［摘要］集權與分權的邊際收益都是遞減的，因此在政府間合理劃分財政管理權限需要在二者之間實現(xiàn)邊際收益相等。假定政府是利他的，追求公共利益最大化，則無論采用“自上而下”分權的思路還是采用“自下而上”授權的思路，都可以在集權與分權之間實現(xiàn)均衡；但如果政府是自利的，則采用“自下而上”授權的思路比采用“自上而下”分權的思路更有利于在二者之間實現(xiàn)均衡。我國財政體制問題的癥結在于我國政府間特殊的權力劃分關系，要解決我國的體制問題需要實現(xiàn)由“自上而下”分權向“自下而上”授權的轉變。

　�。坳P鍵詞］集權,分權,均衡,自上而下,自下而上,云南財經(jīng)大學學報

　　一、合理的體制需要在集權與分權之間實現(xiàn)均衡財政集權通常是指管理權限掌握在高層政府特別是中央政府手中。無論過去還是現(xiàn)在，集權都是客觀存在的。按照黑格爾“存在即合理”的說法，集權有其存在的必然性。集權的優(yōu)點可概括為以下幾點：第一，集權有助于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，可以降低某些公共產(chǎn)品或服務的供給成本。比較典型的例子是由中央政府集中提供諸如國防、外交、全國性的交通、通訊網(wǎng)絡等公共產(chǎn)品或服務，較之由地方政府分散提供，可以使平均成本降低。第二，集權有助于迅速決策，減少決策時滯。某些需要政府迅速決策的公共產(chǎn)品或服務，比如調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟運行、實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定這樣的公共產(chǎn)品在集權體制下可以得到有效供給。而在分權體制下，由各地方政府分散決策，則彼此之間的協(xié)商交涉將導致決策時滯延長，交易成本增加，進而會喪失調(diào)控時機。過度的財政分權可能導致宏觀調(diào)控難以實施。［1］第三，集權有助于解決公共產(chǎn)品或服務供給過程中的外部效應問題。有些公共產(chǎn)品受益范圍超出地方政府轄區(qū)，由地方政府協(xié)商解決效益外溢問題，要付出交易成本，如果交易成本高到一定程度，則該問題通過地方政府之間的協(xié)商就不可能得到解決，此時由地方政府提供該類公共產(chǎn)品，會由于其不考慮效益外溢問題而導致公共產(chǎn)品供給量不足；從資源配置的角度看，這會使資源配置的邊際收益大于邊際成本而導致效率損失。而在集權體制下，中央政府集中決策由于可以考慮到外溢的效益而有助于做到資源配置的邊際收益等于邊際成本。

　　但是集權本身畢竟是符合邊際收益遞減規(guī)律要求的，因為公共產(chǎn)品按照受益范圍的大小可以劃分出明顯的層次，有的公共產(chǎn)品受益范圍大，有的公共產(chǎn)品受益范圍小，從理論上講，最小受益范圍的公共產(chǎn)品可以只涉及兩個社會成員，而最大受益范圍的公共產(chǎn)品卻可以涵蓋全體社會成員（不考慮國際公共產(chǎn)品）。一般來說，受益范圍越大的公共產(chǎn)品越適合以集權模式提供，受益范圍越小的公共產(chǎn)品越適合以分權模式提供。因為受益范圍越大，則人們對該類公共產(chǎn)品需求的共同性就體現(xiàn)得越明顯，集權提供導致供求失衡的可能性越小，且由此可實現(xiàn)規(guī)模收益；而受益范圍越小，則說明人們對該類公共產(chǎn)品需求所具有的共性只能在較小的地域范圍內(nèi)才能明顯體現(xiàn)出來，而隨著地域范圍的拓寬，人們對該類公共產(chǎn)品需求的個性差別就表現(xiàn)得比較突出，集權提供導致供求失衡的可能性就會增大，且集權提供的規(guī)模收益在該類公共產(chǎn)品上也難以體現(xiàn)出來。因此，隨著集權模式提供的公共產(chǎn)品的范圍拓寬，由大受益范圍的公共產(chǎn)品逐漸向小受益范圍的公共產(chǎn)品延伸，其邊際收益呈明顯下降趨勢。這意味著，如果所有的公共產(chǎn)品都采用集權模式提供，則整個公共經(jīng)濟部門的資源配置效率就會低下，整個社會的福利水平就會降低。正是在這個意義上，集權往往是相對的，絕對的集權在現(xiàn)實中非常罕見，即便是在封建專制時代，君主的集權也是有限度的，其通常會“自上而下”建立委托代理鏈條，通過適當?shù)姆謾鄟硖岣咝�率�?/p>

　　和集權相比，分權的好處集中體現(xiàn)在其可以充分照顧到社會成員對公共產(chǎn)品需求偏好的差異，進而有助于實現(xiàn)公共產(chǎn)品供求均衡。在廣闊范圍內(nèi)，生活在不同地域的不同社會群體對公共產(chǎn)品的需求有不同的偏好，如果采用集權模式提供這些公共產(chǎn)品，供給主體難以充分考慮到這些不同偏好，會因公共產(chǎn)品供給的規(guī)模、結構、時間、方式等不合理而導致效率損失。西方第一代財政聯(lián)邦主義者對此有過系統(tǒng)分析，比較有代表性的是斯蒂格勒的“菜單理論”、特里西的“偏好誤識理論”以及奧茨的“財政分權定理”。但是，分權畢竟應有限度，因為，其雖然可以解決小受益范圍的公共產(chǎn)品的有效供給問題，但對大受益范圍的公共產(chǎn)品的供給，單純地采取分權模式提供并不能保證效率原則的實現(xiàn)。因為這類公共產(chǎn)品的受益范圍超出分權模式下任意一個公共產(chǎn)品供給主體的管轄范圍而存在效益外溢，需要協(xié)商談判才能解決這類公共產(chǎn)品的供給問題，由此需要付出交易成本，該成本的大小和參與交易的主體數(shù)目多少有直接關系。假定每一交易主體的管轄范圍一定，則該公共產(chǎn)品的受益范圍越大，交易主體數(shù)目就越多，分權提供的成本也就越高，也就越需要通過集權的模式來提供該類公共產(chǎn)品。另外，過度的財政分權不僅增加不平等以及加大地區(qū)間發(fā)展的不平衡［1］，還難以解決宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和收入再分配問題。“旨在影響就業(yè)水平和通貨膨脹率的收支政策，應當由聯(lián)邦政府執(zhí)行。沒有一個州或地方政府大到可以影響整個經(jīng)濟活動的程度。例如，讓每個地方政府各自發(fā)行貨幣和執(zhí)行獨立的貨幣政策，是沒有道理的”［2］。從這個角度說，分權的邊際收益也是遞減的。假定整個社會對公共產(chǎn)品的需求一定，既包括大受益范圍的公共產(chǎn)品，也包括小受益范圍的公共產(chǎn)品，那么，在完全通過分權模式提供公共產(chǎn)品的前提下，隨著提供的公共產(chǎn)品的受益范圍越來越大，分權模式的局限性就表現(xiàn)得越來越明顯，也就越來越需要在公共產(chǎn)品供給中加入集權因素。Thiessen對OECD國家的實證研究也支持這一觀點。他發(fā)現(xiàn)：當財政分權程度很低時，提高分權程度可以提高經(jīng)濟績效，但在分權程度達到一定水平后，再繼續(xù)提高則會對經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響。［3］因此，在現(xiàn)實中，即便分權程度再高，也不可能由地方政府解決所有公共產(chǎn)品的供給問題，至少全國性的公共產(chǎn)品需要由中央政府來提供。

　　既然無論集權還是分權邊際收益都是遞減的，那么在政府間合理劃分財政管理權限，就需要實現(xiàn)集權與分權的邊際收益相等。這實際是要解決所謂的“聯(lián)邦制悖論”，Defigueiredo和Weigast（1997）指出：聯(lián)邦制度的自我運行面臨著困境：如果中央政府權力過大，則其會對地方濫用權力；如果地方權力太大，則其會搭便車、欺騙及不同中央政府合作，甚至影響國家的穩(wěn)定。這意味著只有在集權與分權之間實現(xiàn)均衡才能使制度安排具有自我穩(wěn)定功能。此時政府間權力劃分關系這一特定制度安排的凈收益就達到最大值。在圖1中，從左到右，集權的程度由0提高到100%，其邊際收益MBC遞減，從右到左，分權的程度由0提高到100%，其邊際收益MBD也遞減，那么在兩條邊際收益曲線的交點E就實現(xiàn)了集權與分權的均衡。

　　二、在集權與分權之間實現(xiàn)均衡的思路既然不論分權還是集權都各有利弊，那么如果試圖建立一個完全分權的體制，則固然可以得到分權的好處，但同時必須承受分權的弊端；反之，如果建立一個完全集權的體制，就要在獲得集權之利的同時做好蒙受集權之害的準備。［4］因此，在不同級次政府間劃分財政管理權限，需要實現(xiàn)集權與分權之間的均衡。有兩條思路：一是從集權開始，通過“自上而下”分權，不斷在集權中加入分權因素，從而最終實現(xiàn)集權與分權的均衡；二是從分權開始，通過“自下而上”授權，不斷在分權中加入集權因素，由此也可實現(xiàn)集權與分權的均衡。這兩種思路孰優(yōu)孰劣需要根據(jù)不同的假定條件加以對比分析。

　　圖1政府間權力劃分對效率的影響如果假定政府是利他的，追求社會公共利益最大化，則無論采用“自上而下”分權的思路還是采用“自下而上”授權的思路都會在集權與分權的邊際收益相等的點實現(xiàn)均衡。首先，假定政府間財政管理權限的劃分是絕對集權的，由于絕對的集權導致效率低下，這時中央政府為了實現(xiàn)社會公共利益最大化，會下放一些權力。由于此時分權的收益遠大于集權，所以隨著權力的下放，劃分政府間權力的制度安排的凈收益增加。隨著權力的進一步下放，分權的邊際收益遞減而集權的邊際收益遞增，當二者相等時，政府間權力劃分的制度安排的凈收益達到最大值，于是集權和分權之間實現(xiàn)了均衡。其次，假定政府間財政管理權限的劃分是絕對分權的，則分權的邊際收益為零，即絕對的分權導致效率低下，這時基層政府為了實現(xiàn)社會公共利益最大化，會將自己的部分權力授予高層政府，由于此時集權的收益遠大于分權，所以隨著權力的集中，政府間權力劃分的制度安排的凈收益逐漸增加。由于集權的邊際收益遞減而分權的邊際收益遞增，當二者相等時，政府間權力劃分的制度安排的凈收益達到最大值，于是集權和分權之間也實現(xiàn)了均衡。由此可見，只要政府是利他的，追求社會公共利益最大化，則“自上而下”分權與“自下而上”授權對政府間財政管理權限劃分的影響是沒有差別的，二者可以實現(xiàn)相同的結果。

　　如果政府是利己的，則“自上而下”分權與“自下而上”授權對政府間財政管理權限劃分的影響則是不同的。按照公共選擇學派的觀點，政府不是抽象的存在物，政治家、官員與一般政府公務人員具體掌握和運用著政府的權力，而這些人都是利己的經(jīng)濟人，其在做出公共決策的時候，不能說完全不考慮公共利益，但至少會在實現(xiàn)公共利益的過程中夾雜個人私利，這就使政府的行為產(chǎn)生扭曲，以致公共利益最大化的目標難以實現(xiàn)。實際上，不同層級政府的行為模式都是在特定約束條件下實現(xiàn)自身利益最達化。［5］按照尼斯坎南的分析，政府追求預算收入規(guī)模最大化，如果政府的行為符合這一假定，則兩種思路下政府間財政管理權限劃分的結果與政府利他假設條件下的結果將有很大不同。如果采用“自上而下”分權的思路，權力首先掌握在中央政府手中，政府間財政管理權限的劃分取決于中央政府的意圖，那么中央政府為了實現(xiàn)自身預算規(guī)模最大化，財權的下放將是不充分的，從而使體制呈現(xiàn)比較明顯的集權色彩，從社會的角度看，則會使集權的邊際收益小于分權的邊際收益，進而導致效率損失，可用圖1中三角形A表示。如果采用“自下而上”授權的思路，權力首先掌握在基層政府手中，政府間財政管理權限的劃分取決于基層政府的意圖，那么基層政府為了實現(xiàn)自身預算規(guī)模最大化，其授予高層政府的財權也將是不充分的，這會使體制呈現(xiàn)比較明顯的分權色彩而使分權的邊際收益小于集權的邊際收益，進而導致效率損失，可用圖1中三角形B來表示。既然劃分政府間財政管理權限的兩種思路都導致效率損失，那么理性的做法自然就是比較兩種思路所導致的效率損失的大小。如果效率損失相同，則兩種思路就是無差別的，如果一大一小，則當然應選擇效率損失小的思路。

　　在比較兩種思路所導致的效率損失孰大孰小之前，首先需要明確政府的性質(zhì)。通常，政府作為管理社會公共事務的機關，其是民眾選出的權力機關的執(zhí)行機關，需要對權力機關負責，接受權力機關的監(jiān)督，要在民眾――權力機關――政府三者之間事實上形成一個委托代理鏈條。民眾是委托人，政府是代理人，代理人要為委托人服務，要實現(xiàn)委托人利益目標的最大化。但是委托人和代理人的利益目標并不完全一致，代理人對自身利益目標的追求有時候會損害委托人的利益，這就產(chǎn)生了委托代理問題。因此，通常委托人都會對代理人的行為進行監(jiān)督，以促使代理人按照委托人利益目標最大化行事。而委托人對代理人行為監(jiān)督的有效程度和委托代理鏈條的長短有直接關系，一般來說，假定其他條件不變，委托代理鏈條越長，環(huán)節(jié)越多，則委托人和代理人之間信息不對稱的程度越高，代理人的行為越是得不到有效監(jiān)督，代理人越是可能通過損害委托人的利益來謀求私利。張維迎（1995）用數(shù)學方法證明了委托代理鏈條長、環(huán)節(jié)多，則初始委托人監(jiān)督的積極性和最終代理人在監(jiān)督下的工作努力程度都隨著委托代理規(guī)模的擴大而遞減的命題。

　　就政府間財政管理權限劃分來說，在集權與分權之間實現(xiàn)均衡，保證二者的邊際收益相等，是符合民眾的利益、愿望和要求的，采用“自上而下”分權的思路所導致的過度集權和采用“自下而上”授權的思路所形成的過度分權，都與作為代理人的政府的自利行為有直接關系，從而都是損害委托人利益的。因此，作為委托人的民眾必然要對政府的自利行為進行監(jiān)督和調(diào)整。但是，在“自上而下”分權的思路下，中央政府所受到來自民眾的監(jiān)督力度相對較弱，因為民眾要層層推選出自己的代表，組成不同級次的權力機關，然后才能由最高層次的權力機關監(jiān)督制約中央政府的行為，進而再由上級政府監(jiān)督下級政府。這一委托代理鏈條很長，涉及多個環(huán)節(jié)（見圖2），以致中央政府受到來自民眾的監(jiān)督制約力度較弱，這會使其自利的行為難以得到有效糾正。這意味著采用“自上而下”分權的思路來處理政府間的財政關系，會使體制集權程度偏離集權與分權的最佳均衡點距離較遠，或者說由于過度集權而使集權的邊際收益小于分權的邊際收益所導致的效率損失會比較大。

　　圖2民眾與政府之間的委托代理鏈條而采用“自下而上”授權的思路處理政府間財政關系，雖然基層政府出于自利也想把盡可能多的權力掌握在自己手中，但基層政府的這一自利行為會受到來自民眾強有力的監(jiān)督和糾正。畢竟民眾選舉出權力機關來監(jiān)督基層政府這一委托代理鏈條比較短且環(huán)節(jié)少，基層民眾與基層政府之間信息不對稱的程度比較輕。如果集權對實現(xiàn)公共利益最大化是必要的，則基層政府在民眾及其代表所組成的權力機關的要求下將不得不把相對多的權力授予高層政府。也就是說，按照“自下而上”授權的思路處理政府間財政關系，可能導致分權過度，但會使體制的實際分權程度偏離集權與分權最佳均衡點的距離較近，或者說由于過度分權而使分權的邊際收益小于集權的邊際收益而導致效率損失相對比較小。在圖1中，三角形B的面積小于三角形A的面積。

　　由此可見，實現(xiàn)政府間財政管理權限合理劃分，實現(xiàn)集權與分權的均衡，應該采取“自下而上”授權的思路，而不應采取“自上而下”的分權的思路。

　　三、我國財政體制設計未能在集權與分權之間實現(xiàn)均衡的癥結我國自建國后到1979年實行的財政體制帶有明顯的集權痕跡，集權的集中體現(xiàn)就是地方財政收支要由中央核定，“以支定收”，即地方籌集的收入中到底有多大比重可以由自己支配使用，取決于中央的判斷和意圖，地方收支之間沒有直接對應關系。在這樣的體制下，財政決策權集中在中央，地方財政實際是作為中央財政的派出機構而存在的。地方政府作為理性的經(jīng)濟人，其發(fā)展經(jīng)濟、增加收入的積極性就會受到抑制，其積極性主要體現(xiàn)在要求中央增加自己的支出指標，中央由此會承受巨大壓力（這首先體現(xiàn)為財政收不抵支所帶來的財政壓力，其次體現(xiàn)為經(jīng)濟和人們收入增長緩慢所帶來的經(jīng)濟壓力）。我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制是一種財政主導型的經(jīng)濟體制，經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求表現(xiàn)為財政支出的不斷增長和擴張，但傳統(tǒng)體制下經(jīng)濟增長方式的粗放型特征決定了國家投資所創(chuàng)造出來的效益和財政收入相對萎縮，財政收入的增長難以滿足日益擴大的財政支出需求，由于決策權高度集中，由此所導致的財政壓力主要由中央政府承受。［6］“20世紀80年代開始的財政分權改革在很大程度上是從緩解財政收支缺口壓力，硬化國有企業(yè)的預算，改革國有企業(yè)管理方式和提高地方積極性方面來設計改革方案的”。［7］顯然，分權本身并不是目的，而是緩解壓力的手段，分權不是主動的，而是被動的。這意味著，一旦壓力減輕，那么分權就有重新走向集權的可能，而事實也的確如此。20世紀80年代以后，隨著政府向企業(yè)放權，鼓勵非公有制經(jīng)濟成分發(fā)展（本文將此種放權稱之為私人經(jīng)濟部門的放權）及中央向地方放權（本文稱之為公共經(jīng)濟部門的放權），推行財政“分灶吃飯”的包干體制，地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性被調(diào)動起來，經(jīng)濟增長率及人們收入水平大幅提高，中央政府承受的經(jīng)濟壓力大大減輕。但財政壓力并未相應減輕，這種財政壓力首先體現(xiàn)為中央與地方所共同承受的壓力：一是非國有經(jīng)濟發(fā)展增加的稅收貢獻趕不上國有經(jīng)濟稅收貢獻減少所帶來的壓力；二是由于國有企業(yè)活力不足導致國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)增加并最終以國家負債的形式表現(xiàn)出來的財政壓力。［8］其次體現(xiàn)為要由中央政府獨自承受的財政壓力，即中央收入占總收入比例的大幅降低1984年中央財政收入占全國財政收入比重為40.5%，到分稅制改革前的1993年該指標下降為22.0%（資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒2007》）。，這主要與地方政府利用信息優(yōu)勢挖擠中央收入有直接關系（具體表現(xiàn)為1980年以后地方預算外收入規(guī)模迅速膨脹）。中央政府作為理性經(jīng)濟人，清楚地知道自己所承受壓力的變化情況，在1980年以前的傳統(tǒng)體制下中央承受財政和經(jīng)濟雙重壓力，而1980年以后由于經(jīng)濟高速增長而主要承受財政壓力，而且這種財政壓力的形成與中央自己所選擇設計的體制有直接關系，因此，中央重新走向集權道路帶有必然性。“財政壓力決定了分權的起點和路徑，也就預示著這一分權進程中的政策往往會帶有較強的工具性和過渡性，關注現(xiàn)實財政壓力的緩釋的動機可能強大到超過對財政體制改革本身的系統(tǒng)性的要求，從而使得嚴格控制體制沖撞成本的零敲碎打的試驗性的漸進主義型的改革戰(zhàn)略可能成為有限的選擇”。［7］既然財政包干體制本身就是作為緩解壓力的權宜之計推出的，那么在承受的壓力有所減輕且仍然需要承受的壓力又與這種體制有直接關系的情況下，重新調(diào)整體制而由分權再走向集權就成為必然選擇。不過此時中央走向集權的方式帶有一定的特殊性，這種特殊性首先體現(xiàn)在：以政府向企業(yè)放權、鼓勵非公有制經(jīng)濟成分發(fā)展為主要形式而實現(xiàn)的私人經(jīng)濟部門的分權將不可能再走向集權，這種分權改革帶有鮮明的“不可逆性”。因為在國有企業(yè)身旁發(fā)展起來的非國有經(jīng)濟表現(xiàn)出了很強的經(jīng)濟活力，相對于國有企業(yè)具有明顯的競爭優(yōu)勢，國有企業(yè)在非國有經(jīng)濟的競爭下日益成為政府的沉重包袱。在這樣的局面下，政府的理性選擇是比較徹底地深化國有企業(yè)改革，從而使私人經(jīng)濟部門的分權改革走向“開弓沒有回頭箭”的道路，而中央向地方分權而進行的改革卻完全存在重新走向集權的可能。這與我國政府間特殊的權力劃分關系有直接聯(lián)系。

　　在我國，上級政府在政治和行政上對下級政府享有絕對權威，其可以通過考核評比方式和目前流行的“一票否決制”來迫使下級政府官員聽命，也可以在黨管干部的原則下通過人事任免調(diào)動來影響下級政府。［9］下級政府雖然在法律上主要對同級權力機關負責，但實際上卻主要對上級政府負責。我國這種特殊的政府間權力劃分關系，保證了中央政府在政府間財政管理權限劃分問題上可以重新由分權走向集權。盡管如此，中央也需要照顧地方政府的既得利益。在1994年推行分稅制改革時，中央政府通過稅收返還的辦法把從地方凈上劃的收入轉移支付給地方（增值稅和消費稅每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%），保證了中央在收入增量分配中占據(jù)有利地位。由于短時期內(nèi)存量收入占總收入的比重較高，所以中央在新增收入分配中占據(jù)有利地位，在短時期不可能對中央與地方之間的財力分配格局產(chǎn)生實質(zhì)性影響。這有利于有任期限制的地方政府官員接受分稅制改革，因為地方政府官員更多地考慮自己當政時期的可支配財力，而對制度變革對地方政府可支配財力所產(chǎn)生的長期影響則不會過多考慮。中央正是利用了地方政府官員的屆別機會主義行為成功地推行了分稅制改革。分稅制改革后，中央政府不斷上收財權，下放事權，地方政府對轉移支付的依賴程度不斷提高地方財政自給能力系數(shù)基本上一直在0.6左右徘徊，有四成左右的支出需要依靠中央財政的轉移支付和地方自籌的預算外資金彌補。，政府間財政管理權限的劃分呈現(xiàn)了日益集權的格局，作為集權的最直接結果是基層政府出現(xiàn)了嚴重的財政困難。

　　總體來看，自建國以來，我國財政體制的變遷經(jīng)歷了“集權（1949~1979）→分權（1980~1993）→集權（1994以后）”三個大的發(fā)展階段，在長達近60年的時間跨度內(nèi)沒有在各級政府間形成穩(wěn)定的制度均衡，問題的癥結出在哪里？這是值得研究的現(xiàn)實問題。本文認為，財政管理體制作為處理政府間財政關系的根本制度，實際是中央政府與地方政府博弈的結果。在我國，雖然中央政府相對地方政府居于優(yōu)勢地位，其可以利用這種特殊地位來對體制按照自己的意愿進行調(diào)整，但是地方政府作為理性的經(jīng)濟人也會利用自己相對中央政府所具有的信息優(yōu)勢來采取各種對自身有利的機會主義行為，即所謂的“上有政策、下有對策”。無論中央政府還是地方政府都希望政府間權力的劃分更多地向自身傾斜，中央希望更多地集權，地方則希望更多地分權。雖然中央政府可以利用自己的優(yōu)勢地位對體制安排首先做出選擇，但卻沒有充分的信息來對地方政府的行為進行全面的監(jiān)督。地方政府會利用自己的信息優(yōu)勢來從事機會主義行為。地方政府的行為對中央政府所產(chǎn)生的影響是使集權的邊際收益遞減，并最終低于分權的邊際收益，當由此導致的效率損失超出中央承受能力時，中央政府會著手進行分權化改革，但中央政府進行的分權化改革是從實現(xiàn)其自身利益最大化角度考慮的，僅僅是把分權當作緩解集權所帶來嚴重后果的手段。因此，中央政府進行的分權化改革必定是不徹底的，而且從時間角度看也是不穩(wěn)定的，因而難以真正使地方政府滿意。于是在分權化階段，地方政府也會采取各種機會主義行為，當這些行為嚴重到一定程度，中央政府會發(fā)現(xiàn)集權的收益大于分權的收益，從而會重新走上集權化道路，而中央政府相對地方政府的優(yōu)勢地位可以保證其有足夠的能力來調(diào)整體制。

　　“一收就死，一放就亂，一亂就收，一收又死”的體制循環(huán)怪圈自我國建國以來一直沒有打破。問題的癥結在于中央政府可以利用優(yōu)勢地位隨時調(diào)整體制，但卻在事實上難以完全操縱、控制地方政府的行為，即便在計劃體制下也是如此。一旦集權的弊端表現(xiàn)得比較充分，自己承受的壓力較大時，中央政府會在體制設計方面考慮采用分權的方式、方法；但一旦壓力緩解，則會重新走上集權道路。

　　四、實現(xiàn)我國財政體制優(yōu)化的出路如何實現(xiàn)我國財政體制的優(yōu)化，長期以來特別是1994年分稅制改革以來，理論界進行了深入的研究，但提出的觀點無論是要在現(xiàn)有的政府級次設置下進一步明晰各級政府的事權、財權劃分及設計轉移支付制度，還是要對政府級次設置本身進行改革賈康、白景明指出，我國政府級次過多，加大政府間分稅的難度是制約我國財政體制完善的重要因素。之后，關于減少政府級次的主張為眾多的學者和決策部門接受，總體上形成了“縮省、虛市、強縣、撤鄉(xiāng)”的政府級次改革思路。，采取的都是“自上而下”分權的思路。對此，本文認為，如果承認政府自利假設，采用“自上而下”分權的思路來設計體制，那么財權上收、事權下劃、轉移支付制度不合理將帶有必然性，嚴重的基層財政困難會成為影響政府間財政關系協(xié)調(diào)的現(xiàn)實問題。事實也的確如此。在農(nóng)業(yè)稅取消之前，處于政府金字塔體系底座位置的基層政府能夠通過各種形式向農(nóng)民轉嫁負擔，所以基層財政困難的程度曾長期被控制在一定限度之內(nèi)。但在中央2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府難以再向農(nóng)民轉嫁負擔，基層財政困難得以充分暴露并日趨嚴重。在基層財政困難已開始影響到整個政府體系安全運行的時候，中央加大了轉移支付力度，并通過推行“三獎一補”政策鼓勵地方高層政府增加對基層政府的轉移支付。目前基層財政困難已得到了一定程度的緩解，體制的“分權”色彩也相對濃厚了一些，但這并不改變中央和地方高層政府處于自利而青睞集權的傾向；一旦形勢緩和，集權的趨勢就會再次體現(xiàn)出來。

　　本文認為，要擺脫這種“集權→分權→集權”的體制循環(huán)，在短時間內(nèi)是難以徹底實現(xiàn)的。對此可通過一個簡單的模型該模型參考了楊瑞龍、楊其靜的制度變遷模型，特此致謝。加以說明。該模型有如下假定條件：第一，λi表示由“自上而下”分權轉向“自下而上”授權的制度變遷過程中財政分權的程度。λ∈［0，1］，λ=0表示計劃體制下高度集權的財政統(tǒng)收統(tǒng)支狀態(tài)；λ=1表示“自下而上”授權的體制，是理想的財政分權狀態(tài)。我國財政體制的變遷可以描述為λ從0到1的過程。如果在非常短的時期內(nèi)從0過渡到1為激進式改革，而通過較為長期的過程從0過渡到1則為漸進式改革。第二，假定基層政府轄區(qū)內(nèi)的民眾的福利水平取決于公共服務水平，而公共服務水平又取決于財政分權的程度，隨著財政分權程度的提高，公共服務水平提高，但邊際服務水平遞減�？稍O基層政府轄區(qū)居民的效用函數(shù)為UL=λα，α∈（0，1）。第三，假定整體經(jīng)濟績效也是財政分權程度的函數(shù)，在λ∈［0，1］時，經(jīng)濟績效函數(shù)可以表示為G=cλα，α∈（0，1）,c為大于0的常數(shù)，表示經(jīng)濟績效函數(shù)和基層政府轄區(qū)居民的效用函數(shù)有線性關系，為簡單起見，假定c=1，也就是經(jīng)濟績效函數(shù)和轄區(qū)居民效用函數(shù)有相同的表達式，這并不影響分析的結論。

　　對高層政府來說，實現(xiàn)由“自上而下”向“自下而上”制度的變遷會使其降低對基層政府控制的程度，這對追求權力最大化的高層政府來說，會帶來負效用，可以把這種負效用表示為：UHN=-λ（a1/k-a）。a是大于1的常數(shù)，k表示高層政府對處理協(xié)調(diào)政府間財政關系規(guī)律的認識程度，k∈（0，1］，k趨于0表示高層政府對協(xié)調(diào)政府間財政關系的規(guī)律或知識一無所知，其出于自利對任何形式的財政分權都無法容忍，堅持“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制絕對不動搖。也就是說，此時實行財政分權對高層政府造成的負效用趨于無窮大。k=1表示高層政府完全認知和理解協(xié)調(diào)處理政府間關系的規(guī)律和知識，此時實現(xiàn)“自下而上”的體制不會帶來任何負效用，高層政府認為這樣做是理所當然的，是適應客觀規(guī)律要求的必然選擇。同時，由于實行財政分權有助于調(diào)動基層政府的積極性，提高公共產(chǎn)品供給效率，實現(xiàn)公共服務均等化和提高基層政府轄區(qū)民眾的滿意程度，所以這也可以給高層政府帶來正效用，假定該效用和基層政府轄區(qū)居民的效用正相關，并且受高層政府對協(xié)調(diào)政府間財政關系規(guī)律認識程度的影響�？捎洖閁HP=bkλα，b為大于1的常數(shù)。由此可以得到高層政府總的效用函數(shù)：UH=-λ（a1/k-a）+bkλα。

　　在計劃體制下，高層政府關于財政分權必要性的認識很少，假定k0趨于0，此時分權改革會導致高層政府負效用趨于無窮，因此其不可能推進分權改革。但隨著高層政府對高度集權體制本身以及集權體制下經(jīng)濟績效的反思，隨著對別國模式觀察的逐步深入，高層政府會逐漸積累起對財政分權必要性的認識ki，這樣政府間財政分權制度會變遷到λi階段。此時高層政府獲得的效用為UHi=-λ（a1/ki-a）+bkiλiα＞0。此時，如果高層政府要進一步推進改革，使財政分權制度達到λi+1階段，則必須使預期的效用滿足下面的條件：

　　UeHi+1=-λi+1(a1/ki-a)+p(λαi+1-λαi｜ki)(λαi+1-λαi)bki+λαibki

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