公共行政作為一項特殊的人類管理活動，通過解決各種公共問題為社會成員提供生存與發(fā)展所需的條件，本質(zhì)上有著強烈的人性關懷與現(xiàn)實考量。本文是一篇哲學論文范文，主要論述了公共行政實踐的基本敘事及其碎片化狀況。
　　摘要：參照西方實踐哲學之實踐譜系，公共行政實踐在百余年的歷程中存在著四種基本敘事：泛技術化、道德謀求、闡釋主義與批判主義。當前，公共行政實踐呈現(xiàn)嚴重的碎片化狀況，并有著深層次的根源。作為公共行政實踐的一個具體領域，當前廉政建設實踐所面臨的諸多困境是公共行政實踐碎片化及其一系列危機后果的集中體現(xiàn)。反思與批判長久以來公共行政實踐碎片化所導致的各種困境與危機，推進公共行政實踐從碎片化走向總體性，并為公共行政實踐正名，是當前公共行政理論與實務界必須關注和回應的迫切性重要議題。

　　關鍵詞：公共行政實踐,基本敘事,泛技術化,碎片化,廉政建設

　　從公共行政實踐的發(fā)展與演進歷程來看，公共行政作為一種現(xiàn)代性的產(chǎn)物，其所脫胎的時代特點，尤其是當時盛行的對自然科學技術方法及其成果的極度崇拜，使得公共行政在其產(chǎn)生之時就有著嚴重的先天不足，即其公共性的本質(zhì)屬性與借用自然科學技術邏輯來解決人類問題之間的必然矛盾。盡管人們對公共行政領域過于崇尚技術理性和形式合理性而祛除人格化因素以及無視復雜情境的取向一直進行著批判，并提出了一系列解救措施與出路，但這些努力或者因為僅僅停留在理論研討中而成為一股極具感召力但缺乏可操作性的思潮，或者因為無法超越效率與公平、預先設計與具體執(zhí)行、集體權威與個體自主性等一系列二元論范疇而深陷于爭論困境之中，鮮有從實踐哲學的角度來對公共行政實踐進行反思與批判。本文在考察西方實踐哲學之實踐譜系的基礎上，嘗試著提出一個進行實踐分析的基本框架，并進一步揭示公共行政實踐的基本敘事及其當前狀況，謀求破解之路，希冀最終為實現(xiàn)政府的有效治理，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐，提供一定的理論貢獻。

　　一、公共行政實踐的四種基本敘事

　　在哲學家的眼中，探索實踐在人類生活中的重大意義，一直是個有魅力的議題。實踐無論作為一個抽象概念，還是作為一個可經(jīng)歷或可操作的人類活動，其內(nèi)涵都經(jīng)過了一個漫長的演變歷程。亞里士多德是西方實踐哲學的奠基人，其實踐哲學最重要的理論貢獻和最突出的特性就是從人的主體性和人的存在方式這一視角出發(fā)，將實踐視為其本身即為目的且充滿善的人類活動，因此，他的實踐哲學又被稱為道德實踐哲學。區(qū)別于亞里士多德強調(diào)實踐的倫理之維和人類終極關懷的實踐哲學傳統(tǒng)，培根與同時期的自然科學家們在對亞氏實踐哲學進行批判與揚棄的過程中，提出了一種技術實踐觀，從此也扭轉(zhuǎn)了實踐哲學的發(fā)展軌道，即從praxis轉(zhuǎn)化為practice。至此，古希臘的道德實踐被完全替換成技術性實踐。近年來，出現(xiàn)了一股復興古典實踐哲學及其實踐概念的強勁之風，伽達默爾和麥金太爾在繼承亞氏的經(jīng)典實踐哲學思想的同時，分別提出了實踐解釋學和追求美德的倫理學，為人們分析和批判近現(xiàn)代以來因“實踐”概念的誤解或抽空所導致的一系列現(xiàn)代化困境，并進一步探尋出路，提供了全新的闡釋主義與批判主義視角。論述至此，西方實踐哲學的譜系逐漸清晰，在此基礎上，可以總結歸納出一個由道德性、技術性、闡釋性和批判性四大維度組成的實踐分析基本框架。借用此框架可以發(fā)現(xiàn)，在百余年的公共行政實踐歷程中，存在著公共行政實踐的泛技術化、公共行政實踐的道德謀求、公共行政實踐的闡釋主義與批判主義四種基本敘事，當前公共行政實踐的基本狀況呈現(xiàn)出嚴重的碎片化。

　　公共行政是一種解決公共問題和實現(xiàn)公共利益的特殊的人類實踐活動，然而當前公共行政的泛技術化傾向卻漸漸遠離了有著豐富內(nèi)涵的真實實踐，而成為一種先在的理性模型設計。近代以來，技術性生產(chǎn)實踐與科學發(fā)展相結合，加之科學與技術在自然科學領域所取得的巨大成就，誘惑著公共行政領域的人們企圖通過嚴謹?shù)目茖W分析思維與廣泛應用科學技術，使得公共行政也能獲得科學般的精確與客觀。因此，本文將公共行政中技術理性和科學方法與思維的極端應用及公共行政實踐的功利取向稱為公共行政實踐的泛技術化。這主要體現(xiàn)為以下方面：公共行政領域中人們對科學分析方法與思維以及技術進步的信奉，推動著公共行政領域技術理性與專業(yè)主義之間不可抵擋的相互作用;公共行政實踐遵循著適用于自然科學領域的科學實證主義思維，即強調(diào)對研究對象的觀察、分解、還原與簡化;公共行政管理實踐就是使行政行為嚴格遵守客觀性制度規(guī)范，謀求一種穩(wěn)定秩序，并注重結構性控制與結果，而非過程與價值;為了實現(xiàn)公共行政的標準化和高效率的科學化目標，對主體采取一種祛魅態(tài)度，甚至將主體視為“噪音”而加以消解;遵循著形式合理性和因果律的行動邏輯，突出體現(xiàn)為對理性化程序的強調(diào)與重視;受技術理性和科學思維方法的影響，公共行政實踐的目的就是經(jīng)濟地和有效地生產(chǎn)出大量的公共物品或公共產(chǎn)品，提倡新公共管理中的企業(yè)家政府、民營化和顧客導向的管理理念與方式。綜上所述，非常有必要全面認識公共行政實踐的泛技術化趨向所暗藏的風險與危機，例如：公共行政實踐存在著大量的異化與碎片化現(xiàn)象，公共行政實踐主體的缺席或被懸置，公共行政實踐的道德缺失與合作受阻，以及真實行政實踐因被簡化或被建構而漸行遠離，等等。

　　在公共行政領域，與公共行政實踐泛技術化這一主流相伴的，還有一股暗流，即為實現(xiàn)公共行政實踐的道德謀求而進行的道德重建與價值返魅。伴隨著公共行政領域中過度技術化、科學化和形式理性的實踐傾向日漸表現(xiàn)出諸多弊端，強勁的公共行政反思與批判浪潮不斷襲來，并不斷地推出一系列立法與改革舉措，高舉著民主與公平正義的大旗，高呼著恢復主體人格與價值的口號，開始了公共行政實踐道德重建與價值返魅的漫長之路。在受技術理性支配的公共行政初期，仍然存在著謀求道德合法性的行政理念。但受工具理性的影響，此時公共行政實踐謀求道德合法性的邏輯是形式合理性，主要通過道德立法、成立專門的道德管理機構來實現(xiàn)道德管理，并通過道德知識的傳授與教育的路徑來實現(xiàn)。在初期，建立在官僚制組織和科學管理基礎上的遵循政治一行政二分法與價值中立原則的行政模式，導致了無論在政府官僚組織內(nèi)部還是對外管理過程中，都出現(xiàn)層出不窮的道德沖突與倫理困境。為了克服這種局面，大量的公共行政學者和實干家都嘗試通過道德立法和設立專門機構來進行道德重建與道德管理。具體來說，就是制定和強化一套由權威主導的清單式道德原則，“試圖運用各種可行的手段，如頒布法律、宣傳規(guī)章等，通過制定規(guī)章――基本上是為了確保其他規(guī)章的實施――來強化道德行為”，并成立專門的機構如美國政府道德辦公室來貫徹其體系性的道德原則與行為準則。在公共管理者的職業(yè)培訓中，道德教育與培訓越來越成為重要內(nèi)容之一，這構成了公共行政實踐實現(xiàn)道德重建的基本路徑。盡管以約翰・羅爾為首的黑堡學派通過至高無上的憲法權威與憲法精神來實現(xiàn)公共行政實踐的道德重建，近年來興起的后現(xiàn)代公共行政將公共行政實踐的道德重建轉(zhuǎn)化為一種主體間的商談倫理，即公共行政實踐話語的四種正當性依據(jù)：真誠、切合情境的意向性、自主參與和具有實質(zhì)意義的貢獻，但是，公共行政實踐的道德重建仍存在著道德重建技術化思維與路徑，無法超越內(nèi)部控制和外部控制之分歧，以及過于強調(diào)人的道德性而缺乏對人的完整認識等問題。 　　區(qū)別于上述受技術理性所導致的公共行政實踐的泛技術化和為實現(xiàn)公共行政實踐的道德謀求而進行的道德重建與價值返魅，公共行政領域中以探究意義與理解為宗旨的闡釋主義和以反思與解放為宗旨的批判主義對公共行政實踐的理解則更為具體和真實。

　　對公共行政實踐采取闡釋主義的視角進行分析始于20世紀70年代前后，公共行政學者從現(xiàn)象學、闡釋主義、常人方法學以及后現(xiàn)代主義中吸收理論精華，從而形成了一種更為徹底的公共行政實踐的闡釋主義取向。這一取向促使公共行政實踐從對理性行政模式與法律規(guī)則的完全遵行，轉(zhuǎn)向了實踐主體通過發(fā)揮自主性和能動性，從而對公共行政實踐中的各種主客觀要素進行理解與選擇。其中，實踐主體從被動的行動者轉(zhuǎn)向了積極的行動者。典型的公共行政實踐的闡釋主義代表有哈蒙(Michael M.Harmon)的公共行政行動理論。闡釋主義的公共行政實踐，鐘愛于意義與理解，強調(diào)那些卷入社會情境的人們對該情境的理解，以及這些行動者賦予其置身于其中的情境與各種事件、其意向性行動以及他人行為的意義。在短短的三十年左右的時間里，有許多公共行政學者借助于解釋學來研究公共行政，并取得了豐碩的成果，極大地豐富了我們對公共行政實踐的認識，也為更好地實現(xiàn)公共行政實踐的公共性本質(zhì)提供了獨特的視角與行動邏輯。闡釋主義的公共行政實踐的最突出貢獻，就是將關注焦點從個體和思想及其與符號系統(tǒng)的沖突與對立轉(zhuǎn)化為它們在社會實踐或情境中是如何運行的。

　　公共行政批判理論是一個理論“群”，其內(nèi)部存在著多種反思與批判公共行政實踐和釋放人類潛能的理解與解決方案。其共同旨趣是，通過對公共行政實踐的自我反思與批判，將人的理性、自由與社會的公平、民主及其實踐形式結合起來，以達到對人類及其社會生活的真正關切，即揭露和消除諸種不平等，實現(xiàn)公共行政中人的完整與人的自由，并借用理論來對社會現(xiàn)實進行重塑，以達到改造公共行政實踐的目的。公共行政的批判理論具有兩種非常明顯的特點，一是具有鮮明的實踐導向，二是非常關注公共行政中的主體狀況，這兩個特點又是通過對技術理性的批判和對世界的革命與改造來實現(xiàn)的。公共行政批判理論的出現(xiàn)始于1981年登哈特的《面向公共組織的批判理論》，文中第一次將批判理論與公共組織相結合。此后，出現(xiàn)了一系列具有廣闊的批判視野、嚴謹?shù)呐�判方法和強烈的實踐關照與人性關懷的社會批判理論，被用來揭露公共行政實踐中的各種異化現(xiàn)象和遠離或歪曲真實的公共行政實踐的病態(tài)。這些層出不窮、視角獨特的公共行政批判理論，不僅豐富了公共行政的研究成果，更重要的是使我們獲得了從批判性的實踐視角與事關人類終極關懷的高度，重新審視公共行政的當前狀況和下一步改革方向的視野。

　　二、當前公共行政實踐的碎片化狀況及其根源

　　基于上述對公共行政實踐基本敘事的考察可以發(fā)現(xiàn)，公共行政實踐在很大程度上被片面理解為彼此隔離、專屬于其中之一的技術性、道德性、闡釋性或批判性。也就是說，作為一種特殊的人類實踐活動，公共行政實踐在當前存在著嚴重的碎片化狀況。“碎片化”作為一種隱喻，被廣泛應用于各種領域，其原意是指完整的東西被呈現(xiàn)為諸多零碎片。具體而言，公共行政實踐的碎片化主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　　首先，目前占據(jù)主流的仍然是公共行政實踐的泛技術化，其對道德謀求、闡釋主義和批判主義的公共行政實踐敘事有著直接或間接的壓制，而其主要的壓制方式就是對來自個體層面的各種能力的否定以及設計與應用基于技術理性的公共行政的理性模式。與培根的技術實踐哲學一脈相承，建立在威爾遜的政治-行政二分法、韋伯的官僚制和泰勒的科學管理理論之上的公共行政理性模式具有濃重的泛技術化傾向，在技術理性的支配和科學方法的雙重作用下，來自人的自主性、感情與道德方面的內(nèi)容被嚴重地扼殺，公共行政的實踐成為了沒有人性與道德的荒漠，以至于道德視角下的公共行政實踐也在嘗試著通過技術理性來實現(xiàn)公共行政實踐的道德考量與價值追求。同時，公共行政理性模式是經(jīng)過科學觀察與論證而設計出來的，并具有預測性和嚴格的程序性，其中的主體不必也不允許進行意義探究和反思批判。此外，公共行政理性模式也依據(jù)其理性預設而對公共行政實踐所面向的情境采取一種靜態(tài)的、先在的假設，以創(chuàng)造其理性模式的適用環(huán)境。總之，公共行政的泛技術化實踐被處理為一個不容許追求意義理解和置疑與批判的機械化領域。

　　其次，公共行政實踐的道德謀求除了前述的主要通過道德立法，成立專門的道德管理機構來實現(xiàn)道德管理，以及通過道德知識的傳授與教育來對道德進行技術化處理與培育之外，還存在著另一種基于德性論的道德重建與價值返魅之路。但這一路徑在批判官僚制組織價值中立與非人格化的同時，走向了過度強調(diào)公共行政的價值與人格化的另一端，沒有認識到，實現(xiàn)公共行政實踐的道德化，不僅應依托于具有道德能力的個體，更要有其他的條件保證。況且，個體作為一個社會存在，除了有生物學層面的自然需求，還有著復雜的精神層面和社會層面的需求。個體的道德情感雖然是實踐中不可或缺的支撐，使人與人之間的互動與合作成為可能，但它們并不會對個體發(fā)號施令。它們只是組織生活中不可或缺的文化精神因素，也是促進實踐的條件，但卻無法協(xié)調(diào)行動者之間的沖突，也無法為組織生活的有序與高效提供必然保障。

　　第三，闡釋主義的公共行政實踐特別關注和強調(diào)基于主體認知能力與知識儲備的情境互動中所發(fā)生的意義與理解，但是，這種實踐取向在正視社會現(xiàn)象區(qū)別于自然現(xiàn)象的獨特性的同時，因其對個體主觀意識、動機和行動理由的過度強調(diào)而忽視了各種主觀因素及其對社會的理解可能存在的錯誤，也忽視了過于強調(diào)個人的主觀意識來解釋其行動和社會現(xiàn)象，將有可能會淪為某種意識形態(tài)的辯護者。如果說，公共行政實踐的泛技術化壓制或否定了個體的能動性和公共行政實踐的社會歷史性，那么，闡釋主義的公共行政實踐雖然認識到了個體的意向性行動，但在強調(diào)主體闡釋的過程中，亦因其過于強調(diào)個體的經(jīng)驗性行動，否定規(guī)范文本的規(guī)約與指導，從而導致相對主義與反基礎主義的風險。

　　第四，批判主義的公共行政實踐認識到了個體的反思與批判能力，并強調(diào)隨時隨地的質(zhì)疑、反思與變革，但僅僅基于個體的分散、脆弱和過于隨意的反思與批判，仍難以形成徹底和常態(tài)的批判力量。同時，批判主義的公共行政實踐過于鐘愛反思與批判，其在解構的同時，并沒有進行相應的建構，因而其或者導致陷入一種無政府主義，或者因沒有提供或建構出一條可行的變革出路而難以取得徹底的成功。此外，這種取向的公共行政實踐，因沒有認識到公共行政所需的規(guī)范性，也沒有認識到公共行政實踐中各種歷史遺產(chǎn)的繼承與發(fā)展，無視歷史的批判，所以也將因缺少根基而損害其批判力量。 　　公共行政實踐的碎片化導致了一系列的對立與分裂，進而加劇了公共行政的身份危機與合法性危機。公共行政到底是科學(管理科學)，還是藝術(政治)?它到底是一門學科，還是一項實務操作?公共行政責任的實現(xiàn)機制到底是以外部控制為主，還是以內(nèi)部控制為主?公共行政到底是經(jīng)濟與效率的追求，還是社會公平與正義的價值追求，何者為先?公共行政人員應嚴格執(zhí)行法律或上級命令，還是應回應具體行政情境與公民實際需要?諸如此類的矛盾與分歧還有很多。盡管這些矛盾與分歧并非完全對立，只是因視角不同而導致，但其中仍有許多問題是長期以來無法解決的，而其根源在很大程度上可以歸結為公共行政實踐上述四種基本敘事在本體論、知識論、人性論和方法論等方面的區(qū)別(參見表1)。如何包容和超越這些區(qū)別，實現(xiàn)一種整合，或許是克服公共行政實踐這種碎片化狀況的必然選擇。

　　公共行政實踐的碎片化，其實質(zhì)就是各種支配實踐的理性之間的對立與沖突呈現(xiàn)出諸多的對立關系和非此即彼的單一取向，進而導致一系列的潛在危機。例如，公共行政實踐的不同敘事中，關于本體論、知識觀和人之主體地位等方面的分歧與矛盾就使得公共行政實踐中主體的行動邏輯與行動方式存在著紛爭與混亂。同時，不同的價值追求也使得公共行政實踐因價值和道德的混亂而導致迷失與誤入歧途，即偏離了公共行政的公共性本身，遠離了公共行政置身于其中的現(xiàn)實情境與公眾。此外，公共行政實踐的碎片化狀況及其內(nèi)外部環(huán)境的緊張對抗狀態(tài)，使得公共行政這一偉大實踐在漸漸遠離了人類終極關懷這一根本宗旨的同時，也日益陷入無法擺脫的置疑與批判中，直至終結。

　　三、當前廉政建設實踐的基本狀況與現(xiàn)實困境

　　廉政建設是當今公共行政的理論與實務界都必須面對和回應的一個重要議題，不僅事關政府存在的合法性，而且是政府提升公信力及其社會治理能力的必然要求與基本路徑。近年來，黨和政府的歷次重大會議對此議題都有著不同程度的關注與回應。在全球范圍內(nèi)，已掀起了一場世界性的廉政建設浪潮，不僅各主權國家紛紛通過行政改革與創(chuàng)新等方式來進行廉政建設，而且包括聯(lián)合國在內(nèi)的眾多國際性組織以及區(qū)域性組織也直接或間接地推動這場聲勢浩大的廉政建設浪潮。然而，需要明確的是，盡管伴隨著不斷推陳出新的廉政建設理論研究，各國的廉政建設實踐取得了顯著成就，但這些成就或者是一種短期的成效表現(xiàn)，或者是局部領域的問題緩解，或者是一系列紛繁復雜、層出不窮的制度體制或法律條文。盡管新加坡和北歐國家的反腐敗是全世界的楷模，但這不意味著世界范圍的廉政建設取得了根本性的成果，這場政府革命還任重而道遠。對于處于社會轉(zhuǎn)型與市場經(jīng)濟迅速發(fā)展階段的我國而言，廉政建設更是一個緊迫而又重要的問題。結合上述關于公共行政實踐的基本敘事及其碎片化狀況的論述，我們可以得出結論：作為公共行政實踐的一個具體領域，廉政建設實踐中的諸多困境，既是公共行政實踐碎片化所產(chǎn)生的一系列危機后果的集中體現(xiàn)，也表明了廉政建設實踐本身的技術性、道德性、闡釋性與批判性的非均衡狀態(tài)，亦加劇著整個公共行政實踐的現(xiàn)實困境。下文以廉政建設實踐為例，具體揭示與探討公共行政實踐碎片化所導致的一系列危機后果。

　　與公共行政實踐的基本敘事及其邏輯基礎相一致，廉政建設實踐本身也存在著嚴重的碎片化，并呈現(xiàn)為技術性過度而道德性、闡釋性和批判性極度匱乏的非均衡狀態(tài)。作為公共行政實踐的一個具體領域，廉政建設實踐是政府實行民主政治的重要實踐途徑。從內(nèi)涵上講，廉政建設并不完全對應于反對官員各種瀆職與腐敗行為，不僅僅是為了抵制和消除腐敗而采取的一系列官僚制內(nèi)部行動，它更應該被理解為一種與公共治理活動相伴隨，本身包含著豐富的技術性、道德性、闡釋性與批判性，多元治理主體間的集體行動。從實踐路徑來講，廉政建設欲取得根本性成效，并不能僅僅依靠立法的完善與制度的完備等客觀要件(技術性)，同時還必須獲得主體的認知、認同與承諾(道德性、闡釋性與批判性)。然而，長久以來受到基于結構一功能主義的組織與制度理論、公共選擇理論、尋租理論的影響，廉政建設實踐存在著傾向于技術性路徑的取向，大大忽視了來自主體與治理情境方面的道德性考量、意義闡釋、反思與批判、變革與創(chuàng)新。正是基于此實踐路徑，當前廉政建設領域的理論研究和相關法律與制度的實踐功效都受到極大的限制;伴隨著研究隊伍的壯大和制度設計的層出不窮，甚至出現(xiàn)了廉政建設愈加艱難的悖論現(xiàn)象。從廉政建設作為一種具體的公共行政實踐來講，其基本敘事與當前所面臨的一系列現(xiàn)實困境，與公共行政實踐的碎片化，尤其是泛技術化有著密切關聯(lián)。

　　公共行政實踐作為近現(xiàn)代社會發(fā)展的歷史產(chǎn)物，其在產(chǎn)生之初就有著明顯的技術實踐色彩，突出體現(xiàn)為一種建立在威爾遜的政治一行政二分法、韋伯的官僚制和泰勒的科學管理理論之上的公共行政理性模式。公共行政實踐泛技術化的敘事基礎――分解、還原、簡化，在堅持工具普世主義、結構與觀念的二元論、宏觀與微觀的二元論的同時，還認為自然科學與社會科學的研究方法是共通的，社會科學研究對象具有與自然科學研究對象共同的性質(zhì)，可以進行量化與分解。與之相對應，長期以來廉政建設實踐的敘事邏輯可歸納為以下幾方面：第一，在技術理性的支配和科學方法的雙重作用下，廉政制度建設是一個先在的、客觀的約束性規(guī)范機制，廉政制度建設實踐的目的就是使行政行為嚴格遵守客觀性制度規(guī)范，謀求一種穩(wěn)定秩序;注重結構與結果，而非過程與價值;堅持說明性的實證主義研究方法;注重對權力運作的監(jiān)控性與評估性技術的引進應用。第二，公共行政的理性模式是經(jīng)過科學觀察與論證而設計出來的，并具有預測性和嚴格的程序性，每個部門及其個體都依據(jù)明確的職責與行為準則作出相應的規(guī)范行為，其中的主體不必進行道德考量、意義探究和反思與批判。據(jù)此，廉政建設實踐亦成為一個不容許追求道德判斷、意義理解和置疑、批判的機械化領域。第三，在技術/工具理性與效率至上居主導地位的官僚制組織中，個體被界定為片面的理性“經(jīng)濟人”與消極被動的原子論個體，這不僅忽視了行政人員作為一個完整的人所具有的社會、文化與心理方面的多元且復雜的需求，同時也壓制了行政人員內(nèi)在的道德選擇與判斷能力。而建立在這種片面人性假設基礎上的廉政建設研究將難以解決真實實踐中的各種問題，甚至會因遠離真實的實踐情境與公民需求而陷入更加復雜甚至惡化的治理危機中。第四，來自人的自主性、感情與道德方面的內(nèi)容被嚴重扼殺，個體是被動的而非主動的行動者，公共行政實踐幾乎成為沒有人性與道德的荒漠，作為行動者的實踐主體的諸種意向性行動，它所應具有的道德性、闡釋性與批判性則相當匱乏。長此以往，整個公共行政實踐就存在著嚴重的物化與異化，廉政建設中的困境亦正是這種物化與異化的體現(xiàn)。 　　結合公共行政實踐碎片化在廉政建設實踐領域的滲透與體現(xiàn)，大致可以梳理出長期以來廉政建設實踐所面臨的一系列現(xiàn)實困境：第一，制度的虛置與悖論。基于簡單性范式與線性思維的廉政建設規(guī)范性要素，總是傾向于重視組織結構與法律程序的制度性約束，并先在地預期那些投入到一系列具體互動情境的人完成一定的權利和義務。然而，職責、行為程序與方式等雖然被規(guī)范性的結構組織起來，并被賦予合法性，但并不具有實然的現(xiàn)實合理性，亦并不必然產(chǎn)生預期的效果，所以廉政建設實踐領域往往出現(xiàn)嚴重的制度悖論。第二，行動者的缺席。外在的組織與制度條件對個體的限制與控制，以及對個體的被動行動者而非主動行動者的假定，使得個體迷失自我，無論廉潔性還是廉價行政方面都出現(xiàn)問題。廉政建設中行動者的缺席這一敘事邏輯至少存在兩方面的困境：一是個體理性(對個體行為的描述，存在合理性與非合理性的兩種可能，取決于外在的反思評價)上升到規(guī)范理性(對合理性的簡便表述，是一種反思評價)存在困難，二是規(guī)范原則與規(guī)范有效性之間也存在復雜的非線性關系而不是簡單的線性關系。第三，倫理立法和道德知識的傳授失效。通過道德規(guī)范教育和倫理立法這種形式化的外在路徑，試圖以此來實現(xiàn)人的內(nèi)在性道德成長，這種廉政建設路徑是傳統(tǒng)認識論倫理學的思路，在實踐中雖有一定的積極效果，但并不持久和穩(wěn)定，并且往往因過于空洞而失效。第四，廉政建設實踐是一個歷史的、自覺的與開放的過程，其內(nèi)涵與特征需要隨著時代的變化而變化。原來的那套以監(jiān)督和制約為邏輯的形式化廉政建設規(guī)范設計，不僅是一個封閉、控制的體制，還因其無法納入新的社會構成要素、新的社會需求以及無法及時應對各種全新的挑戰(zhàn)而常常捉襟見肘。

　　作為一項系統(tǒng)工程，廉政建設實踐仍將任重而道遠。究其當前所面臨的諸多困境的深層根源，即為整個公共行政實踐領域存在著嚴重的碎片化，尤其是泛技術化色彩濃重;而來自主體認知、認同與承諾和具體治理情境方面的道德性、闡釋性與批判性的過度匱乏，導致公共行政實踐的固步自封、僵化與缺少創(chuàng)新，進而為官僚制內(nèi)部形式主義流行與腐敗滋生提供了土壤。從整體與部分的關系講，廉政建設實踐內(nèi)涵的狹義界定及其本身技術性、道德性、闡釋性與批判性的非均衡狀態(tài)，一方面導致其自身未能取得實質(zhì)效果，另一方面亦導致整個公共行政實踐面臨著嚴峻的合法性危機與治理風險。當然，本文僅選擇以廉政建設實踐為案例來論述，其實，在其他公共行政實踐領域，也存在著程度不同的碎片化，并從不同的方面或不同的程度削弱公共行政實踐的公共性本質(zhì)與治理合法性。因此，必須深刻而全面地反思與研究長期以來公共行政實踐存在著的碎片化及其所導致的各種危機與困境，推進公共行政實踐從碎片化走向總體性，并為公共行政實踐正名，探索克服公共行政實踐碎片化的出路。

　　四、探索克服公共行政實踐碎片化的出路

　　公共行政作為一項關懷和回應各種公共利益訴求和解決公共問題的人類活動，毋庸置疑，受到現(xiàn)代社會技術理性過度張揚的侵蝕，并產(chǎn)生一系列危機。具體來說，一是公共行政本身的工具/技術理性支配導致公共行政一直備受身份認同與合法性危機的爭議，二是公共行政實踐淪為一種技術化或經(jīng)驗化的實踐形式，其內(nèi)在的對善的追求和對人類的終極關懷則被抽空或懸置，公共行政實踐終因其道德缺失、闡釋與批判乏力而面臨著倫理失靈、僵化保守與固步自封之困境。

　　公共行政實踐的碎片化之所以出現(xiàn)，在很大程度上可以歸因于公共行政在其產(chǎn)生之初就表現(xiàn)出的泛技術化傾向，尤其是其對組織結構、垂直控制的權力體系以及服務于組織控制與效率目標的一系列法律、程序與規(guī)則體系的過度鐘愛，對來自個體方面的種種因素的壓制或否定，以及對外在環(huán)境與各種情境因素的無視或被動回應。因此，公共行政實踐的道德謀求、意義與理解、反思與批判就處于被壓制或被否定的局面。公共行政在產(chǎn)生之初，基于官僚制組織和科學管理等現(xiàn)代組織與管理模式，就開始了大規(guī)模的公共行政組織化建構，具體體現(xiàn)為層級制的組織結構與權力運行機制、日臻完善的法律與規(guī)章制度、大量的辦事程序與行為準則等規(guī)范體系�；�于技術理性和形式合法性，這套規(guī)范體系的規(guī)模和強制性都呈不斷增長之勢。相應地，公共行政中的個體因素和外在的情境因素被視為異類而遭受壓制或否定，而這在很大程度上是導致公共行政進一步陷入身份危機與合法性危機的重要原因。因為公共行政對主體因素和情境因素的壓制、否定，使其不斷地成為一項“有行政而無公共”的純事務性的技術操作領域，最終也將因失去“公共性”這一靈魂而遭受其他學科的攻擊與質(zhì)疑，同時，也將因無法及時有效地分析與解決現(xiàn)實問題而備受責難。

　　其實，公共行政實踐的四大敘事之間并不是非此即彼的對立關系，其中的每一種在存在諸多不足時，也包含著可正確看待和揚棄的地方。當前之所以出現(xiàn)這種研究取向的分裂與對立，在很大程度上是因為缺少一種批判性的對話與包容。在公共行政實踐中，技術理性下的規(guī)范與程序并不能缺少，任何形式的研究與實踐都需要方法和標準。造成當前公共行政領域的過度形式化與種種危機的原因，并不是因為技術理性下技術與規(guī)范的存在，而是因為它們的過度擴張而排擠了其他的公共行政實踐方式，即排斥了公共行政實踐中的道德性、闡釋性與批判性力量;而這三種力量正是公共行政實踐獲得意義與合法性，以及通過自我反省而不斷創(chuàng)新與變革的源泉。因此，公共行政實踐需要從碎片化狀況走向?qū)嵺`總體性，具體來說，就是要改變以技術性居主，道德性、闡釋性和批判性居次的狀態(tài)，使之轉(zhuǎn)化為這四個維度的同步統(tǒng)合，并生成為以人為本的、辯證一反思的、社會一歷史的和持續(xù)變革的公共行政實踐。

　　首先，需要重新認識公共行政實踐的技術性維度。盡管公共行政實踐在技術理性的絕對支配下，逐漸衍生出一系列異化和危機，但仍然需要對其進行辯證分析與處理，即將技術理性在公共行政實踐中的絕對支配轉(zhuǎn)化為公共行政實踐中不可或缺的一維。技術理性下的公共行政實踐是實證主義的，將客觀性的概念生硬地應用到公共行政領域，遵從一套有關公共行政的研究與實踐如何開展的規(guī)范與程序。但這些規(guī)范與程序主要是一種人為的先前設定，其真實的實際效力則是一個未知數(shù)。而研究的實際背景、社會一歷史的情境和來自主體層面的認知與選擇，則為技術理性下的各種規(guī)范與程序等人為設定提供了最終的檢查標準和依據(jù)。正如伽達默爾的詮釋學并不完全排斥嚴密的方法一樣，公共行政的實踐不應徹底否定實證方法或技術理性所發(fā)揮的作用，也需要必要的科學程序和預先規(guī)定一些科學規(guī)范。總之，技術理性和實證主義遵循的是邏輯一經(jīng)驗的原則，其在公共行政實踐中的絕對統(tǒng)治與支配所導致的危機，迫使我們必須打破這種局面，開拓使公共行政實踐內(nèi)涵豐富與多元建構的路徑。 　　其次，公共行政實踐不僅需要諸種客觀性的技術因素來為其提供操作方法和標準，同樣需要某種實踐推理來說明我們的方法與標準的正當性，而實踐推理在根本上屬于詮釋和批判。例如，在技術理性支配的公共行政實踐中，堅持的是實用主義的知識觀與評價標準，即將實踐的可操作性和效用結果作為檢驗知識或規(guī)范的最終標準，反對甚至抵制任何缺乏操作性和實踐結果的知識與規(guī)范。但公共行政實踐的批判性維度遵循自我反省的推理邏輯，通過聯(lián)系某種情境或關注點，將自我與客體同時納入視野，從而進行意義判斷。而有了這種意義判斷，之后又會對自我與客體之間的關系產(chǎn)生新的認識。具體來說，反映到知識觀上，則意味著“知識理性、理性的合目的形式必須反思和意識到自身的有限性，在克服主觀化抽象理性及其客觀表現(xiàn)的過程中，對自身重新定位。以個人主觀性為核心的主體理性走向虛假的客觀理性必然性，根本原因在于忽視了具有自我批判精神的經(jīng)驗理性”。而公共行政實踐的闡釋性維度則因其強調(diào)主體意向性行動和意義理解，增加了公共行政實踐的主體因素考量和對公共行政實踐的各種選擇與決策的真切理解。公共行政實踐的闡釋性與批判性維度所堅持的技術觀和知識觀，要求必須將真理或有效性評判標準建立在實踐基礎之上，并要不斷經(jīng)受著主體的反思性批判和意義闡釋。

　　再次，在公共行政實踐的道德謀求、闡釋主義和批判主義之間，存在著密切的聯(lián)系。不同于技術理性支配下的公共行政實踐對主體性的排斥與否定，道德、闡釋與批判視角下的公共行政實踐都強調(diào)作為主體的人這一核心要素，即道德傾向的公共行政實踐認識到了公共行政領域中充滿著倫理與道德問題，并采取措施來增強公共行政實踐的道德合法性;而闡釋主義的公共行政實踐則強調(diào)公共行政實踐中人的行動的意向性及其理解，主張人是積極主動的并對其行動負責任的行動者，因此，公共行政領域的組織變革與制度創(chuàng)新都應為積極的行動者創(chuàng)造良好的成長環(huán)境;批判主義的公共行政實踐則借用社會批判理論，對公共行政領域的現(xiàn)狀尤其是其中對人性的壓制與扭曲理解以及諸種不平等進行批判，并主張通過主體的積極反思與批判、組織與制度的變革來實現(xiàn)整個公共行政實踐的變革，最終實現(xiàn)人的自由與解放。當然，道德、闡釋和批判視角的公共行政實踐又各有區(qū)別，在關于人的本質(zhì)的問題上也并非一致，同時，主體性能力的發(fā)揮程度與最終的目的追求也并不完全相同，因此，也存在一定的碎片化現(xiàn)象。這三個視角也是各有利弊，需要從一個更高的層面進行整合。

　　公共行政實踐的闡釋性維度主張，只有理解了實踐的相關意義，才可能理解人類的行為。因此，其重視信念、觀念或話語在實踐中的作用，關注人們對調(diào)整他們之間互動的規(guī)范、規(guī)則和價值賦予什么意義。此外，闡釋性維度還有助于為實踐中的相關主體提供質(zhì)疑、詢問與辯論對話的機會。公共行政實踐的批判性維度有助于加深關于現(xiàn)實的感知，并借助闡釋性維度來糾正這些感知，它所遵循的不僅是邏輯一經(jīng)驗的，更主要的是社會一歷史的原則和持續(xù)變革的關懷。公共行政實踐的批判性維度與闡釋性維度賦予并強化實踐主體對行政實踐中那些被視為理所當然的、包括各種以經(jīng)驗技術為名的東西進行意義求解與反思批判，因為“我們總是已經(jīng)被自己受教于其中并作為整個社會生活秩序之基礎的規(guī)范觀念所預先規(guī)定。但這絕不是說，這些規(guī)范的觀點會不改變地長存和不受批判。社會生命就存在于對迄今生效的東西不斷加以改變的過程中。然而，要想抽象地推導出規(guī)范觀念并且企圖以科學的正確性來建立其有效性，這乃是一種幻想。這里要求的是這樣一種科學概念，這種概念不承認不相干(不參與)的旁觀者的理想，而是力圖以對聯(lián)系一切人的共同性的意識取代這種理想”。

　　公共行政實踐的道德性維度與強調(diào)人的意向性行動及反思能力的闡釋性維度、批判性維度的共同作用，與公共行政實踐所堅持與捍衛(wèi)的人的完善性具有高度的契合性。公共行政實踐的道德性維度為公共行政實踐提供了道德指引和合法性論證，而闡釋性維度和批判性維度則為公共行政實踐主體的能動性的復活和成長提供了根本保證，進而為公共行政實踐這一事關人類終極關懷、有著公共善的道德追求的人類實踐活動創(chuàng)造可靠的主體因素保障。正如公共行政的社會建構一樣，公共行政實踐本身也很少關注那些遠離真實實踐的政策制定和命令控制，而是更多地關注人們是如何建構和賦予他們的經(jīng)驗以特定的意義，它關注這些意義又是怎樣成為公共行政客觀化的要素，包括規(guī)則和規(guī)章、職位、角色、制度、組織簡稱、符號、分類和專業(yè)任務，并強調(diào)公共行政實踐主體的個人成長和個人責任，而不是將結構性變革措施強加給組織成員，藉此來突出公共行政辯證思維的內(nèi)在本質(zhì)。

　　最后，本文有必要強調(diào)指出，不可將公共行政實踐的碎片化簡單地等同于公共行政領域中的政府管理的碎片化。政府管理的碎片化是指政府部門內(nèi)部各類業(yè)務之間分割、一級政府各部門之間分割以及各地方政府之間分割的狀況。其根源在于現(xiàn)代政府所建基其上的官僚制組織和科學管理所遵循的專業(yè)分工原則，過細的職責分工和機構分割必然導致政府職責交叉、多頭指揮、流程破碎、本位主義、效能低下、無人負責等碎片化弊病。20世紀90年代中后期開始的新公共管理運動所推行的分散化與分權化的改革措施，更是在某種程度上加劇了政府管理的碎片化狀況。針對目前公共行政領域中因?qū)蛹壷频拇怪苯M織鏈條和專業(yè)分工所導致的部門林立與協(xié)作困境，即一種行政組織層面的條條塊塊的碎片化組織機構狀況，近年來興起并迅速發(fā)展的協(xié)作治理、協(xié)同治理、整體性政府和無縫隙政府等基于整體主義的政府變革，開始成為一種新的改革趨勢和動向。需要明確認識的是，正如整體性政府的出現(xiàn)是應對碎片化的組織結構與部門化管理一樣，基于整體主義的政府變革也仍然是一種組織層面的調(diào)整與改革，極少涉及政府價值理念和治理方式的變革與更新。而不同于整體性政府改革，本文突出強調(diào)的是，公共行政需要一場徹底的、全面的、關于自身的革命，而這首先就必須將公共行政視為一項偉大的人類實踐，由此通過為公共行政實踐正名，重新探討其之所以作為人類實踐而應呈現(xiàn)的本然，反思與批判其目前所呈現(xiàn)的零散或失衡的碎片化狀況，審視長期以來公共行政實踐碎片化所導致的各種困境與危機，從而為推進公共行政實踐從碎片化走向總體性提供分析基礎。
　　哲學論文發(fā)表期刊推薦《世界哲學》原名《哲學譯叢》，創(chuàng)刊于l956年，是國內(nèi)歷史最悠久的外國哲學刊物。開始為季刊，主要譯載蘇聯(lián)哲學論文，用《哲學研究》編輯部的名義編輯，由科學出版社出版，當時是我國唯一譯載國外最新發(fā)表的哲學論文和哲學動態(tài)、旨在推動我國現(xiàn)代外國哲學研究的刊物。2002年改刊為《世界哲學》至今，為雙月刊，由哲學研究雜志社出版。發(fā)行量最高時達每期13000余冊。

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