[摘要]治理現(xiàn)代化作為全面深化改革總目標(biāo)的一部分，其觸角一直延伸至基層。善治思維下，領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力建設(shè)成為現(xiàn)代基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，厘清基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治、能力建設(shè)與現(xiàn)代化治理體系三者的關(guān)系;其次，分析現(xiàn)代基層治理的六個(gè)層次維度;再次，分析基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有效路徑。

　　[關(guān)鍵詞]善治思維;基層領(lǐng)導(dǎo)干部;治理現(xiàn)代化;能力建設(shè)

　　一、基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)是實(shí)現(xiàn)良政到善治的催化劑

　　良政，是一種良好于管理方面的治理模式，古代中國(guó)稱之為“仁政”，英語(yǔ)術(shù)語(yǔ)大致為“goodgovernment”，即良好的政府。“良政”就是良好政府對(duì)于自事務(wù)的良好管理和他事務(wù)的良好治理[1]。在經(jīng)濟(jì)大變革、大轉(zhuǎn)型時(shí)期，需求多樣化與現(xiàn)實(shí)滿足有限之間的矛盾、社會(huì)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的地區(qū)經(jīng)濟(jì)與貧富差距擴(kuò)大之間的矛盾、人口基數(shù)大與社會(huì)保障不足之間的矛盾日益尖銳，使得“良政”范式面臨重大挑戰(zhàn)，其中最大的威脅即是“善治”。

　　當(dāng)代中國(guó)著名學(xué)者俞可平從管理學(xué)角度認(rèn)為，“善治作為公共管理研究領(lǐng)域的核心范疇，實(shí)際上就是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。”[2]善治不同于良政，以政府為唯一治理主體到政府為主體，公民、社會(huì)組織等共同協(xié)調(diào)治理，以單純政府內(nèi)治理到政府與社會(huì)的外治理，以政府的分力治理到多主體的合力治理，使得在沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證實(shí)的帕累托改進(jìn)前，在沒(méi)有解決良政范式下的理論與現(xiàn)實(shí)、內(nèi)容與結(jié)構(gòu)問(wèn)題之前，在政府沒(méi)有徹底摒棄專制政治、形成開明政治之前，善治是絕對(duì)不會(huì)“早產(chǎn)”的，但是二者又是相互聯(lián)系、辯證統(tǒng)一的。良政是善治的必由之路，善治是良政的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，在良政的基礎(chǔ)上，探尋與發(fā)展善治。善治是政府權(quán)力回歸于社會(huì)的過(guò)程，是政府、公民、社會(huì)團(tuán)體合力協(xié)調(diào)治理的過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)邊際效應(yīng)增加最大化，即公共利益最大化為最高目標(biāo)。善治是基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力的體現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)良政到善治的嬗變，必須堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)為核心。基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為社會(huì)管理的掌舵人、政策的制定者、傳達(dá)者、踐行者，必然擔(dān)負(fù)起良政向善治發(fā)展的接力重任。這既是新舊經(jīng)濟(jì)體制變革的發(fā)展要求，也是政府與公民社會(huì)博弈的必然結(jié)果。

　　二、善治思維和基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)

　　就本質(zhì)而言，善治思維是政府與公民社會(huì)等多主體合力協(xié)同治理效果的一種反映，是社會(huì)治理過(guò)程中指導(dǎo)治理主體實(shí)踐的系統(tǒng)思想觀念。換言之，善治思維是多主體為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)，是基層領(lǐng)導(dǎo)干部武裝頭腦、進(jìn)行社會(huì)治理的一種思維方式。實(shí)際上，治理現(xiàn)代化除了受國(guó)家大政方針的直接影響，還受領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力與治理思維的間接影響，這是表征性與本質(zhì)性的區(qū)別。善治思維與治理能力現(xiàn)代化是相輔相成的，二者共同作用于社會(huì)治理，是基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。善治思維與基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力的關(guān)系就猶如人行走，善治思維決定行走方向，基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力決定行走里程，事實(shí)證明偏袒任何一方都是不可行的，只有把握好“善治思維”與“善治能力”的動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)二者在治理主體的統(tǒng)一，才是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的正確且唯一路徑。

　　基層治理過(guò)程中存在的，包括政策上傳下達(dá)的缺失、公共服務(wù)的缺位、依法行政的越位等一系列問(wèn)題，使得基層的“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”成為了必然�；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部的民主思維、法治思維、群體思維、創(chuàng)新思維與能力建設(shè)決定了處理基層事務(wù)的質(zhì)量，領(lǐng)導(dǎo)干部處理事務(wù)能力是直接作用和反映于社會(huì)治理狀況中的。善治思維具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

　　第一，民主思維。民主思維是善治思維的充分條件，但不是必要條件，正如美國(guó)學(xué)者熊彼特認(rèn)為：“民主是一種政治方法，即為達(dá)到政治——立法與行政的——決定而做出的某種形式的制度安排。”[3]善治范式下的政治模式，必然離不開民主的保障。

　　第二，法治思維。即各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在遇到問(wèn)題時(shí)，想辦法做決策的過(guò)程中，運(yùn)用法律規(guī)則、法律程序、法律邏輯等一系列理性思維進(jìn)行分析、綜合、判斷最終形成結(jié)論或決策的過(guò)程。[4]法治既是善治的必要前提，也是實(shí)現(xiàn)良好社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)要求。法治思維作為基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治思維的重要組成部分，具有社會(huì)治理的內(nèi)在規(guī)定性。

　　第三，群體思維。善治視域下的群體善治是“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的路線體現(xiàn)。亨廷頓曾經(jīng)指出：“一個(gè)政府強(qiáng)大與否，穩(wěn)定與不穩(wěn)定，全憑它能否完善其政治制度化的速度與擴(kuò)大群眾參與水平二者之間求得最佳值。”[5]只有緊密聯(lián)系群眾，才能凝聚群眾的力量辦大事、辦實(shí)事，這是加強(qiáng)社會(huì)治理的有效途徑。

　　第四，創(chuàng)新思維。追求善治的過(guò)程，必然離不開治理價(jià)值觀念創(chuàng)新、治理方式創(chuàng)新、治理體系的創(chuàng)新、治理能力的創(chuàng)新。創(chuàng)新思維的發(fā)展不僅為社會(huì)治理提供新的理論借鑒，而且為政治文明的發(fā)展指明新的發(fā)展方向，更為社會(huì)的變革明晰新的價(jià)值取向�；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部的善治思維、治理能力與治理現(xiàn)代化是同向發(fā)展的，善治思維程度越高，社會(huì)治理能力越強(qiáng)，其治理效果越明顯，越有利于推動(dòng)治理現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

　　善治思維與基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是基層善治的可靠保障，基層善治作為治理現(xiàn)代化的微觀層面，必須與治理現(xiàn)代化這個(gè)宏觀層面相結(jié)合，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在其中具有橋梁和紐帶的作用，它的善治思維和能力建設(shè)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。

　　三、善治思維和基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)是治理現(xiàn)代化的的六個(gè)層次維度

　　培育基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治思維和能力建設(shè)是治理現(xiàn)代化的重要途徑。俞可平教授認(rèn)為“善治是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[6]既然是一種狀態(tài)，由于主體意識(shí)的能動(dòng)性，不可避免的對(duì)狀態(tài)的評(píng)定具有主觀性。因此，根據(jù)俞可平提出的六個(gè)善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)和治理現(xiàn)代化衡量標(biāo)準(zhǔn)，善治思維和基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)呈現(xiàn)出六個(gè)層次維度，即“合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性”。[7]

　　合法性，是基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治思維和能力建設(shè)最基礎(chǔ)的層次維度，是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的前提。合法性的基礎(chǔ)是民主，基層領(lǐng)導(dǎo)干部只有堅(jiān)持民主政治，才能獲得社會(huì)自覺(jué)的認(rèn)可和服從，才能擴(kuò)大自身合法性，才能維持社會(huì)正常秩序、夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。

　　法治性是基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治思維和能力建設(shè)的第二個(gè)層次維度，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。基礎(chǔ)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用善治與法治能力的高低直接影響治理現(xiàn)代化的進(jìn)程與基層善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。法治作為公共管理的最高準(zhǔn)則，具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，要切實(shí)培育基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，加強(qiáng)法治能力建設(shè)，提高基層善治的水平。透明性是基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治思維和能力建設(shè)的重要層次維度之一。

　　透明性是面向整個(gè)社會(huì)的，它是合法性的必然要求。權(quán)力在陽(yáng)光下行使，既是行使監(jiān)督權(quán)力的過(guò)程，也是履行權(quán)力義務(wù)的過(guò)程，是領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理過(guò)程中必須發(fā)展的重要理念之一。

　　責(zé)任性是基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治思維和治理能力建設(shè)的必然層次維度。它作為合法性的重要補(bǔ)充，是政府確立合法地位的重要要素之一。評(píng)價(jià)一個(gè)政府，不是看它做了多少事情，而是看它做事是否堅(jiān)持為人民服務(wù)宗旨和對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則�；貞�(yīng)性是基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治和治理能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)層次維度。陳浩天認(rèn)為“善治回應(yīng)是在‘政府——社會(huì)’二元范式下，對(duì)民眾需求和反應(yīng)作出反饋的過(guò)程。”[8]

　　回應(yīng)性是與善治的本質(zhì)相契合的，是實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)良性互動(dòng)的重要思想指導(dǎo)。有效性是基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治思維和能力建設(shè)的最后一個(gè)層次維度。在矛盾多樣化的現(xiàn)今，基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治能力高低與社會(huì)管理的結(jié)果有直接聯(lián)系。有效性具有兩層含義：一方面，指領(lǐng)導(dǎo)干部自身內(nèi)部管理的合理性，另一方面，指整個(gè)社會(huì)治理的有效性。二者共同作用于社會(huì)治理。

　　四、基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治思維和能力建設(shè)是治理現(xiàn)代化的路徑分析

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。基層善治作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到政治與社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)繁榮�；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部治理直接關(guān)系到黨和政府在基層群眾中的形象，與基層發(fā)展血脈相連，其善治思維和能力建設(shè)是治理現(xiàn)代化和治理體系系統(tǒng)化的有效路徑。

　　(一)理念、體系與能力：基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治與現(xiàn)代化治理體系的關(guān)系層面和結(jié)構(gòu)框架

　　善治與治理現(xiàn)代化作為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)治理的重要發(fā)展路徑，二者是否協(xié)調(diào)發(fā)展是共建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵。善治理念是現(xiàn)代化治理體系的內(nèi)在思想構(gòu)成，現(xiàn)代化治理體系是善治理念的外在機(jī)制表現(xiàn)。從價(jià)值理念、機(jī)制體系、能力建設(shè)三個(gè)層面來(lái)分析治理現(xiàn)代化的有效路徑，不管是善治還是現(xiàn)代化治理體系，它們都有各自的價(jià)值理念引導(dǎo)、機(jī)制建構(gòu)目標(biāo)與能力建設(shè)要求。

　　從結(jié)構(gòu)層面，現(xiàn)代化治理體系包括以下三個(gè)內(nèi)容：現(xiàn)代化治理體系的價(jià)值理念向?qū)А�現(xiàn)代化治理體系的機(jī)制建構(gòu)、現(xiàn)代化治理體系的能力建設(shè)。首先，現(xiàn)代化治理體系的價(jià)值理念是靈魂，它決定并影響著治理主體的思維角度與方式，即現(xiàn)代化治理體系的思想向?qū)В瑸橹卫憩F(xiàn)代化后期的機(jī)制建構(gòu)和能力建設(shè)進(jìn)行了思想的奠基，是現(xiàn)代社會(huì)治理一大思想革新，關(guān)乎社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)與社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。其次，現(xiàn)代化治理體系的機(jī)制構(gòu)建是結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，它是使多主體協(xié)同治理的整體效率發(fā)揮到最優(yōu)的結(jié)構(gòu)支撐，決定了我國(guó)社會(huì)治理的基本現(xiàn)狀。作為上層建筑的一部分，不僅表現(xiàn)在法律、政策、制度方面，還表現(xiàn)黨、政府及其他社會(huì)主體上，是社會(huì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求，具有內(nèi)在規(guī)定性。最后，現(xiàn)代化治理體系的能力建設(shè)是靈魂的升華，是影響社會(huì)治理效果的關(guān)鍵。

　　從要素層面看，現(xiàn)代化治理體系可以分為四個(gè)層面：治理理念現(xiàn)代化、治理主體多元化與治理方式現(xiàn)代化。就各個(gè)層面的具體而言，現(xiàn)代治理的核心特質(zhì)在于治理主體的多元化[9]。自十八大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)化協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”[10]。治理理念現(xiàn)代化的靈魂指導(dǎo)是善治，治理方式現(xiàn)代化既是現(xiàn)代整體化治理的重要戰(zhàn)略，也是實(shí)現(xiàn)善治要素有機(jī)整合的可靠保障。

　　從能力建設(shè)層面看，現(xiàn)代治理體系對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部有以下五個(gè)方面的要求：公共服務(wù)能力、協(xié)同治理能力、依法行政能力、群眾互動(dòng)能力與治理創(chuàng)新能力。公共服務(wù)能力是基層領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求，劉熙瑞教授認(rèn)為：“服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的，以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。”[11]協(xié)調(diào)治理能力是基層善治兩大條件中“民主”發(fā)展的必然要求，是治理社會(huì)化的必然結(jié)果。依法行政能力是領(lǐng)導(dǎo)干部遵循依法治國(guó)方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是規(guī)范社會(huì)秩序的重要手段。群眾互動(dòng)能力是堅(jiān)持“為人民服務(wù)”宗旨與走“從群眾中來(lái)，到群眾中去”群眾路線的必由之路，有利于推動(dòng)“公民——政府——社會(huì)組織”形成良性互動(dòng)。治理創(chuàng)新能力為社會(huì)治理增添新動(dòng)力，注入新血液，是實(shí)現(xiàn)“動(dòng)態(tài)”治理模式的關(guān)鍵。

　　(二)原則、模式與進(jìn)程：基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治與治理能力的理論層面和現(xiàn)實(shí)意義

　　基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理到社會(huì)善治的橋梁，其善治思維與治理能力的一致與協(xié)調(diào)，是衡量善治程度與評(píng)估治理效果的重要依據(jù)。現(xiàn)就治理原則、模式與進(jìn)程三個(gè)角度，探析基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化的路徑。

　　人本原則、法治原則與可持續(xù)原則是基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治的三大原則。以人為本是基本原則，是領(lǐng)導(dǎo)干部一切政治活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的善治目標(biāo)。民主與法治作為善治的兩大條件，要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治過(guò)程中必須秉承民主與法治原則，與可持續(xù)發(fā)展的核心與第一要義相符合，與現(xiàn)代治理要求相一致，共促社會(huì)和諧善治的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)性原則是基層政府存在和長(zhǎng)效發(fā)展的重要原則，處理好政府與公民的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、中央與基層三者之間關(guān)系是堅(jiān)持可持續(xù)性原則的，唯有三大原則相互聯(lián)系，才能推動(dòng)新型社會(huì)治理進(jìn)程的發(fā)展與治理模式的創(chuàng)新。

　　社會(huì)共治、和諧善治、良法善治是基層領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)代化治理模式的三大新型治理模式。社會(huì)共治是治理現(xiàn)代化的本質(zhì)層面要求，即多主體協(xié)同治理，是提高基層政府的合法性的有效途徑之一。和諧善治是現(xiàn)代治理的目標(biāo)層面要求，是推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的必經(jīng)之路。良法善治是現(xiàn)代治理的規(guī)范層面的要求，是全面依法治國(guó)總宏觀目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政治基礎(chǔ)，為基層領(lǐng)導(dǎo)干部善治掃清基本障礙，具有預(yù)防社會(huì)犯罪和震懾、懲治的作用。

　　現(xiàn)代治理的觸角延伸到底就是基層治理，基層善治的發(fā)展是當(dāng)代治理模式的新變革，推動(dòng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)代治理能力的建設(shè)既與善治的最終目標(biāo)相一致，也與中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最終目標(biāo)相協(xié)調(diào)。善治維度下基層領(lǐng)導(dǎo)干部在現(xiàn)代治理新征程中，首先要樹立善治價(jià)值理念，轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式，建立善治政府。其次，構(gòu)建多主體共治、良法善治、和諧善治三位一體的多元化治理模式。再次，推進(jìn)基層民主與法治進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理新變革。

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