摘要：隨著我國教師懲戒權(quán)立法必要性與可行性的日漸凸顯，教師懲戒權(quán)的立法設(shè)計(jì)問題應(yīng)列入議事日程進(jìn)行認(rèn)真研究。該法可以作為《教育法》的一個下位法，以《教師懲戒條例》命名為妥。同時，在立法時應(yīng)注意遵循預(yù)防性原則、雙向性原則、權(quán)利與義務(wù)原則和協(xié)調(diào)性原則等。制定法律規(guī)則時要注意合理授予和調(diào)控自由裁量權(quán)以及防止把復(fù)雜問題簡單化等傾向。

　　關(guān)鍵詞：教師懲戒權(quán),立法設(shè)計(jì)

　　目前，研究界對教師懲戒權(quán)問題的研究多停留在對懲戒權(quán)行使的必要性、懲戒失范的規(guī)避與侵權(quán)救濟(jì)等問題的研討上，對教師懲戒權(quán)立法尤其是立法的設(shè)計(jì)問題鮮有關(guān)注。筆者認(rèn)為，隨著我國教師懲戒權(quán)立法必要性與可行性的日漸凸顯，教師懲戒權(quán)的立法設(shè)計(jì)問題也應(yīng)列入議事日程進(jìn)行認(rèn)真研究。在此，筆者拋磚引玉，在立法學(xué)的視野下，對我國教師懲戒權(quán)的立法設(shè)計(jì)提出一孔之見，期冀為我國教師懲戒權(quán)的立法工作提供一份綿薄之力。

　　一、立法步驟與立法的技術(shù)設(shè)想

　　立法是復(fù)雜艱難的系統(tǒng)工程。為增強(qiáng)立法的效率和科學(xué)性，使立法工作有組織、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，制訂立法規(guī)劃是必要的。在此，筆者擬對立法的步驟及立法技術(shù)提出一些設(shè)想和安排。

　　1.立法步驟

　　就現(xiàn)有的對教師懲戒權(quán)主觀認(rèn)識水平而言，在近兩三年內(nèi)完成該立法是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)該編制一個五年短期或十年中長期的立法規(guī)劃，使立法有步驟、分階段地進(jìn)行。第一步，應(yīng)加強(qiáng)和推進(jìn)理論研究和行動研究，以夯實(shí)立法的認(rèn)知基礎(chǔ)�？赏ㄟ^學(xué)術(shù)研討會、工作座談會、調(diào)研活動和項(xiàng)目招標(biāo)等多種形式，組織動員實(shí)踐工作者和理論研究者就某些問題進(jìn)行交流和研討，同時成立教師懲戒權(quán)預(yù)備立法小組，收集相關(guān)資料，組織相應(yīng)的人員，進(jìn)行立法草案的組織和設(shè)計(jì)，作好立法準(zhǔn)備工作。第二步，根據(jù)草案的基本精神，積極穩(wěn)妥地在一些地區(qū)、單位開展立法試點(diǎn)工作，探索關(guān)于教師懲戒的基本制度、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行模式及監(jiān)督檢查等機(jī)制的構(gòu)建，并在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)法律規(guī)則。第三步，采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，開展立法試點(diǎn)的評估工作，并在現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上修改、完善立法草案，從而最終形成一個比較完善的、可以在全國范圍內(nèi)推廣的法律法規(guī)。

　　2.立法技術(shù)

　　立法技術(shù)是關(guān)于立法活動的規(guī)程和方法的總稱。作為立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，立法技術(shù)具體包括“：1）由哪一國家機(jī)關(guān)或統(tǒng)治者個人行使立法權(quán)；2）行使立法權(quán)的程序；3）法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)和文字表達(dá)的規(guī)格”。顯然，在我國這樣人民民主專政的社會主義法制國家，不可能由統(tǒng)治者個人行使立法權(quán)。根據(jù)《立法法》第八條列舉的十項(xiàng)“只能制定法律”的事項(xiàng)，教師懲戒權(quán)尚不夠條件由全國人民代表大會及其常委會立法。但根據(jù)《立法法》第五十六條對國務(wù)院制定行政法規(guī)的范圍所作的規(guī)定以及根據(jù)《立法法》第六十四條及第七十一條規(guī)定，可構(gòu)建一個中央立法和地方立法相結(jié)合、不同效力層次相互補(bǔ)充的教師懲戒權(quán)立法體系。這樣，可以考慮先由國務(wù)院予以行政立法，爾后由教育部制定相關(guān)規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市亦可制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章。就國家層面的立法而言，可以作為《教育法》的一個下位法由國務(wù)院制定行政法規(guī)的方式，在國務(wù)院法制辦的主持下，由教育部、司法部參加，依照立項(xiàng)、起草（聽取意見）、審查、決定與公布的程序規(guī)范進(jìn)行。法案名稱以《教師懲戒條例》為妥。

　　關(guān)于法案的結(jié)構(gòu)單位，鑒于其內(nèi)容相對簡單，可采用章、條、款、項(xiàng)的設(shè)置與排列。設(shè)“總則”章，用以明確制定教師懲戒條例的指導(dǎo)思想和基本原則，教師懲戒在學(xué)校教育中的地位，教師懲戒的基本要求。設(shè)“教師懲戒的主體與對象”章，將目前普遍認(rèn)可的施懲主體和懲戒對象以法條的形式固定下來。設(shè)“教師懲戒的條件和程序”章，用以規(guī)范懲戒實(shí)施的條件及操作步驟。設(shè)“教師懲戒的方式與后果”章，規(guī)定懲戒的種類及懲戒程度標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)“教師懲戒的監(jiān)督與救濟(jì)”章，用以明確教師懲戒工作的監(jiān)督與申訴機(jī)構(gòu)及法律救濟(jì)途徑。設(shè)“法律責(zé)任”章，用以明確各方違反教師懲戒條例的法律責(zé)任。在責(zé)任的追究中，應(yīng)既包括制裁也包括獎勵，既包括民事責(zé)任追究、行政處罰或處分，也包括刑事懲罰。設(shè)“附則”章，包括對與懲戒有關(guān)的名詞、術(shù)語解釋、實(shí)施細(xì)則制定權(quán)的規(guī)定和實(shí)施時間的規(guī)定等內(nèi)容�？傊�，法案在結(jié)構(gòu)上要達(dá)成法律性條款、實(shí)施性條款、懲罰性條款和劃撥性條款等法條類型的全面完整、合理排序；在表述上要做到用精確的法律術(shù)語來表達(dá)法的概念和詞句，以確保立法語言文字的肯定、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范。

　　二、立法的法律要素

　　法律要素是指構(gòu)成法律系統(tǒng)的各種基本元素。國內(nèi)外法學(xué)家一般都認(rèn)為法律規(guī)則（規(guī)范、律令）是法最主要的要素。當(dāng)然，除法律規(guī)則外，法要素還包括法律概念和法律原則這兩個要素。

　　1.法律概念

　　從操作層面看，立法面臨的問題很多，其中有一項(xiàng)非常重要而且應(yīng)當(dāng)給予高度關(guān)注的是厘清教師懲戒的法律概念，并梳理與之相關(guān)的諸如教師懲戒權(quán)、懲戒主體、懲戒對象等法律概念。

　　（1）教師懲戒

　　教師懲戒是教師受國家和社會委托，以不損害學(xué)生身心健康為前提，對學(xué)生的失范行為采取諸如言語責(zé)備、隔離、剝奪某種權(quán)益、沒收物件、留堂、警告、處分、停學(xué)和開除等否定性評價(jià)或制裁措施，以便幫助學(xué)生真正認(rèn)識錯誤和改過自新的一種教育方式。

　�。�2）教師懲戒權(quán)

　　教師懲戒權(quán)是一種教師在教育教學(xué)過程中依法擁有的、對學(xué)生的失范行為進(jìn)行懲戒的權(quán)力，是國家權(quán)力在學(xué)校、教師層面的延伸。同時，教師懲戒權(quán)亦是教師不能隨意放棄而必須認(rèn)真履行的一項(xiàng)職責(zé)。

　�。�3）懲戒主體

　　教師懲戒權(quán)的主體有兩類：一是教師團(tuán)體或群體；二是教師個體。前一種懲戒權(quán)由教師集體行使，針對全校學(xué)生，往往以學(xué)校的名義作出懲戒行為；后一種懲戒權(quán)由個別教師行使，往往針對其管理的一定班級的學(xué)生而言，懲戒行為以教師個人名義作出。

　�。�4）懲戒對象

　　懲戒對象一般是指違反了社會規(guī)范、校規(guī)校紀(jì)而且造成了或可能造成一些不良影響的學(xué)生。懲戒對象要根據(jù)其違法違規(guī)行為程度而定，一般應(yīng)參照并滿足如下要件：違規(guī)的破壞性（客觀危害性），學(xué)生自身過錯與過失，違規(guī)行為系學(xué)生個體所為，違規(guī)者有能力控制其行為的發(fā)生與發(fā)展。

　�。�5）體罰

　　體罰是“教師為了讓學(xué)生服從管理而采取的、用強(qiáng)力征服或強(qiáng)制手段迫使學(xué)生服從管理的行為，或者教師對有不良行為的學(xué)生采取的懲罰措施，其程度超出了法律所能接受的界限，給學(xué)生的合法權(quán)利造成侵害的行為”。比如毆打、罰站、下蹲、超過身體極限的運(yùn)動、刮臉、打撕嘴巴等行為。

　�。�6）變相體罰

　　變相體罰是指采取非體罰形式的其他間接手段、對學(xué)生肉體和精神實(shí)施懲戒并使其受到傷害的行為。如勞動懲罰、罰錢、抄過量作業(yè)、臉上寫字、諷刺挖苦、謾罵、烈日下暴曬、逐出教室而不及時處理等行為。

　　2.法律原則

　　法律原則是整個立法工作必須堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則，是做好立法工作的前提。由于《教師懲戒條例》所規(guī)制的對象具有較大的變動性和多樣性，許多問題難以用明確和具體的規(guī)則加以表述，在這種情況下，法律原則就顯得特別重要。畢竟，法律原則“雖有抽象性和概括性，但它能夠指示人們某類行為的基本方向和基本模式，有一定可操作性。即使規(guī)則體系較完備，也需要原則對各種具體、個別規(guī)則進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)”。立法除了要注意遵循通常提及的明確性原則、相稱性原則外，還要注意遵循以下原則：

　�。�1）預(yù)防性原則

　　即法定的處罰標(biāo)準(zhǔn)必須符合并有助于預(yù)防教師懲戒失范與侵權(quán)行為。當(dāng)然，這一原則要求與嚴(yán)厲處罰并無必然聯(lián)系，因?yàn)樘幜P過輕或過重，都不利于彰顯法條的自在價(jià)值，它僅以實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的為限，而且要發(fā)揮一般性預(yù)防的作用，威懾潛在的違法者，安撫受害人。

　　（2）雙向性原則

　　即立法要注意保護(hù)矛盾雙方的合法權(quán)益。既不能過分強(qiáng)調(diào)學(xué)生權(quán)益而影響了對教師權(quán)益的保護(hù)，也不能因保護(hù)個體權(quán)益而犧牲社會利益。反映到懲戒實(shí)踐中就是立法要有助于杜絕濫罰又有利于規(guī)避棄罰

　　（3）權(quán)利與義務(wù)對等原則

　　即立法倡導(dǎo)享受權(quán)利的同時必須履行相應(yīng)的義務(wù)，尋求達(dá)成權(quán)利性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范的大體平衡。立法的權(quán)利與義務(wù)對等，不僅適用于懲戒對象，而且也同樣適用于懲戒主體。

　�。�4）人本性原則

　　即立法應(yīng)倡導(dǎo)對懲戒對象的處罰既要考慮到其違紀(jì)、違規(guī)的嚴(yán)重程度和給他人、社會造成的危害，又要考慮到其年齡、智力、社會不良因素和社會責(zé)任等具體情況，進(jìn)而做出有利于彰顯對人的終極關(guān)懷（如生命、健康）的規(guī)定。

　　（5）協(xié)調(diào)性原則

　　即立法須與《憲法》、《教育法》及《教師法》等法律的基本原則和基本精神相協(xié)調(diào)、相一致，并尋求法律體系內(nèi)部各法律部門和法律規(guī)范之間的和諧，以保證立法的科學(xué)性和有效性。

　�。�6）統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則

　　即在對權(quán)利授予的范圍內(nèi)（如懲戒對象、懲戒條件、懲戒方式、執(zhí)行主體及權(quán)限確定等）作明確的統(tǒng)一規(guī)定的基礎(chǔ)上，法條還應(yīng)具有一定的靈活性，既為各地有針對性地制定地方性法規(guī)留有一定余地，也為懲戒主體留有必要的自由裁量權(quán)，使其能對不同情況進(jìn)行規(guī)范。

　　3.法律規(guī)則

　　法律規(guī)則是指經(jīng)過國家制定或認(rèn)可的關(guān)于人們行為或活動的命令、允許和禁止的一種具體的行為規(guī)范。它規(guī)定了行為模式和法律后果。由于某些原則性的法律條款在文字上的不確定性，或由于社會哲學(xué)、正義觀念或態(tài)度發(fā)生變化，或由于出現(xiàn)了沒有預(yù)見到或沒有先例的情況等原因，使得法律規(guī)則正義天然地帶有某種局限性。比如，容易只注意適用對象的一般性而忽視其特殊性，從而在獲得一般正義的同時喪失了個別正義。因而，在制定法律規(guī)則時，尤其要注意以下兩點(diǎn)：

　�。�1）合理授予和調(diào)控自由裁量權(quán)

　　在現(xiàn)實(shí)中，教師所擁有懲戒自由裁量權(quán)還是比較大的，且由于缺乏有效監(jiān)控，常常導(dǎo)致權(quán)力濫用和擴(kuò)張，并為一些腐敗提供了溫床和借口。要控制這種懲戒權(quán)的濫用，最重要的是預(yù)防和調(diào)控。比如，制定法律規(guī)則時應(yīng)尋求強(qiáng)行性規(guī)則（確定性規(guī)則）、任意性規(guī)則（準(zhǔn)用性規(guī)則）和提倡性規(guī)則（委任性規(guī)則）相結(jié)合，避免因規(guī)則偏失而造成的司法實(shí)踐的難為。鑒于我國國情和教師懲戒實(shí)踐的復(fù)雜性，《教師懲戒條例》的法律規(guī)范方式應(yīng)少些“提倡性規(guī)范”和“任意性規(guī)范”，而應(yīng)多些強(qiáng)制性規(guī)范。又如，在制定相關(guān)規(guī)則時，應(yīng)對教師懲戒權(quán)的行使程序作出明確規(guī)定，這樣可通過一定的法律程序起到事先控制的作用，以使自由裁量權(quán)的運(yùn)用結(jié)果趨于合理。再如，可以將自由裁量權(quán)納入司法審查的范圍之內(nèi)，以期修正權(quán)力的不良運(yùn)作等。

　�。�2）防止把復(fù)雜的問題簡單化

　　我國現(xiàn)有許多法律文件的法律規(guī)則都存有粗略性和概括性較強(qiáng)，而細(xì)密性、具體性和準(zhǔn)確性較弱等缺陷。之所以有此弊病，相關(guān)法律制定者的化約主義的思維方式和粗略、非專業(yè)等因素難辭其咎。我國《教師懲戒條例》的法律規(guī)則的制定，要特別防止出現(xiàn)如醉駕入刑立法那樣，把復(fù)雜的問題簡單化的做法（比如，制定“在道路上醉酒駕駛機(jī)動車的，處拘役，并處罰金”這一籠統(tǒng)規(guī)則，在缺失更細(xì)致的司法解釋情況下，實(shí)際造成執(zhí)法困難重重）。為此，法律規(guī)則的表述切忌簡單、抽象和含糊，法律規(guī)則的內(nèi)容切忌偏狹、蕪雜、空洞，以免讓一線執(zhí)法人員被迫更多地依賴揣摩法律原則甚至依靠領(lǐng)會立法目的進(jìn)行執(zhí)法，要盡量避免給彈性司法或者是選擇性司法提供便利。為達(dá)到此目的，應(yīng)做到包括教師、學(xué)生、家長在內(nèi)的多元主體參與和民主、科學(xué)的立法研制過程。

　　三、做好立法相關(guān)工作的建議

　　立法離不開理論的指導(dǎo)，成熟的理論能夠統(tǒng)一人們的思想，為立法排除困擾，掃清障礙。然而，業(yè)界無論是對教師懲戒權(quán)行使規(guī)律的把握，還是對與之相關(guān)的法律問題的認(rèn)識，比如，教師懲戒權(quán)的法理基礎(chǔ)問題、懲戒主體自由裁量權(quán)的規(guī)范與監(jiān)控問題和立法后調(diào)節(jié)的法律關(guān)系歸屬問題等，目前都還存有很多不足。這不僅暴露出我們立法的理論薄弱，而且已然成了阻礙立法的“瓶頸”。同時，鑒于我國立法中常常出現(xiàn)缺乏法律監(jiān)督和救濟(jì)途徑的相應(yīng)配套規(guī)定進(jìn)而降低了法律有效性這一弊病，筆者在此就教師懲戒權(quán)研究和教師懲戒權(quán)的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制談幾點(diǎn)建議。

　　1.改進(jìn)教師懲戒權(quán)研究方略

　�。�1）在研究視角與方法上，要注意跨學(xué)科研究和行動研究

　　要對教師懲戒進(jìn)行跨學(xué)科研究，注重實(shí)踐工作和理論研究相結(jié)合。比如，可由教育部邀請憲法學(xué)、理論法學(xué)、程序法學(xué)、行政法學(xué)和法社會學(xué)等專家，對教師懲戒法制建設(shè)中的法律問題進(jìn)行專題咨詢。然后，再組織教育學(xué)、心理學(xué)、倫理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)和傳播學(xué)等專家團(tuán)隊(duì)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行大樣本調(diào)研，集中協(xié)作攻關(guān)教師懲戒中的法律、倫理、心理和社會問題，并針對教師懲戒權(quán)運(yùn)行實(shí)踐存在的問題，邀請一線教育工作者參與制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行試驗(yàn)，開展深入、細(xì)致的行動研究，以提升研究成果的理論品質(zhì)和指導(dǎo)力。

　　（2）在研究內(nèi)容上，要注意探索和揭示教師懲戒權(quán)運(yùn)行規(guī)律

　　當(dāng)下要重點(diǎn)解決下列問題：一是教師懲戒的基本理論問題。如教師懲戒制度的目標(biāo)、理念、性質(zhì)和功能等問題以及教師懲戒制度中的原則性與靈活性問題。二是教師懲戒的實(shí)施問題。要對教師懲戒、體罰、變相體罰、侮辱學(xué)生人格尊嚴(yán)等概念進(jìn)行明確界定，特別是要關(guān)注懲戒對象在懲戒前后的反應(yīng)問題，加強(qiáng)對懲戒時機(jī)、方式與效果的相關(guān)性研究；探索效果良好的人性化懲戒路徑，選擇多元機(jī)制；建立多層次的監(jiān)督體系，特別是要充分保證政府、學(xué)生及社會的監(jiān)督管理權(quán)，探索信息公開和民主管理的適宜方式。三是其他相關(guān)問題。如適度體罰的必要性與可行性問題、教師懲戒制度的實(shí)施對相關(guān)學(xué)校管理制度的影響問題、教師懲戒法與教師法對接的可行性問題等等。顯然，解決上述問題，既需要從理論上進(jìn)行闡明和從制度上進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，更需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)和在總結(jié)中不斷完善。這些問題的解決過程，就是不斷探索和揭示教師懲戒權(quán)運(yùn)行規(guī)律的過程。

　　2.健全教師懲戒權(quán)的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制

　　（1）構(gòu)建全面、有效的教師懲戒權(quán)監(jiān)督機(jī)制

　　完善的監(jiān)督機(jī)制是法律能夠得到有效實(shí)施的重要保證。鑒于現(xiàn)有的監(jiān)督主管機(jī)關(guān)因種種原因無法很好履行監(jiān)督職責(zé)，我們要盡可能多地賦予社會團(tuán)體及公民個人一些監(jiān)督權(quán)，從而建立起由各級教育督導(dǎo)組織、校內(nèi)外專職監(jiān)督員以及各種媒體共同組成的縱橫交錯的教師懲戒權(quán)監(jiān)督體系，進(jìn)而改變當(dāng)下監(jiān)督機(jī)構(gòu)單一及低效的現(xiàn)狀。但是，更為重要的是，還須在教育系統(tǒng)內(nèi)外構(gòu)建起有效的懲戒信息公示機(jī)制、認(rèn)定機(jī)制與反饋機(jī)制等，通過懲戒信息的客觀公開、科學(xué)認(rèn)定和多向互動，保障懲戒行為與結(jié)果的公正和合理。

　�。�2）構(gòu)建科學(xué)、高效的師生侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制

　　教師懲戒的失范及懲治，不僅會對學(xué)生權(quán)利造成侵害，而且亦可能會損害教師的合法權(quán)益。然而，目前除少數(shù)較為嚴(yán)重的侵權(quán)事件通過訴訟程序直接得到解決外，多數(shù)侵權(quán)事件由于可訴性問題而未能得到司法部門的支持，而在教育系統(tǒng)內(nèi)又往往難以得到及時、公正地處理，從而影響了這部分權(quán)益受損者的法律救濟(jì)。為此，健全侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制，首先要構(gòu)建懲戒侵權(quán)事件分類（級）受理機(jī)制。美國學(xué)校將懲戒分為“一般懲戒”和“重大違規(guī)事件的懲戒”[4]，并設(shè)法在保障學(xué)生程序權(quán)利的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同級別的懲戒進(jìn)行合理規(guī)范之做法值得借鑒。比如，我們可根據(jù)權(quán)益受損程度和懲戒行為實(shí)施背景，由學(xué)校相關(guān)權(quán)威組織予以初步區(qū)分和定性，將糾紛案件分為校內(nèi)調(diào)解類、**仲裁類和司法仲裁類，并及時啟動相應(yīng)的救濟(jì)程序，以利于在一定程度上保障救濟(jì)的公正性與高效性。其次，要明確師生申訴的條件、對象、事由、時限及受理機(jī)構(gòu)的職責(zé)等重要內(nèi)容，使師生申訴制度名副其實(shí)。由上可見，倘要健全師生侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制，《教師懲戒條例》有必要對此類教育訴訟的受案范圍與審理程序予以進(jìn)一步明確。

　　最后要指出的是，教師懲戒權(quán)立法雖然多是調(diào)整學(xué)校、教師和學(xué)生及其之間在教育教學(xué)管理事務(wù)中的關(guān)系，但其直接或間接地牽涉到我國諸多教育行政部門、學(xué)校及家庭的利益，且由于現(xiàn)實(shí)中的懲戒實(shí)踐情境復(fù)雜多變，因而，此項(xiàng)立法其實(shí)涉及面較廣，技術(shù)性也較強(qiáng)，需要我們科學(xué)調(diào)研，精細(xì)謀劃。

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