān)管體系職責(zé)不清，監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管能力嚴(yán)重缺失，監(jiān)管效率低下；缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的食品安全法律法規(guī)體系；食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系混亂，缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性；有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，地方保護(hù)導(dǎo)致監(jiān)管缺失等使得食品安全問(wèn)題層出不窮。
二、政府治理食品安全問(wèn)題的舉措
值得欣慰的是今年政府相繼出臺(tái)多方政策堅(jiān)決整治食品安全問(wèn)題，4月21日，國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)主任李克強(qiáng)出席全國(guó)嚴(yán)厲打擊非法添加和濫用食品添加劑專項(xiàng)工作電視電話會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“要標(biāo)本兼治，改革并完善食品監(jiān)管體制機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制”，要以《食品安全法》為準(zhǔn)繩，重典治亂，加大懲處力度，切實(shí)改變違法成本低的問(wèn)題，讓不法分子付出高昂代價(jià)，真正起到震懾作用。一旦發(fā)現(xiàn)非法添加，要快查快處，第一時(shí)間查封問(wèn)題產(chǎn)品，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并給予嚴(yán)厲經(jīng)濟(jì)處罰。對(duì)故意添加的，一律吊銷證照、罰沒(méi)設(shè)備，企業(yè)負(fù)責(zé)人不得再?gòu)氖孪嚓P(guān)食品行業(yè)。最高人民檢察院4月29日下發(fā)通知，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹于5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)刑法修正案(八)》，進(jìn)一步加大力度，嚴(yán)肅查辦危害食品安全的瀆職犯罪。
近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2011年食品安全重點(diǎn)工作安排》，這是自2009年以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)第三年就食品安全年度工作做出重要部署的文件，接著又發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》，充分說(shuō)明了國(guó)務(wù)院對(duì)保障人民群眾飲食安全的高度重視和對(duì)食品安全工作常抓不懈的決心。前不久，針對(duì)河南“瘦肉精”案件暴露出的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)部將會(huì)同國(guó)務(wù)院食品安全辦、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等部門(mén)于近期啟動(dòng)為期一年的“瘦肉精”專項(xiàng)整治行動(dòng)。同時(shí)決定在今年年底前，所有縣級(jí)以上地方政府都要建立健全食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，并明確辦事機(jī)構(gòu)，這是完善食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)開(kāi)始，食品安全監(jiān)管路漫漫其修遠(yuǎn)兮……
三、完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體系的法律思考
（一）以《食品安全法》為統(tǒng)領(lǐng)，建立科學(xué)、統(tǒng)一、完整的食品安全法律體系。
　　 我國(guó)食品安全監(jiān)管之所以不力，根本原因是缺乏完善和系統(tǒng)的食品安全法規(guī)，政出多門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)不一。我國(guó)的食品安全法律體系所涵蓋的法律法規(guī)并不是以食品安全為中心構(gòu)建和籌劃的，已有的法律法規(guī)大都屬于食品衛(wèi)生范疇，并且法規(guī)體系缺乏完整性、協(xié)調(diào)性和嚴(yán)密性，標(biāo)準(zhǔn)體系也不盡完善，許多標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，與國(guó)際脫軌。2009年6月1日施行的《食品安全法》標(biāo)志著我國(guó)的食品安全立法取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，從法律上糾正了“衛(wèi)生的食品必定是安全的”錯(cuò)誤觀念，從而以《食品安全法》為基礎(chǔ)，建立相互協(xié)調(diào)、相互配合的法律體系。《食品安全法》充分體現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，既從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，又與國(guó)際慣例接軌；既強(qiáng)調(diào)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，又注重保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；既強(qiáng)化事后問(wèn)責(zé)機(jī)制，又強(qiáng)調(diào)源頭治理；既具有明確的法律政策導(dǎo)向，相比《食品衛(wèi)生法》又有較強(qiáng)的可操作性。筆者建議以《食品安全法》為基本法，對(duì)現(xiàn)有雜亂沖突的法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真的梳理、整合、修改、補(bǔ)充、廢止，突出重點(diǎn)，理順矛盾，系統(tǒng)整理修訂我國(guó)與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及地方立法、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等，逐步形成科學(xué)完整的，既有綜合性法律，又有配套性具體規(guī)范的有中國(guó)特色的食品安全法律網(wǎng)絡(luò)。
　�。ǘ�）理順現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。
　　食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管的技術(shù)基礎(chǔ)，這個(gè)基礎(chǔ)不統(tǒng)一、不規(guī)范，就會(huì)造成一片混亂，因此，完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、健全的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定方法是進(jìn)行食品安全監(jiān)管的前提。針對(duì)我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)存問(wèn)題，需主管部門(mén)清理、解決標(biāo)準(zhǔn)之間交叉、重復(fù)、矛盾以及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)定位不合理的問(wèn)題。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，分析國(guó)際食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，努力與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。研究和制定適合我國(guó)國(guó)情的結(jié)構(gòu)合理，各類標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)配套統(tǒng)一完善的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，包括食品本身的標(biāo)準(zhǔn)，加工操作規(guī)程等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，從而構(gòu)建科學(xué)、統(tǒng)一、易于實(shí)際操作的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，我國(guó)還應(yīng)建立完善的食品安全檢測(cè)體系、順暢的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)和有效的食品安全預(yù)警制度，使我國(guó)食品安全監(jiān)管逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的道路。
（三）明確監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管合作，完善責(zé)任追究機(jī)制，提高執(zhí)法效率。
諸如三鹿奶粉、蘇丹紅、瘦肉精等事件中其生產(chǎn)廠家都是有工商注冊(cè)的合法企業(yè)，而“毒豆芽、地溝油”等問(wèn)題食品的存在由來(lái)已久，它們能夠在市場(chǎng)上暢行無(wú)阻，長(zhǎng)期危害公眾健康，監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任無(wú)法推卸。因此，食品安全監(jiān)管體制重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化兩點(diǎn)：第一，要明確監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管合作。為消除監(jiān)管空隙打造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，作為全國(guó)層面的監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)著力于對(duì)食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)；為消除橫向監(jiān)管部門(mén)之間的監(jiān)管盲區(qū)，同時(shí)要求縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任；為充分發(fā)揮地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢(shì)，要求地方政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)，如《食品安全法》第5條之規(guī)定。筆者認(rèn)為，《食品安全法》雖對(duì)這一廣受詬病的體制進(jìn)行了彌補(bǔ)性修正，但并沒(méi)有作出根本性的改革，由于食品監(jiān)管對(duì)象的多樣性及復(fù)雜性，加之監(jiān)管部門(mén)對(duì)食品安全監(jiān)管的職責(zé)并未理順，實(shí)踐中無(wú)法實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)監(jiān)管權(quán)限的“無(wú)縫隙對(duì)接”，從而出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶。第二，要完善責(zé)任追究機(jī)制，提高執(zhí)法效率。法治包括治官，為遏制官員濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)，應(yīng)將問(wèn)責(zé)機(jī)制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，《食品安全法》第95條規(guī)定了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)的行政處分措施，強(qiáng)化政府官員違反法定職責(zé)的法律責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)地方和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的心理震懾能力不可小視�！妒称钒踩�法》授予行政機(jī)關(guān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)對(duì)被監(jiān)管者而言是行政權(quán)，對(duì)廣大消費(fèi)者與社會(huì)公眾而言則是沉甸甸的責(zé)任。建立責(zé)任制，就是實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。
　�。ㄋ模﹪�(yán)格食品企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加大違法成本。
　　一方面，要建立嚴(yán)格的食品企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，從源頭上禁止不合格食品企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，是食品安全防護(hù)網(wǎng)的首要防線。我國(guó)法律應(yīng)該明確食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)具備的衛(wèi)生條件和檢測(cè)手段，對(duì)食品企業(yè)的立項(xiàng)、安全狀況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，增加對(duì)食品企業(yè)的投資者和管理者強(qiáng)制性的培訓(xùn)和實(shí)質(zhì)性的、不流于形式的考核，強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任；另一方面要加大受監(jiān)管主體的違法責(zé)任后果，綜合運(yùn)用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，對(duì)受監(jiān)管主體處以經(jīng)濟(jì)、能力、商譽(yù)處罰，增加受監(jiān)管主體的違法成本，使它在巨大經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)成本的壓力下克制機(jī)會(huì)主義行為。
綜上所述，構(gòu)建食品安全監(jiān)管體系是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，它不僅要有完善的食品法律體系，還需要政府相關(guān)職能部門(mén)權(quán)責(zé)明確，強(qiáng)化監(jiān)管合作。既要有科學(xué)的檢測(cè)手段和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，還要建立、完善食品風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別評(píng)估制度，食品溯源制度，同時(shí)還要強(qiáng)化食品執(zhí)法水平及責(zé)任追究制度，提高企業(yè)食品行業(yè)的準(zhǔn)入制度及誠(chéng)信水平。政府應(yīng)本著以人為本的立法理念，結(jié)合我國(guó)行政管理特點(diǎn)，整合監(jiān)管資源，建立權(quán)責(zé)一致，覆蓋食品生產(chǎn)全過(guò)程的統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法律體系，確實(shí)保障人民的食品安全。

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