我國食品安全監(jiān)管體系的思考
吳美蓉
關(guān)鍵詞: 食品安全;監(jiān)管體系;安全標準
內(nèi)容提要:我國《食品安全法》在食品安全監(jiān)管方面雖有若干制度創(chuàng)新，但仍不完善，尚需建立統(tǒng)一、完整的監(jiān)管法律體系，明確監(jiān)管職責(zé)，強化監(jiān)管合作，完善責(zé)任追究機制，提高執(zhí)法效率，理順現(xiàn)行食品安全標準，建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全質(zhì)量標準體系，強化食品企業(yè)的市場準入標準，加大違法成本。
一、 食品安全問題現(xiàn)狀
“民以食為天，食以安為先”，食品安全是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它關(guān)系到每個食品消費者的切身利益、社會的穩(wěn)定和社會公共利益。然而今年相繼發(fā)生了“奶粉荒”、“皮革奶”、“瘦肉精” 、“染色饅頭”、“牛肉膏”、“回爐面包”等一系列食品安全事件，簡直令人談食色變。中國的食品安全出現(xiàn)了嚴重的“信任危機”，根據(jù)中國社科院日前發(fā)布《2011年社會心態(tài)藍皮書》，一項針對北京、上海、廣州三地千余名居民的調(diào)查顯示，公眾對商業(yè)行業(yè)的信任度最低。而 “商業(yè)行業(yè)”包括餐飲服務(wù)、藥品制造、食品制造等，其中信任度排名最低的是食品、藥品行業(yè)，藍皮書對此評價為“信任嚴重危機”。
食品安全與民生息息相關(guān)，究竟誰來拯救百姓食品安全感？按說，國家設(shè)立了“食品安全委員會”，委員會又囊括了那么多重要的管理部門，目前對外正式公布的有13個，即國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監(jiān)管局，可為何就是管不住食品安全，導(dǎo)致事故發(fā)生后管理部門成了被愚弄嘲笑的對象？根據(jù)媒體調(diào)查，食品安全問題如此高頻發(fā)生，反映的不僅是生產(chǎn)領(lǐng)域的誠信缺失和道德滑坡，更反映了有關(guān)部門在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的不作為。監(jiān)管部門“為利執(zhí)法”、“養(yǎng)魚執(zhí)法”或者青睞“罰款經(jīng)濟”，以罰款放任企業(yè)違法，暴露了我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的巨大漏洞。諸如食品安全監(jiān)管體系職責(zé)不清，監(jiān)管部門監(jiān)管能力嚴重缺失，監(jiān)管效率低下；缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的食品安全法律法規(guī)體系；食品安全標準體系混亂，缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性；有法不依，執(zhí)法不嚴，地方保護導(dǎo)致監(jiān)管缺失等使得食品安全問題層出不窮。
二、政府治理食品安全問題的舉措
值得欣慰的是今年政府相繼出臺多方政策堅決整治食品安全問題，4月21日，國務(wù)院副總理、國務(wù)院食品安全委員會主任李克強出席全國嚴厲打擊非法添加和濫用食品添加劑專項工作電視電話會議，強調(diào)“要標本兼治，改革并完善食品監(jiān)管體制機制，嚴格監(jiān)管責(zé)任制和問責(zé)制”，要以《食品安全法》為準繩，重典治亂，加大懲處力度，切實改變違法成本低的問題，讓不法分子付出高昂代價，真正起到震懾作用。一旦發(fā)現(xiàn)非法添加，要快查快處，第一時間查封問題產(chǎn)品，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并給予嚴厲經(jīng)濟處罰。對故意添加的，一律吊銷證照、罰沒設(shè)備，企業(yè)負責(zé)人不得再從事相關(guān)食品行業(yè)。最高人民檢察院4月29日下發(fā)通知，要求各級檢察機關(guān)認真貫徹于5月1日起實施的《中華人民共和國刑法修正案(八)》，進一步加大力度，嚴肅查辦危害食品安全的瀆職犯罪。
近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2011年食品安全重點工作安排》，這是自2009年以來，國務(wù)院辦公廳連續(xù)第三年就食品安全年度工作做出重要部署的文件，接著又發(fā)布了《關(guān)于嚴厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監(jiān)管的通知》，充分說明了國務(wù)院對保障人民群眾飲食安全的高度重視和對食品安全工作常抓不懈的決心。前不久，針對河南“瘦肉精”案件暴露出的問題，農(nóng)業(yè)部將會同國務(wù)院食品安全辦、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局和國家食品藥品監(jiān)督管理局等部門于近期啟動為期一年的“瘦肉精”專項整治行動。同時決定在今年年底前，所有縣級以上地方政府都要建立健全食品安全綜合協(xié)調(diào)機制，并明確辦事機構(gòu)，這是完善食品安全綜合協(xié)調(diào)機制的一個開始，食品安全監(jiān)管路漫漫其修遠兮……
三、完善我國食品安全監(jiān)管體系的法律思考
（一）以《食品安全法》為統(tǒng)領(lǐng)，建立科學(xué)、統(tǒng)一、完整的食品安全法律體系。
　　 我國食品安全監(jiān)管之所以不力，根本原因是缺乏完善和系統(tǒng)的食品安全法規(guī)，政出多門、標準不一。我國的食品安全法律體系所涵蓋的法律法規(guī)并不是以食品安全為中心構(gòu)建和籌劃的，已有的法律法規(guī)大都屬于食品衛(wèi)生范疇，并且法規(guī)體系缺乏完整性、協(xié)調(diào)性和嚴密性，標準體系也不盡完善，許多標準過低，與國際脫軌。2009年6月1日施行的《食品安全法》標志著我國的食品安全立法取得了長足的進步，從法律上糾正了“衛(wèi)生的食品必定是安全的”錯誤觀念，從而以《食品安全法》為基礎(chǔ)，建立相互協(xié)調(diào)、相互配合的法律體系�！妒称钒踩�法》充分體現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，既從我國國情出發(fā)，又與國際慣例接軌；既強調(diào)企業(yè)社會責(zé)任，又注重保護消費者權(quán)益；既強化事后問責(zé)機制，又強調(diào)源頭治理；既具有明確的法律政策導(dǎo)向，相比《食品衛(wèi)生法》又有較強的可操作性。筆者建議以《食品安全法》為基本法，對現(xiàn)有雜亂沖突的法律法規(guī)進行認真的梳理、整合、修改、補充、廢止，突出重點，理順矛盾，系統(tǒng)整理修訂我國與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章及地方立法、強制性標準等，逐步形成科學(xué)完整的，既有綜合性法律，又有配套性具體規(guī)范的有中國特色的食品安全法律網(wǎng)絡(luò)。
　�。ǘ�）理順現(xiàn)行食品安全標準，建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全質(zhì)量標準體系。
　　食品安全標準是食品安全監(jiān)管的技術(shù)基礎(chǔ)，這個基礎(chǔ)不統(tǒng)一、不規(guī)范，就會造成一片混亂，因此，完善的食品安全標準體系、健全的食品安全標準制定方法是進行食品安全監(jiān)管的前提。針對我國食品安全標準現(xiàn)存問題，需主管部門清理、解決標準之間交叉、重復(fù)、矛盾以及強制性標準和推薦性標準定位不合理的問題。政府有關(guān)部門應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，分析國際食品安全質(zhì)量標準體系，努力與國際標準接軌。研究和制定適合我國國情的結(jié)構(gòu)合理，各類標準協(xié)調(diào)配套統(tǒng)一完善的食品安全質(zhì)量標準體系，包括食品本身的標準，加工操作規(guī)程等各項標準，從而構(gòu)建科學(xué)、統(tǒng)一、易于實際操作的食品安全質(zhì)量標準體系。此外，我國還應(yīng)建立完善的食品安全檢測體系、順暢的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)和有效的食品安全預(yù)警制度，使我國食品安全監(jiān)管逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的道路。
（三）明確監(jiān)管職責(zé)，強化監(jiān)管合作，完善責(zé)任追究機制，提高執(zhí)法效率。
諸如三鹿奶粉、蘇丹紅、瘦肉精等事件中其生產(chǎn)廠家都是有工商注冊的合法企業(yè)，而“毒豆芽、地溝油”等問題食品的存在由來已久，它們能夠在市場上暢行無阻，長期危害公眾健康，監(jiān)管部門的責(zé)任無法推卸。因此，食品安全監(jiān)管體制重點應(yīng)強化兩點：第一，要明確監(jiān)管職責(zé)，強化監(jiān)管合作。為消除監(jiān)管空隙打造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機構(gòu)著力于對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)；為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，同時要求縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任；為充分發(fā)揮地方政府對當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責(zé)，如《食品安全法》第5條之規(guī)定。筆者認為，《食品安全法》雖對這一廣受詬病的體制進行了彌補性修正，但并沒有作出根本性的改革，由于食品監(jiān)管對象的多樣性及復(fù)雜性，加之監(jiān)管部門對食品安全監(jiān)管的職責(zé)并未理順，實踐中無法實現(xiàn)不同部門監(jiān)管權(quán)限的“無縫隙對接”，從而出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶。第二，要完善責(zé)任追究機制，提高執(zhí)法效率。法治包括治官，為遏制官員濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)，應(yīng)將問責(zé)機制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，《食品安全法》第95條規(guī)定了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的行政處分措施，強化政府官員違反法定職責(zé)的法律責(zé)任追究機制，對地方和部門領(lǐng)導(dǎo)的心理震懾能力不可小視。《食品安全法》授予行政機關(guān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)對被監(jiān)管者而言是行政權(quán)，對廣大消費者與社會公眾而言則是沉甸甸的責(zé)任。建立責(zé)任制，就是實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。
　�。ㄋ模﹪栏袷称菲髽I(yè)的市場準入標準，加大違法成本。
　　一方面，要建立嚴格的食品企業(yè)市場準入制度，從源頭上禁止不合格食品企業(yè)進入市場，是食品安全防護網(wǎng)的首要防線。我國法律應(yīng)該明確食品經(jīng)營企業(yè)具備的衛(wèi)生條件和檢測手段，對食品企業(yè)的立項、安全狀況進行實質(zhì)性審查，增加對食品企業(yè)的投資者和管理者強制性的培訓(xùn)和實質(zhì)性的、不流于形式的考核，強化企業(yè)的社會責(zé)任；另一方面要加大受監(jiān)管主體的違法責(zé)任后果，綜合運用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，對受監(jiān)管主體處以經(jīng)濟、能力、商譽處罰，增加受監(jiān)管主體的違法成本，使它在巨大經(jīng)濟、法律、社會成本的壓力下克制機會主義行為。
綜上所述，構(gòu)建食品安全監(jiān)管體系是一項復(fù)雜的社會工程，它不僅要有完善的食品法律體系，還需要政府相關(guān)職能部門權(quán)責(zé)明確，強化監(jiān)管合作。既要有科學(xué)的檢測手段和檢測標準，還要建立、完善食品風(fēng)險級別評估制度，食品溯源制度，同時還要強化食品執(zhí)法水平及責(zé)任追究制度，提高企業(yè)食品行業(yè)的準入制度及誠信水平。政府應(yīng)本著以人為本的立法理念，結(jié)合我國行政管理特點，整合監(jiān)管資源，建立權(quán)責(zé)一致，覆蓋食品生產(chǎn)全過程的統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法律體系，確實保障人民的食品安全。

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