摘要：以國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》為基礎(chǔ)，結(jié)合各地對(duì)代建制的實(shí)踐，分析如何進(jìn)一步規(guī)范代建制，以促進(jìn)代建制的健康發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：規(guī)范 代建制

　　2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，指出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后交給使用單位。

　　幾年來(lái)，《決定》引起了各方的關(guān)注和討論，各地政府也大多是在《決定》的指導(dǎo)下，對(duì)代建制進(jìn)行了一些調(diào)整。本文將以此為基礎(chǔ)，對(duì)如何進(jìn)一步規(guī)范代建制做進(jìn)一步的探討和研究。

　　一、代建制的出發(fā)點(diǎn)

　　(一)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，改革政府投資項(xiàng)目管理方式

　　多年來(lái)，國(guó)家對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理方式實(shí)施了一系列的改革措施，如撥改貸、項(xiàng)目審計(jì)、后評(píng)價(jià)、項(xiàng)目法人制、施工監(jiān)理制等等，但這些措施主要屬于行政性的措施，大多只是針對(duì)某一階段或某一問題，還沒有從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律和客觀要求上進(jìn)行改革。

　　代建制的推行則體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，它將過去“投資、建設(shè)、管理與使用”四位一體的管理模式向“各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式轉(zhuǎn)變，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，也改變著政府多年來(lái)存在的錯(cuò)位、越位和到位問題。

　　(二)解決“三超一拖”現(xiàn)象

　　長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資項(xiàng)目“超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超預(yù)算和拖工期”現(xiàn)象幾乎成為一種規(guī)律。從實(shí)踐來(lái)看，可以說，政府各部門之間的職責(zé)不清，管理的低效率和低效益是造成這種現(xiàn)象的主要原因。在原來(lái)的管理模式下，管理單位往往是自建班子，既是項(xiàng)目的建設(shè)人又是使用人，沒有明確的“責(zé)、權(quán)、利”。雖然它符合使用人、設(shè)計(jì)人和建造人的利益，但卻損害了政府投資人的利益，浪費(fèi)了納稅人的錢。

　　(三)與國(guó)際市場(chǎng)接軌

　　代建制已有上百年的歷史，并且隨著市場(chǎng)需求的變化而不斷發(fā)生演變。目前，國(guó)際上大型工程公司的主要業(yè)務(wù)形式均為項(xiàng)目代建制服務(wù)，國(guó)際市場(chǎng)上代建業(yè)務(wù)已占60%～80%的份額。這一管理模式的優(yōu)越性已在實(shí)踐中得到了證明，也顯示出強(qiáng)大的生命力。

　　同時(shí)，中國(guó)的建筑和咨詢市場(chǎng)已經(jīng)向國(guó)際市場(chǎng)開放，我國(guó)的咨詢業(yè)市場(chǎng)面臨著“走出去”和“迎進(jìn)來(lái)”的挑戰(zhàn)。要贏得這一挑戰(zhàn)，就必須按國(guó)際規(guī)則來(lái)辦事。

　　二、對(duì)代建制的思考

　　在《決定》下發(fā)之前，代建制已在國(guó)內(nèi)許多省、市試行，取得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，北京、上海等地還出臺(tái)了管理辦法，逐步形成了各具特色的管理模式�！稕Q定》下發(fā)后，各地都在積極進(jìn)行探索，以期推動(dòng)代建制的進(jìn)一步發(fā)展。在此過程中，出現(xiàn)了不少問題，困擾著代建制的發(fā)展。下面從幾方面進(jìn)行分析：

　　(一)實(shí)施代建制的范圍

　　《決定》指出，政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行代建制。其出發(fā)點(diǎn)主要是從政府改革的角度來(lái)考慮的，即隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和多元化投資主體格局的逐步形成，政府要管好該管的事，對(duì)于市場(chǎng)可以進(jìn)行資源有效配置的應(yīng)該通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，對(duì)于不能進(jìn)行資源有效配置的或不經(jīng)濟(jì)的則通過行政的手段去調(diào)整，所以將代建制定位為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

　　(二)代建人的確定

　　《決定》指出，對(duì)于實(shí)施代建制的項(xiàng)目將通過招標(biāo)等方式選擇代建人，其出發(fā)點(diǎn)是招標(biāo)的方式可以體現(xiàn)公開、公平和公正的原則，能選擇到真正有能力的代建人。

　　在實(shí)踐中，有兩個(gè)問題值得探討，一是招標(biāo)到底是實(shí)行公開招標(biāo)還是邀請(qǐng)招標(biāo)。從各地實(shí)施的情況來(lái)看，有公開招標(biāo)的也有邀請(qǐng)招標(biāo)的。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及有關(guān)法規(guī)“除經(jīng)國(guó)家計(jì)劃或省自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，全部使用國(guó)有資金投資或國(guó)有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)”的規(guī)定，就有必要對(duì)此做進(jìn)一步的界定，因?yàn)樵趯?shí)際操作中，邀請(qǐng)招標(biāo)和公開招標(biāo)意味著完全不同地意義和目的。

　　再者，采用招標(biāo)的方式，勢(shì)必涉及潛在投標(biāo)人的資格界定，從目前的情況來(lái)看，各地通常的做法是，先將其資質(zhì)大體限定在設(shè)計(jì)甲級(jí)、開發(fā)壹級(jí)、施工總承包壹級(jí)、監(jiān)理甲級(jí)、造價(jià)甲級(jí)、工程咨詢甲級(jí)、招標(biāo)代理甲級(jí)等資質(zhì)中的一項(xiàng)或多項(xiàng)范圍內(nèi)，然后再?gòu)臉I(yè)績(jī)上進(jìn)行界定。因?yàn)榕c其他方式相比，招標(biāo)方式已具有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，再采用其他方式將不利于市場(chǎng)的健康發(fā)展。

　　(三)代建人的地位

　　《決定》指出，項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施由專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)，對(duì)于以何種身份負(fù)責(zé)沒有明確。從理論和實(shí)踐來(lái)看，目前主要有兩種觀點(diǎn)，一是突破強(qiáng)調(diào)“投、建、管、用”四種角色的充分分離，作為代建人在代建期間應(yīng)行使項(xiàng)目建設(shè)主體的責(zé)任，即項(xiàng)目法人的職責(zé)。如北京市管理辦法規(guī)定，“代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體責(zé)任”。在此觀點(diǎn)下，代建人可直接以自己的名義發(fā)包項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料采購(gòu)等專項(xiàng)業(yè)務(wù)，直接以自己的名義撥付工程款。二是代建單位只是協(xié)助進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的管理，即只為投資人、使用人提供專業(yè)咨詢服務(wù)，履行參謀或基建處的職能，各專業(yè)的發(fā)包和工程款的撥付必須以業(yè)主的名義進(jìn)行。在此觀點(diǎn)下，代建人只是代甲方，即在甲方的受權(quán)下，行使相應(yīng)的權(quán)利。

　　本文認(rèn)為，從代建制的出發(fā)點(diǎn)來(lái)說，第一種觀點(diǎn)更符合政府推行代建制的本意，也才能稱為真正意義上的代建制，也只有在此模式下，代建人才能真正“負(fù)責(zé)”項(xiàng)目建設(shè)。

　　(四)代建人的培育

　　《決定》指出，政府投資項(xiàng)目應(yīng)由專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)，那么在實(shí)施過程中如何來(lái)界定專業(yè)化是一個(gè)重點(diǎn)，因?yàn)橹挥姓嬲�意義上的專業(yè)化才能完成項(xiàng)目建設(shè)的投資、質(zhì)量和工期管理目標(biāo)，否則，代建的目標(biāo)將無(wú)法保證。

　　如上所述，從目前的專業(yè)化市場(chǎng)供應(yīng)來(lái)看，能完成代建任務(wù)的單位可界定在設(shè)計(jì)、施工、開發(fā)、監(jiān)理、造價(jià)、咨詢和招標(biāo)代理等資質(zhì)范圍內(nèi)，從專業(yè)化的角度來(lái)說，這些單位各有所長(zhǎng)。

　　應(yīng)該說，代建市場(chǎng)是一個(gè)比較特殊的市場(chǎng)，它不應(yīng)該也沒有必要讓每一家企業(yè)都參與，對(duì)于這一市場(chǎng)，作為政府投資人代表的發(fā)改委有義務(wù)對(duì)這一市場(chǎng)進(jìn)行培育。從目前各地的做法來(lái)看，代建市場(chǎng)大都被極少數(shù)的單位所取得，形成了實(shí)質(zhì)上的壟斷，這非常不利于代建市場(chǎng)的健康發(fā)展。

　　本文認(rèn)為，要達(dá)到預(yù)期的代建目標(biāo)，必須要形成規(guī)范的代建人供應(yīng)市場(chǎng)，并且這一市場(chǎng)具有充分的競(jìng)爭(zhēng)性。對(duì)于這一市場(chǎng)的培育，代建制的主管部門負(fù)有不可推卸的責(zé)任，主管部門應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制和法制環(huán)境的建設(shè)和規(guī)范，通過“準(zhǔn)入、清出”機(jī)制不斷提高整個(gè)市場(chǎng)水平。首先，通過科學(xué)的辦法，建立候選人管理數(shù)據(jù)庫(kù)，重點(diǎn)加強(qiáng)法律法規(guī)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)培訓(xùn)。其次，根據(jù)代建項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，通過招標(biāo)的方式，讓最符合項(xiàng)目要求的單位進(jìn)行適度競(jìng)爭(zhēng)。第三，逐步完善代建收費(fèi)、委托合同、款項(xiàng)使用和風(fēng)險(xiǎn)防范等制度，建立規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制。第四，加強(qiáng)對(duì)代建人的考核，對(duì)于名不副實(shí)的企業(yè)要清出代建市場(chǎng)。

　　(五)代建人的職責(zé)

　　《決定》指出，項(xiàng)目管理單位應(yīng)嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后交給使用單位。這就是說，代建人對(duì)代建項(xiàng)目承擔(dān)著控制投資、質(zhì)量、工期和竣工移交的責(zé)任。當(dāng)然與此相關(guān)，代建人也理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻袚?dān)著項(xiàng)目建設(shè)的安全、合同、信息管理等職責(zé)。

　　可以說，代建人的責(zé)任是重大的，那么如何讓代建人真正落實(shí)責(zé)任呢?在實(shí)踐中，主要的可以歸納為兩個(gè)方面：一是實(shí)行履約擔(dān)保制，二是在合同中約定獎(jiǎng)罰辦法。

　　履約擔(dān)保制是國(guó)際通行的做法，與履約擔(dān)保相對(duì)應(yīng)的是支持擔(dān)保，這是由承發(fā)包雙方相互提供，以體現(xiàn)公平對(duì)等的原則。而國(guó)內(nèi)通常的做法是，只要求代建人按代建項(xiàng)目投資額的一定比例(一般為10%～30%)提供履約擔(dān)保，而自己卻沒有提供相應(yīng)的支付擔(dān)保。對(duì)于這一擔(dān)保，施工、開發(fā)企業(yè)還有這個(gè)能力，但對(duì)于大部分的**服務(wù)企業(yè)來(lái)說，這個(gè)要求就顯得高不可攀。因?yàn)樽鳛榉��?wù)性的**機(jī)構(gòu)，其優(yōu)勢(shì)是技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和管理，而往往沒有巨額資金的優(yōu)勢(shì)。

　　另一方面，對(duì)于代建制的收費(fèi)目前并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地方大多是參照財(cái)政部2004年《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)性意見》確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各單位在報(bào)價(jià)往往參照建設(shè)單位管理費(fèi)而低于此標(biāo)準(zhǔn)，約占項(xiàng)目投資額的1～2%，這與10～30%的履約擔(dān)保相比，顯然是權(quán)利和義務(wù)的嚴(yán)重失衡。這顯然不利于整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展。

　　參照國(guó)際做法及國(guó)情，本文認(rèn)為，履約擔(dān)保和支付擔(dān)保應(yīng)該是相對(duì)的，至于擔(dān)保額的多少應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)確定，不應(yīng)該千篇一律。如果實(shí)行履約擔(dān)保，也應(yīng)與獎(jiǎng)罰一樣，根據(jù)《合同法》的有關(guān)條款，代建單位其所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)以得到的服務(wù)報(bào)酬為限。

　　代建制作為一種全新的項(xiàng)目建設(shè)制度，要走向成熟和完善需要不斷地進(jìn)行總結(jié)，需要政府及社會(huì)各界的共同努力，愿本文能為此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供新的思路。

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