目前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)高速發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是急劇轉(zhuǎn)型期，各種復(fù)雜矛盾的集中凸顯期。各種腐敗現(xiàn)象大量滋生，層出不窮。隨著各種腐敗現(xiàn)象逐步蔓延到農(nóng)村，直接導(dǎo)致了干群關(guān)系緊張，黨和政府形象受損，可以說，腐敗現(xiàn)象正在吞噬著我國(guó)最廣泛、最深刻的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)此，理論界給予了廣泛關(guān)注，來自不同學(xué)科的學(xué)者從各自角度對(duì)腐敗根源及其治理進(jìn)行了卓有成效的研究。但他們對(duì)腐敗成因的探討，多集中在現(xiàn)代化進(jìn)程、權(quán)力失控、價(jià)值失范、道德約束乏力、強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的非均衡等宏觀方面，而對(duì)中觀與微觀層面的具體的制度安排與特定形式的腐敗成因的因果關(guān)系的探討卻比較少。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論，對(duì)委托代理失靈現(xiàn)象進(jìn)行分析，對(duì)如何強(qiáng)化基層黨風(fēng)廉政建設(shè)作出一定的思考和探索。

　　一、委托代理關(guān)系的涵義

　　委托代理理論是近30年西方企業(yè)契約理論取得的最重要成果之一。這一理論認(rèn)為，在以所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為特征的現(xiàn)代公司制企業(yè)中，委托人(股東或作為其代表的董事會(huì))和代理人(經(jīng)理)追求的目標(biāo)存在差異，在激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，代理人極有可能憑借其在經(jīng)營(yíng)企業(yè)中獲得的信息優(yōu)勢(shì)來侵犯委托人利益，造成所謂“代理成本”。為了更好地追求和維護(hù)自身利益，委托人就必須一方面對(duì)代理人進(jìn)行有效激勵(lì)，使其更好地為企業(yè)服務(wù)，創(chuàng)造更多的利潤(rùn);另一方面進(jìn)行必要的監(jiān)督和制約，盡量降低“代理成本”。

　　將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論置于政治學(xué)的對(duì)話語境中，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代代議民主制中也存在類似的委托代理關(guān)系，而這一特點(diǎn)在我國(guó)目前實(shí)行的農(nóng)村村民自治制度中體現(xiàn)得尤為明顯。在近代以前的奴隸社會(huì)和封建社會(huì)中，不存在委托代理關(guān)系。因?yàn)閲?guó)家被視為統(tǒng)治階級(jí)的私有財(cái)產(chǎn)，統(tǒng)治者既是國(guó)家的所有者又是其經(jīng)營(yíng)者，不存在國(guó)家權(quán)力的“兩權(quán)分離”情況，而代議民主制是以承認(rèn)人民主權(quán)為前提的。在人民主權(quán)原則下，直接民主制由于公民部能自由地表達(dá)自己的意志，而不是由他人代勞，被視為是真正的民主。但受現(xiàn)實(shí)條件的制約，在政治實(shí)踐中，國(guó)家主權(quán)的所有者—全體人民—不可能全部親自參與國(guó)家事務(wù)，而是將這種管理和統(tǒng)治的權(quán)力交給一個(gè)特殊的機(jī)構(gòu)—政府，這樣就出現(xiàn)了民主政治中的委托代理關(guān)系，即代議民主制。我國(guó)人大于1998年11月通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，明確規(guī)定我國(guó)農(nóng)村村民實(shí)行自治，村民直接選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，這就是一種典型的委托代理關(guān)系。

　　委托代理運(yùn)行經(jīng)由兩道程序完成，即由公民將權(quán)力委托給國(guó)家，再由國(guó)家委托給官員。根據(jù)國(guó)家起源學(xué)說中的契約論，人們之所以將各自私有權(quán)利中的部分置于公共領(lǐng)域中，交由國(guó)家來實(shí)施，主要是出于借助國(guó)家強(qiáng)制力和中立裁判角色來保障各自權(quán)益的考慮。這樣，代議民主制中的第一層委托代理關(guān)系就出現(xiàn)了。這時(shí)的國(guó)家和政府不過是觀念上的象征物，其真正的職能需要由有關(guān)部門及其具體官員來負(fù)責(zé)執(zhí)行。因此，公共權(quán)力被多層委托給具體的官員，他們作為廣大民眾公共權(quán)力的終極代理者，直接實(shí)施、運(yùn)作公共權(quán)力，代議民主制中的第二層委托代理關(guān)系由此產(chǎn)生，它使得廣大民眾與政府間的公共權(quán)力初始委托代理關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化，使代議制政府成為一張由重疊交叉的多層級(jí)、多維度的委托代理鏈所構(gòu)成的網(wǎng)。我國(guó)農(nóng)村的村民自治，雖然表面上體現(xiàn)為直接的委托代理關(guān)系，但是現(xiàn)實(shí)生活中，由于村委會(huì)與于村支部很難截然分開，這一集體實(shí)質(zhì)上代表著國(guó)家的意志，承擔(dān)了各級(jí)政府的終極職能，委托代理關(guān)系表現(xiàn)地異常復(fù)雜。

　　盡管可以將政治委托代理問題置于經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架中，但政治上的委托代理與經(jīng)濟(jì)上的委托代理仍有著不可忽視的區(qū)別。二者最大的不同在于:公眾委托給政府官員的管理權(quán)，沒有與之相平行、共同存在、本質(zhì)相同的另一種權(quán)力，對(duì)其進(jìn)行有效制約。另外，在對(duì)代理人的罷免程序、代理人問題負(fù)效應(yīng)的顯現(xiàn)期、代理人責(zé)任主體的界定及能否通過橫向比較發(fā)現(xiàn)代理問題等方面，政治上的委托代理比經(jīng)濟(jì)上的委托代理更為復(fù)雜，存在的委托代理問題也更為嚴(yán)重。

　　二、解決農(nóng)村基層委托代理失靈問題的對(duì)策

　　首先，要建立合理的利益機(jī)制，提高腐敗行為的成本。尼斯坎南曾列舉了一個(gè)官僚可能的目標(biāo):“薪金，職務(wù)的特權(quán)，公眾中的聲譽(yù)，權(quán)力，庇護(hù)人的身份，部門的產(chǎn)出，作出改變的自由自在感和管理部門的自豪之感�！币虼�，對(duì)于委托人來說，對(duì)代理人要“投其所好”，并利用各種效用間可能的替代關(guān)系來設(shè)計(jì)激勵(lì)和約束條件，從而在滿足代理人要求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)委托人的效用目標(biāo)。另外，在對(duì)代理人進(jìn)行工作績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要根據(jù)具體委托代理事項(xiàng)的性質(zhì)實(shí)行結(jié)果度量或行為度量，或?qū)⒍�者結(jié)合起來，并以此作為給代理人適當(dāng)報(bào)酬的決策依據(jù)。在對(duì)政治代理人進(jìn)行正面激勵(lì)的同時(shí)，也要提高腐敗行為的成本。當(dāng)前腐敗蔓延與其成本低、收益大有直接的聯(lián)系。腐敗的成本包括博奕成本、心理成本、懲罰成本和機(jī)會(huì)成本。政治代理人為隱蔽其腐敗行為而耗費(fèi)的人力、財(cái)力等博奕成本由其個(gè)人掌握，提高的可能性不大。心理成本實(shí)際上是一種“差別性約束”，只對(duì)那些給予以上“虔誠(chéng)誠(chéng)商品”以較高價(jià)格者才構(gòu)成硬約束，并且隨著腐敗次數(shù)的增加而降低其約束性。因而，有效地提高腐敗行為成本的方法即提高其懲罰成本和機(jī)會(huì)成本。懲罰成本的高低與腐敗行為的查處概率和懲罰力度正相關(guān)。在提高機(jī)會(huì)成本方面，建立競(jìng)爭(zhēng)性代理人市場(chǎng)，增強(qiáng)代理人信譽(yù)對(duì)其獲取職位的重要性，不失為一個(gè)加強(qiáng)對(duì)政治代理人外部制約的有效舉措。目前，要重點(diǎn)解決村干部待遇偏低、年齡老化、出路不暢、后繼無人等問題，加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。

　　其次，要增加政務(wù)透明度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。由于委托一代理關(guān)系中存在信息不對(duì)稱弊端，促進(jìn)公眾與政府之間的信息交流就顯得尤為重要。其中最重要的是增加政務(wù)的公開性和透明度，讓社會(huì)公眾了解并監(jiān)督政務(wù)活動(dòng)。進(jìn)行政務(wù)(村務(wù))公開，必須建立規(guī)范化、制度化、法治化的政務(wù)公開制度。通過規(guī)范政務(wù)(村務(wù))公開的內(nèi)容、程序、形式、時(shí)間等實(shí)現(xiàn)政務(wù)(村務(wù))公開的制度化，提高其可操作性。同時(shí)，要發(fā)揮新聞監(jiān)督時(shí)效快、范圍廣、反應(yīng)強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督。還要建立定期述職述廉、個(gè)人生活公開化的制度來加強(qiáng)對(duì)官員(包括村干部)個(gè)人生活的監(jiān)督。

　　第三，要完善契約，強(qiáng)化官員(包括村干部)的責(zé)任機(jī)制。麥庫(kù)賓斯提出了兩種立法機(jī)關(guān)抵制官僚機(jī)會(huì)主義行為的方式。一是由立法機(jī)關(guān)明確界定特定法規(guī)的管轄范圍;二是由它界定執(zhí)法的程序要求。無論是界定職權(quán)范圍還是實(shí)行程序保護(hù)，目的都是為了增強(qiáng)代理人行為的可預(yù)見性。而在一個(gè)完全確定的世界中，所有的個(gè)人在本質(zhì)上是在履行一種職責(zé)，依規(guī)則行事，無論是位居官僚體制最高層的人，還是屬于最低層的人(包括村干部)一樣，都沒有相機(jī)抉擇的權(quán)力。所有權(quán)力純粹是程序性的。此外，還可實(shí)行廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，通過責(zé)任連帶迫使領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)組織的管理，從而使組織成為一個(gè)能承擔(dān)集體責(zé)任的有機(jī)整體。

　　第四，要教育與引導(dǎo)公眾(包括農(nóng)民)參與公共監(jiān)督。要實(shí)行有效的公眾監(jiān)督，必須教育與規(guī)范公眾(包括農(nóng)民)的社會(huì)行動(dòng)，引導(dǎo)公眾從公共利益的角度從事監(jiān)督與控制腐敗行為的活動(dòng)。在加強(qiáng)輿論宣傳，增強(qiáng)群眾監(jiān)督重要性意識(shí)的前提下，還需要有法律和制度保障，加強(qiáng)對(duì)公眾監(jiān)督者的保護(hù)。針對(duì)公眾分散個(gè)體難以有效制衡以國(guó)家政權(quán)為后盾的公共權(quán)力的弊端，需要加強(qiáng)群眾的組織化建設(shè)，以組織對(duì)抗組織的方式制約腐敗。另外，根據(jù)監(jiān)督者的“經(jīng)濟(jì)人”本性，推行選擇性激勵(lì)政策，讓監(jiān)督者根據(jù)舉報(bào)案值按比例獲取收益，以提高公眾監(jiān)督的積極性，有效抑制其“搭便車”的機(jī)會(huì)主義行為。

　　總之，針對(duì)民主政治中委托代理失靈誘發(fā)的腐敗問題普遍蔓延的情況，為有效治理腐敗，要充分認(rèn)識(shí)到委托人和代理人雙方的“經(jīng)濟(jì)人”本性及其機(jī)會(huì)主義行為，以建立健全相應(yīng)的激勵(lì)、約束和監(jiān)督機(jī)制。

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