財稅論文投稿期刊推薦《世界經(jīng)濟》雜志是中國世界經(jīng)濟學會和中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所共同主辦的專業(yè)學術(shù)刊物。它創(chuàng)刊于1978年，是國內(nèi)創(chuàng)刊最早的世界經(jīng)濟類刊物之一。本刊一貫堅持“戰(zhàn)略性、理論性、綜合性和現(xiàn)實性”的辦刊宗旨，一方面重點發(fā)表全國有關(guān)專家撰寫的反映國內(nèi)學術(shù)水平，具有創(chuàng)新性和較高學術(shù)價值的高水平論文，促進中國世界經(jīng)濟理論的發(fā)展和學科建設(shè)。

　　[摘 要] 綜合保稅區(qū)是我國在學習國外自由貿(mào)易區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)展保稅制度的場所，目的是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。由于我國綜合保稅區(qū)中央層面缺乏統(tǒng)一監(jiān)管主體和有效的區(qū)域監(jiān)管模式，綜保區(qū)出現(xiàn)監(jiān)管失靈。我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和監(jiān)管實際決定了現(xiàn)有區(qū)內(nèi)監(jiān)管模式改革思路是向國外自由貿(mào)易區(qū)的混合管理模式轉(zhuǎn)型。

　　[關(guān)鍵詞] 綜合保稅區(qū),自由貿(mào)易園區(qū),監(jiān)管

　　Abstract：Based on the successful experience of foreign free trade zone，comprehensive free trade zone is a development system of bonded place to promote regional economic development. Due to the absence of a unified supervisor at the central level and the shortage of effective regional regulatory approachs，comprehensive conservation areas have experienced supervision malfunction. China's economic development level and the monitoring situation have set up the reform idea of current supervision mode in the region，that is， a transition to a mixed management model of free trade areas abroad.

　　Key words：comprehensive free trade zone; free trade zone;regulation

　　一 問題的提出

　　“保稅”是海關(guān)術(shù)語，指納稅義務(wù)人對其應(yīng)繳的進口捐稅，在一定條件下及一定時間內(nèi)，向海關(guān)提供保證，或在海關(guān)監(jiān)管下，不必繳稅，商品如運出區(qū)外進入國內(nèi)，則必須繳納關(guān)稅。[1] 1980年代初，我國開始進行以保稅場所為主的保稅制度試點。1990年6月國務(wù)院批準上海外高橋保稅區(qū)，是我國正式設(shè)立的第一個保稅區(qū)。依據(jù)1994年“天津會議 ”

　　“天津會議”： 1994 年 6 月，天津召開全國保稅區(qū)工作會上，當時分管外貿(mào)工作的李嵐清副總理發(fā)表講話，稱為天津會議。的精神，保稅區(qū)類似于其他國家港口劃出一塊并用鐵絲網(wǎng)圍起來的自由區(qū)(Free Zone)或自由港(Free Port) [2](P223)，經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立由海關(guān)實施特殊監(jiān)管的區(qū)域，主要功能是轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、保稅倉儲

　　《關(guān)于保稅區(qū)外經(jīng)貿(mào)政策有問題的通知》[1997]外經(jīng)貿(mào)政發(fā)第433號。。除保稅區(qū)外，我國設(shè)立了出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)共6種由海關(guān)監(jiān)管的、開放程度不一的保稅區(qū)域。出口加工區(qū)專門發(fā)展出口加工業(yè);保稅物流園區(qū)專門發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè);跨境工業(yè)區(qū)，在實行享受保稅區(qū)政策同時，于境內(nèi)區(qū)外(內(nèi)地)之間進出貨物在稅收方面又享受出口加工區(qū)政策;保稅港區(qū)，在港口作業(yè)區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能;綜合保稅區(qū)(以下簡稱綜保區(qū))，集保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、港口的功能于一身，發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工業(yè)務(wù)。綜保區(qū)是我國目前開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的保稅區(qū)域，是保稅區(qū)的高級形態(tài)，也是未來我國發(fā)展保稅制度的主要載體和表現(xiàn)形式

　　這些保稅場所發(fā)展中存在種類過多、功能單一的問題，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2012〕58號)的精神，逐步將現(xiàn)有出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)及符合條件的保稅區(qū)整合為綜保區(qū)。新設(shè)立的特殊監(jiān)管區(qū)域，原則上統(tǒng)一命名為“綜保區(qū)”。[3]。

　　我國保稅區(qū)是參照國際上比較成功的“自由貿(mào)易園區(qū)”( Foreign Trade Zone，F(xiàn)TZ)

　　根據(jù)《商務(wù)部、海關(guān)總署關(guān)于規(guī)范“自由貿(mào)易區(qū)”的函》(商國際函[2008]15號)文件精神，由于FTA和FTZ按其字面意思均可譯為“自由貿(mào)易區(qū)”，故常常引起概念混淆。為避免誤解，便利工作，建議將前者統(tǒng)一譯為“自由貿(mào)易區(qū)”，后者譯為“自由貿(mào)易園區(qū)”。的經(jīng)驗設(shè)計，具有“自由貿(mào)易園區(qū)”的特征 [4];從區(qū)域經(jīng)濟學的視角看，中國的保稅區(qū)是一個不斷完善的“自由貿(mào)易園區(qū)”[5](P38);調(diào)整、完善現(xiàn)有保稅區(qū)的功能，并促使一些有條件的保稅區(qū)像“自由貿(mào)易園區(qū)”轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟改革的目標[6]。“自由貿(mào)易園區(qū)”指在某一國家或地區(qū)境內(nèi)設(shè)立的實行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域，類似于世界海關(guān)組織的前身海關(guān)合作理事會所解釋的“自由區(qū)”。按照該組織1973年訂立的《京都公約》的解釋：“自由區(qū)(FREE ZONE)系指締約方境內(nèi)的一部分，進入這一部分的任何貨物，就進口稅費而言，通常視為在關(guān)境之外，并免于實施通常的海關(guān)監(jiān)管措施。有的國家還使用其他一些稱謂，例如自由港、自由倉等”。美國本土臨近海關(guān)的地區(qū)設(shè)立的對外貿(mào)易區(qū)，韓國的自由出口區(qū)，本質(zhì)上也屬于“自由貿(mào)易園區(qū)” [7]。

　　資料顯示，截止2014年8月，我國批準設(shè)立的綜合保稅區(qū)有34個。資料遺漏了2014年7月15日國務(wù)院批準設(shè)立的蘭州綜合保稅區(qū)，因此，截止2014年8月，我國獲批準的綜合保稅區(qū)應(yīng)是35個。。作為地方經(jīng)濟開放的“象征”，眾多的綜保區(qū)也面臨著監(jiān)管困境：監(jiān)管上位法依據(jù)缺失，導(dǎo)致監(jiān)管失范;管理機構(gòu)缺乏獨立主體地位，導(dǎo)致管理“不能”;監(jiān)管部門職能不明晰，導(dǎo)致監(jiān)管缺位，2011年達芬奇家具事件就是綜保區(qū)監(jiān)管問題的集中體現(xiàn)。達芬奇家具將國內(nèi)采購的產(chǎn)品以出口為名申報入?yún)^(qū)，在區(qū)內(nèi)稍作停留并貼上洋品牌后復(fù)運進境，在國內(nèi)以“進口”的外衣售賣。達芬奇家具的操作違反了“區(qū)外原進口貨物需要退運出境或者原出口貨物需要復(fù)運進境的，不得經(jīng)過園區(qū)進出境或者進入園區(qū)存儲”的規(guī)定 　　《中華人民共和國海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法》第三十五條。 。依我國《進出口商品檢驗法》

　　第2條：國務(wù)院設(shè)立進出口商品檢驗部門，主管全國進出口商品檢驗工作。國家商檢部門設(shè)在各地的進出口商品檢驗機構(gòu)管理所轄地區(qū)的進出口商品檢驗工作。、《進口商品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》

　　第3條：設(shè)在各省、自治區(qū)、直轄市的進出口商品檢驗局及其分支機構(gòu)(以下簡稱檢機構(gòu))負責管轄本地區(qū)的進口商品檢驗，認證和質(zhì)量監(jiān)督管理工作。質(zhì)檢部門、入境檢驗檢疫局都有權(quán)對進出口產(chǎn)品進行監(jiān)管，保稅區(qū)是“境內(nèi)關(guān)外”，產(chǎn)品入?yún)^(qū)等同出口，依《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》

　　第3條：保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特定區(qū)域。海關(guān)依照本辦法對進出保稅區(qū)的貨物、運輸工具、個人攜帶物品實施監(jiān)管。的規(guī)定，產(chǎn)品入?yún)^(qū)的審查和備案是海關(guān)的職責。因此，達芬奇違規(guī)入?yún)^(qū)是入?yún)^(qū)監(jiān)管部門海關(guān)的監(jiān)管失誤所造成的，且保稅區(qū)屬于海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，使質(zhì)檢部門、入境檢驗檢疫局等責任部門疏于監(jiān)管，保稅區(qū)所在地政府又不能監(jiān)管海關(guān)和其他垂直管理部門，無法發(fā)現(xiàn)監(jiān)管疏漏，最終出現(xiàn)保稅區(qū)“多頭分管”后的“監(jiān)管集體缺位”。達芬奇事件并非個案，“保稅區(qū)一日游”現(xiàn)象在各地的紡織、服裝等加工制造業(yè)中大量存在。綜保區(qū)與“自由貿(mào)易園區(qū)”有著天生的血緣關(guān)系，可借鑒成功的“自由貿(mào)易園區(qū)”的監(jiān)管經(jīng)驗，分析我國綜保區(qū)監(jiān)管現(xiàn)狀，以改革我國現(xiàn)有的監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效率。

　　二 “自由貿(mào)易園區(qū)”的監(jiān)管模式

　　(一)中央政府對“自由貿(mào)易園區(qū)”的監(jiān)管

　　國外中央政府對“自由貿(mào)易園區(qū)”(以下簡稱自貿(mào)區(qū))的監(jiān)管模式，可粗略分為“專管型”和“兼管型”[8]。

　　“專管”型，中央政府新設(shè)立專門管理自貿(mào)區(qū)事務(wù)的獨立機關(guān)，負責有關(guān)自貿(mào)區(qū)的宏觀決策、調(diào)控，同時也是對自貿(mào)區(qū)的發(fā)展進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)的最高行政機構(gòu)。美國對外貿(mào)易區(qū)的中央監(jiān)管即采取專管型，美國1934年《對外貿(mào)易區(qū)法》規(guī)定，為貫徹本法規(guī)定而設(shè)自貿(mào)區(qū)委員會。委員會包括商業(yè)部長，他是該委員會的主席和該委員會的執(zhí)行官員，委員會還包括財政部長和國防部長。自貿(mào)區(qū)管理委員會主要有如下權(quán)限：1)解釋權(quán)：解釋自貿(mào)區(qū)有關(guān)法律和法規(guī);2)審批及撤銷權(quán)：審批、發(fā)放、有合理原因的前提下撤銷設(shè)區(qū)許可;3)經(jīng)營狀況的審查監(jiān)督權(quán)：聽取經(jīng)營狀況匯報，限制或禁止經(jīng)營內(nèi)容，適當確定經(jīng)營活動是否有利于公共目的;4)懲戒權(quán)：對違反自貿(mào)區(qū)法案的行為予以處罰”[9] (P606) 。海關(guān)總署的職能全部移交給財政部長，由財政部長向區(qū)內(nèi)派關(guān)員和警衛(wèi)人員以便維護稅收和為外國貨進入關(guān)區(qū)提供服務(wù)，海關(guān)總署隸屬于對外貿(mào)易管理委員，其作用是配合對外貿(mào)易管理委員的工作，美國對外貿(mào)易管理委員會(對外貿(mào)易管理局)是國家唯一的對外貿(mào)易區(qū)的宏觀監(jiān)管機構(gòu)[10]。“兼管”型，有些國家不專設(shè)管理機構(gòu)，政府授權(quán)一個相關(guān)的政府職能來“兼職”管理自貿(mào)區(qū)。如智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)(西班牙文簡稱ZOFRI“索弗里”)由財政部監(jiān)管，新加坡自由貿(mào)易園區(qū)的最高管理機構(gòu)則是交通部。

　　“專管”模式多見于發(fā)達國家;“兼管”型在新興國家和發(fā)展中國家較為常見，原因可能在于這些國家的自貿(mào)區(qū)形成歷史較短，而且往往是國家推進外向經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分[11](P59)，共同點是在中央層面確定一個的獨立、權(quán)威的監(jiān)管部門，監(jiān)管的權(quán)限一般以宏觀調(diào)控為主

　　少數(shù)國家在自貿(mào)區(qū)發(fā)展初期，中央監(jiān)管部門會參與區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是因為初期需充分調(diào)動資源和吸引投資，后期一般都會由地方政府負責，如韓國馬山加工區(qū)的初期建設(shè)。。如制定法律與法規(guī)、優(yōu)惠政策，法規(guī)執(zhí)行與監(jiān)督，自貿(mào)區(qū)審批與監(jiān)督。中央政府設(shè)立獨立的權(quán)威監(jiān)管機關(guān)，有利于政令統(tǒng)一、降低社會關(guān)系不確定性，促進自貿(mào)區(qū)的功能實現(xiàn)。

　　(二)自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)事務(wù)監(jiān)管

　　自貿(mào)區(qū)的區(qū)內(nèi)事務(wù)監(jiān)管，主要有三種模式：授權(quán)組織管理模式、政府直接管理模式、混合管理模式[12]。

　　授權(quán)組織管理模式的特點是將自貿(mào)區(qū)視為直接面對市場的“公司制區(qū)域”， 區(qū)內(nèi)幾乎不設(shè)置行政管理機關(guān)，最大化的減少行政干預(yù)，海關(guān)人員在法律允許的條件下才被允許進入?yún)^(qū)內(nèi)，宏觀監(jiān)管機關(guān)的駐地代表僅對區(qū)內(nèi)違反法規(guī)事項向國家監(jiān)管機關(guān)進行報告和建議，區(qū)的經(jīng)營和行政事務(wù)幾乎全部由被授權(quán)組織履行。采取授權(quán)組織管理模式的國家，自貿(mào)區(qū)依法設(shè)立，以經(jīng)營者和使用者知法、守法為前提，以充分相信入?yún)^(qū)企業(yè)自律能力為基點考慮和設(shè)計管理模式，大多是個人主義基礎(chǔ)上的典型法制社會國家。美國部分對外貿(mào)易區(qū)的區(qū)內(nèi)監(jiān)管就是典型授權(quán)組織管理模式，美國“任何公共機構(gòu)或私人公司(包括外國公司)均有權(quán)申請建立、經(jīng)營和管理一個對外貿(mào)易區(qū)”，“對外貿(mào)易區(qū)也可以長期出租的方式租給私人公司使用”，“申請人”或者“租用者”為“區(qū)受讓人”(被授權(quán)組織 “grantee organization”)。“區(qū)受讓人”可實際經(jīng)營管理，也可通過協(xié)議授權(quán)其他非盈利的公共法人團體或私人公司實際經(jīng)營，如紐約1號對外貿(mào)易區(qū)的“區(qū)受讓人”是紐約州政府，而“區(qū)經(jīng)營者”是S&F 公司，新澤西州的紐瓦克/伊麗莎白第 49 號自由貿(mào)易區(qū)的“區(qū)受讓人”和“區(qū)經(jīng)營者”都是紐約�D新澤西港務(wù)局。區(qū)內(nèi)幾乎沒有行政管理機構(gòu)，美國海關(guān)一般也不會在區(qū)內(nèi)設(shè)立機關(guān)，即使派駐人員，不過一兩人[13]。“區(qū)經(jīng)營者”的主要職責主要是提供各種服務(wù)和創(chuàng)造良好的投資環(huán)境;接受海關(guān)的委托對進出口貨物進行具體的管理;設(shè)立董事會，處理一般社會事務(wù);簽訂合同讓在區(qū)內(nèi)經(jīng)營的私人公司和個人來完成日常經(jīng)營活動。授權(quán)管理模式下，管理者本身的發(fā)展問題或者與區(qū)內(nèi)用戶之間的糾紛，由獨立于政府的第三方協(xié)商解決。如美國對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會定期召集協(xié)會成員在各地開會，就共同性的問題或困難進行協(xié)商討論，并與有關(guān)政府部門商討解決辦法。

　　政府直接管理模式下的自貿(mào)區(qū)是“圈養(yǎng)”的“政府制區(qū)域”。自貿(mào)區(qū)的地方政府(或派出機構(gòu))直接管理區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)。自貿(mào)區(qū)內(nèi)按照政府機構(gòu)設(shè)置區(qū)內(nèi)機關(guān)單位，不僅履行必要的行政管理、監(jiān)督職能，而且直接參與和承擔區(qū)內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)和開發(fā)的職能，所有事宜均由政府決策。這種模式的優(yōu)點在于具備較強的權(quán)威性，能調(diào)動大量的資源進行自貿(mào)區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，絕對的垂直管理和相對簡化的機構(gòu)在特定環(huán)境下也可提高辦事效率，但這種絕對的政府意志的經(jīng)營不符合市場經(jīng)濟要求和現(xiàn)代行政理念，只能在自貿(mào)區(qū)發(fā)展初期，或者在自貿(mào)區(qū)數(shù)量和區(qū)域面積較小且區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平均等的國家適用。韓國的自由出口區(qū)(韓國稱為Customs Free Zone Area)是典型的政府直接管理模式。工商業(yè)部負責出口加工區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和附屬產(chǎn)業(yè)的審批、監(jiān)督、附屬設(shè)施的建設(shè);自由出口區(qū)管理和運行的有關(guān)其他事宜。工商業(yè)部下設(shè)自由出口區(qū)管理局，設(shè)立投資信息部、總務(wù)部、投資管理部、技術(shù)管理和建設(shè)部，四個部門負責所有事務(wù)的實施，包括處理物資臨時運出自由出口區(qū)、訓(xùn)練熟練工人、職業(yè)培訓(xùn)、建筑和有關(guān)設(shè)施的批準、建筑工程的監(jiān)督等工作。每個區(qū)再設(shè)一個管理處，管理處的處長由管理局副局長領(lǐng)導(dǎo)。管理處與自由區(qū)海關(guān)相對獨立，但管理處對海關(guān)擁有監(jiān)督管理權(quán)。區(qū)內(nèi)設(shè)海關(guān)、郵政、銀行、消防、警察所、出入境管理、檢疫、勞動管理等單位，由自由出口區(qū)管理局進行監(jiān)督和指導(dǎo)[14]。 　　混合管理模式是授權(quán)組織管理模式和政府直接管理模式的綜合。區(qū)內(nèi)管理機構(gòu)既有政府職能部門，也包括企業(yè)化的管理公司，但兩者是相對獨立的。在職責分工方面，當涉及重要決策、規(guī)劃及審批等事項以及必要的監(jiān)管則適用行政管理程序和海關(guān)監(jiān)管程序，涉及純粹的經(jīng)濟業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的，則適用公司化的管理方式。政府與有資質(zhì)的法人簽訂協(xié)議，轉(zhuǎn)包組織和管理事務(wù)，政府僅對這些組織進行監(jiān)管，不直接參與區(qū)內(nèi)開發(fā)和管理事務(wù)。大多數(shù)政府在轉(zhuǎn)包時更趨向于半國營商業(yè)機構(gòu)�；旌瞎芾砟Ｊ蕉喑霈F(xiàn)在發(fā)展中國家，政府適度干預(yù)可彌補社會資本運作的不足，有利于區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，部分組織和管理委托企業(yè)運營，利用市場機制提高政府公共服務(wù)供給效率。智利的伊基克自由貿(mào)易園區(qū)(西班牙文簡稱ZOFRI“索弗里”)的區(qū)內(nèi)監(jiān)管采用混合管理模式。自貿(mào)區(qū)由自由貿(mào)易區(qū)管理委員會管理，該委員會負責自貿(mào)區(qū)基本和必要的行政管理和服務(wù)，區(qū)內(nèi)設(shè)立海關(guān)，主要職責是審核貨物進出口和轉(zhuǎn)口的手續(xù)，保留稽查權(quán)，并不直接監(jiān)管企業(yè)，經(jīng)營和社會事務(wù)委托企業(yè)管理。《智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)有限公司內(nèi)部運作條例》第2條規(guī)定，授予伊基克自由貿(mào)易區(qū)有限公司自1990年9月29日起四十年期限的行駛區(qū)內(nèi)的管理權(quán)限。他們主要為國內(nèi)外用戶提供倉儲、進出口貨物的申報、信息和警衛(wèi)服務(wù)，及和其他基礎(chǔ)服務(wù)，收取合理的費用。這種模式下，一般采取設(shè)立專門的救濟程序來解決不具有政府身份的公共事務(wù)管理者與用戶的爭議。智利法律規(guī)定，組織一個由地方長官或其代表(任主席)、當?shù)睾ｊP(guān)關(guān)長、一名管理公司的代表和一名用戶代表組成的仲裁委員會，負責終審解決公司與用戶之間產(chǎn)生的爭議[15]。

　　三 我國綜保區(qū)監(jiān)管現(xiàn)狀分析

　　(一)我國綜保區(qū)的監(jiān)管現(xiàn)狀

　　依據(jù)《中華人民共和國海關(guān)法》、《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》(海關(guān)總署令第65號)、《保稅港區(qū)管理暫行辦法》(海關(guān)總署令第191號))、《國務(wù)院關(guān)于促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]58號)，國務(wù)院批準在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，海關(guān)對區(qū)內(nèi)企業(yè)實行海關(guān)稽查制度。依據(jù)《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》(匯發(fā)[2013]15號)國家外匯管理局及其分支機構(gòu)依法對區(qū)內(nèi)機構(gòu)收匯、付匯、購匯、結(jié)匯及外匯賬戶等實施監(jiān)督和管理。我國綜保區(qū)國家監(jiān)管是海關(guān)與國務(wù)院其他部門：工商、稅務(wù)、外匯、經(jīng)貿(mào)、商檢、邊檢等聯(lián)合的多頭管理，中央層面沒有明確綜保區(qū)監(jiān)管的唯一、權(quán)威主體。

　　我國綜保區(qū)的區(qū)內(nèi)監(jiān)管模式是派生于我國行政體制[16]，類似政府直接管理模式。地方政府是申請、運營、管理的主體，各地綜保區(qū)設(shè)區(qū)管理委員會(以下簡稱區(qū)管委會)，作為政府派出機構(gòu)處理區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和行政事務(wù);區(qū)管委會內(nèi)部保留層級結(jié)構(gòu)，相對集權(quán)，分部門管理;海關(guān)、外匯、邊檢等垂直管理部門駐區(qū)辦公，與區(qū)管委會共同監(jiān)管[17]。如《銀川綜合保稅區(qū)管理試行辦法》規(guī)定，銀川綜保區(qū)管理委員會為自治區(qū)人民政府派出機構(gòu)，委托銀川市代管，具體負責銀川綜保區(qū)的日常管理工作。區(qū)管委會有下列職權(quán)：1)集中統(tǒng)一管理保稅區(qū)，制訂保稅區(qū)發(fā)展規(guī)劃并負責組織實施; 2)制訂具體規(guī)定;按照規(guī)定的權(quán)限，負責保稅區(qū)內(nèi)有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、管理等各項事宜; 3)負責協(xié)調(diào)和配合口岸、海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢、工商、稅收、金融、公安、環(huán)保等有關(guān)行政管理部門在綜保區(qū)的行政管理工作;4)行使自治區(qū)政府授予的其他職權(quán)。銀川綜合保稅區(qū)黨工委、管委會下設(shè)黨政辦公室、財務(wù)處、保稅業(yè)務(wù)與口岸服務(wù)處、規(guī)劃國土建設(shè)處、經(jīng)貿(mào)發(fā)展招商處、空港經(jīng)濟服務(wù)處6個正處級機構(gòu)。我國綜保區(qū)的區(qū)內(nèi)監(jiān)管模式與國外自貿(mào)區(qū)政府直接管理模式不同的是，區(qū)管委會不具備實施全面管理和監(jiān)督的合法性要求，只能以當?shù)卣�府的名義行使有限的權(quán)力，沒有對海關(guān)的監(jiān)督管理權(quán)，只能是協(xié)調(diào)、配合有關(guān)行政管理。目前我國大多數(shù)綜保區(qū)會把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和一些公共服務(wù)事務(wù)通過協(xié)議委托給開發(fā)公司運作，這種模式從形式上接近混合管理模式[18]。但我國綜保區(qū)開發(fā)公司與所在政府職能部門的權(quán)限劃分不清，有的開發(fā)公司直接隸屬于管委會，如《銀川綜合保稅區(qū)管理試行辦法》第八條規(guī)定，管委會下設(shè)銀川綜合保稅區(qū)投資開發(fā)公司。開發(fā)公司執(zhí)行投資開發(fā)、統(tǒng)包統(tǒng)攬的政府主導(dǎo)型計劃經(jīng)濟運營模式，本質(zhì)是政府對綜保區(qū)經(jīng)營利益的壟斷，不具備混合管理模式中市場機制運營的要素要求。

　　(二)我國綜保區(qū)的監(jiān)管弊病

　　首先，我國綜保稅區(qū)有關(guān)的法律文件多是海關(guān)總署規(guī)章，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管的法律依據(jù)。綜保區(qū)設(shè)立由國務(wù)院批準，但涉及的管理規(guī)定是由具體執(zhí)行部門：海關(guān)和國家外匯管理局制訂，是以下位法來規(guī)定上位事權(quán)，這與我國《立法法》原則相違背的“越階立法”。其次，中央缺乏權(quán)威的管理機關(guān)，導(dǎo)致實際管理部門“越權(quán)立法”。我國《立法法》第八條規(guī)定，基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律，而1997年海關(guān)總署制定的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》，越權(quán)規(guī)定稅區(qū)進口貨物不實行許可證管理，2001年國家質(zhì)檢總局等三部委又發(fā)布《關(guān)于重申進口舊機電產(chǎn)品有關(guān)管理規(guī)定的通知》，規(guī)定進口部分舊機電產(chǎn)品須經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部機電產(chǎn)品進出口司批準，領(lǐng)取進口許可證，實際上又修改了《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》。再者，部門聯(lián)合、多頭管理使綜保區(qū)總體決策有效性不足或不明顯，各職能部門的政策交叉矛盾明顯，不易實際操作，政策體系缺乏統(tǒng)一性和連貫性。如綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)購匯政策沒有統(tǒng)一監(jiān)管，前后變化。1996年規(guī)定區(qū)內(nèi)企業(yè)可持有關(guān)憑證和單據(jù)到區(qū)內(nèi)外匯指定銀行兌付

　　1995年12月16日，國家外匯管理局發(fā)布的《保稅區(qū)外匯管理辦法》，1996年實施。，1998年又規(guī)定保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)原則上不得購匯支付

　　1998年9月15日，國家外匯管理局發(fā)布《國家外匯管理局關(guān)于加強資本項目外匯管理若干問題的通知》。，2001年國務(wù)院又發(fā)文允許經(jīng)海關(guān)等部門批準的出口加工產(chǎn)品內(nèi)銷及物流分撥企業(yè)內(nèi)銷所得人民幣資金，經(jīng)外匯管理局審核可以購匯

　　2001年4月18日，國務(wù)院《關(guān)于進一步加強和改進外匯收支管理的通知》。。最后，綜保區(qū)的國家監(jiān)管職權(quán)混亂導(dǎo)致地方監(jiān)管的混亂;綜保區(qū)運作權(quán)雖然在地方政府，業(yè)務(wù)監(jiān)管卻屬于地方海關(guān)及其他進出口業(yè)務(wù)部門的地方派出機構(gòu)，地方政府職能是行政審批，不能實質(zhì)決定綜保區(qū)的企業(yè)入駐、產(chǎn)品進出及稅收等活動，垂直機關(guān)的地方派出機構(gòu)也認為綜保區(qū)的監(jiān)管理應(yīng)由海關(guān)實施，無需重復(fù)管理。達芬奇本不屬于可入?yún)^(qū)產(chǎn)品的范圍，因海關(guān)的審核過關(guān)，區(qū)管委會亦無權(quán)審查，其他垂直部門亦不愿意過多“越界”管理，這種監(jiān)管的漏洞就使達芬奇違規(guī)操作可順利進行數(shù)十年。 　　四 我國綜保區(qū)監(jiān)管模式的選擇

　　(一)以統(tǒng)一監(jiān)管、宏觀調(diào)控為原則，確立中央層面集中管理機關(guān)

　　國外自貿(mào)區(qū)的中央政府監(jiān)管，無論是“專管型”還是“兼管型”，都明確自貿(mào)區(qū)的最高管理機關(guān)，具有的“權(quán)威性”。我國保稅區(qū)是改革開放中出現(xiàn)的新事務(wù)，綜保區(qū)的定位、發(fā)展和監(jiān)管也在探索之中，現(xiàn)有的國家部委都沒有成熟的監(jiān)管理論和經(jīng)驗，監(jiān)管部門各自為政也說明了這一點，且綜保區(qū)的目標是成功轉(zhuǎn)型為自貿(mào)區(qū)，中央監(jiān)管的權(quán)限賦予現(xiàn)有的任何一個部委都無法達到權(quán)威監(jiān)管的效果。因此，應(yīng)借鑒“專管型”模式，以統(tǒng)一監(jiān)管為原則，新設(shè)國務(wù)院直屬機構(gòu)“特殊經(jīng)濟區(qū)域管理委員會”(以下簡稱委員會)為中央層面最高管理機關(guān)，負責全國所有執(zhí)行特殊經(jīng)濟政策區(qū)域，包括綜保區(qū)的監(jiān)管。“委員會”由海關(guān)總署、國家外匯管理局、工商行政管理局、國家稅務(wù)局、商務(wù)部、財政部、發(fā)改委、國資委等有關(guān)部門的負責人出任委員，海關(guān)代表任主席。“委員會”是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)，又相互制約的權(quán)力機構(gòu)，且不需要增加人員編制，符合“職能有機統(tǒng)一”的大部門體制

　　所謂大部門體制，即性質(zhì)類同的部門進行合并，把密切相關(guān)的職能集中在一個大的部門統(tǒng)一行使，這樣可以減少部門之間職能交叉和權(quán)限沖突，簡化處理公務(wù)的手續(xù)和環(huán)節(jié)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的服務(wù)政府和責任政府等。[19] (P114)，且兼顧了綜保區(qū)的管理現(xiàn)實，具有較強的操作性，適合我國國情。我國綜保區(qū)的發(fā)展沒有遵循國外自由貿(mào)易園區(qū) “先立法，后設(shè)區(qū)”的慣例，中央層面集中管理機關(guān)的確立，可確保統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)，“政出一門”，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)在中央監(jiān)管出現(xiàn)的“越階立法”和“越權(quán)立法”，適合我國現(xiàn)有的監(jiān)管現(xiàn)狀。

　　集中管理機關(guān)的權(quán)限應(yīng)限于宏觀調(diào)控。集中管理機關(guān)的權(quán)限設(shè)置涉及中央和地方的權(quán)力劃分問題。綜保區(qū)的國家監(jiān)管，應(yīng)是中央政府放權(quán)于地方政府，僅限于宏觀調(diào)控。首先，我國經(jīng)濟體制改革以中央向地方和企業(yè)放權(quán)讓利為主線，國家應(yīng)尊重綜保區(qū)“產(chǎn)權(quán)地方化”的現(xiàn)實;其次，中央政府必須正視我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方政府出現(xiàn)“執(zhí)行差距”

　　諾頓(Naughton)認為，地方總是以對己有利的方式在執(zhí)行政策時變通執(zhí)行中央決策，因此中國政治體制的一大特點是存在很強的“執(zhí)行差距”。的實際[20]，中央對綜保區(qū)的監(jiān)管不能，也不可能全面管、直接管，而應(yīng)是以調(diào)整、監(jiān)督、協(xié)調(diào)為主要管理手段的宏觀監(jiān)管。如制定戰(zhàn)略和優(yōu)惠政策，制定有關(guān)區(qū)域發(fā)展的各項規(guī)章制度;審批設(shè)立和退出的申請;進行運營評估等等。

　　(二)確立區(qū)內(nèi)最高監(jiān)管主體，向混合管理模式轉(zhuǎn)型

　　綜保區(qū)區(qū)內(nèi)監(jiān)管模式選擇要適應(yīng)我國現(xiàn)有經(jīng)濟和法治發(fā)展水平。授權(quán)組織管理模式是在成熟的市場經(jīng)濟、完備的信譽制度和完善的法治社會的背景下，以企業(yè)自律和自我管理為理念設(shè)計的管理模式。我國經(jīng)濟發(fā)展水平與完全的市場經(jīng)濟要求還有距離，法治水平不高，沒有授權(quán)組織管理模式的社會基礎(chǔ)，各地綜保區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，區(qū)域大小不一，不能適用政府直接管理模式;因此，向以政府管理和社會管理結(jié)合為特點的混合管理模式轉(zhuǎn)變是綜保區(qū)改革的正確思路。

　　以“權(quán)力下放”為原則，地方政府應(yīng)賦予“區(qū)管委會”行政主體資格。世界公共行政改革以“權(quán)力下放、理順關(guān)系”為趨勢[21]，為使綜保區(qū)監(jiān)管能夠在資源配置格局中實現(xiàn)最佳的行政效益，縮短行政體制鏈條，地方政府應(yīng)賦予“區(qū)管委會”行政主體資格，可以以自己的名義作出行政行為，獨立承擔法律責任，解決區(qū)管委會全面實施管理的合法性問題。“權(quán)力下放”的根本目的是要提高政府能力，建設(shè)“有效政府”，以有效地提供公共產(chǎn)品和推行公共事務(wù)管理。提高“區(qū)管委會”的管理能力需明確其最高管理者的主體身份，并由區(qū)管委會統(tǒng)一行使管理權(quán)。設(shè)置區(qū)管委會為唯一的入?yún)^(qū)行政管理機關(guān)，海關(guān)與檢驗檢疫、質(zhì)檢、工商、稅收、金融等部門派員入?yún)^(qū)，作為區(qū)管委會人員提供服務(wù)，并不直接監(jiān)管企業(yè)，保證管委會管理工作的統(tǒng)一性與專業(yè)性，解決 “區(qū)管委會”全面監(jiān)管的實際操作問題。

　　現(xiàn)代行政法的精神是信任、溝通、合作[22]，當市場與社會能夠在其理性范圍內(nèi)有效地、有序地配置資源時，行政主體的職權(quán)僅限于為市場發(fā)展提供政策法規(guī)等無形公共產(chǎn)品和必要的行政管理[23](P21) 。“區(qū)管委會”的全面管理范圍應(yīng)僅局限于必要的行政管理范疇，如行政審批、處罰權(quán)。“區(qū)管委會”應(yīng)以發(fā)展“公共事業(yè)”為原則，引入社會資本參與公共事務(wù)治理[24]。區(qū)內(nèi)事務(wù)監(jiān)管的本質(zhì)是為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供公共服務(wù)，“區(qū)管委會”應(yīng)放棄利益壟斷，建立公平競爭的區(qū)內(nèi)市場環(huán)境，將土地的投資、開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營，區(qū)內(nèi)安保、衛(wèi)生等領(lǐng)域全部開放，允許非公經(jīng)濟參與競爭，引入社會資本經(jīng)營;吸納非政府組織參與環(huán)保、企業(yè)信譽評估，綜保區(qū)運營評估等公共事務(wù)治理。

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