[摘要]海岸帶的規(guī)范合理和可持續(xù)發(fā)展是海洋強國建設(shè)的重要組成部分。對海岸帶的保護與利用進行科學(xué)立法是廣東省建設(shè)海洋強省的重要保障。廣東省海岸帶保護與利用立法要遵循立法基本要求和彰顯貼合廣東省實際情況特點的同時，也要注意保障立法有效施行的配套性措施建設(shè)。

　　[關(guān)鍵詞]海岸帶;保護利用;立法

　　一、廣東省海岸帶保護與利用立法背景

　　(一)全國性規(guī)定

　　2016年修訂后的《海洋環(huán)境保護法》第3條規(guī)定“國家在重點海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。”該條規(guī)定為海岸帶管理實行功能區(qū)分前置確立了立法依據(jù)。第24條規(guī)定：“國家建立健全海洋生態(tài)保護補償制度。開發(fā)利用海洋資源應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋功能區(qū)劃合理布局，嚴格遵守生態(tài)保護紅線，不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。”《海洋環(huán)境保護法》第四章“防治陸源污染物對海洋環(huán)境的污染損害”和第五章“防治海岸工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害”都對海岸帶的保護與利用提出了間接的嚴格生態(tài)保護要求。

　　中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年11月通過的《海岸線保護與利用管理辦法》作為我國首部規(guī)范性文件明確規(guī)定了實行海岸線分類保護并強調(diào)重點保護海岸帶的生態(tài)功能。2017年3月國家海洋局在發(fā)布了《海岸線保護與利用管理辦法》管理的手段上引入了海洋督察和區(qū)域限批措施，確立了以自然岸線保有率目標(biāo)為核心的倒逼機制，并要求確保到2020年全國自然岸線保有率不低于35%，見表1。

　　(二)已有省市立法參考

　　《辦法》對沿海省份海岸線保有率作出了明確的管控目標(biāo)規(guī)定。截至2017年10月，山東省和遼寧省均出臺了針對海岸帶進行分類管理的海岸帶規(guī)劃。河北省和浙江省出臺了海域海島海岸帶政治修復(fù)保護規(guī)劃。福建省和海南省分別出臺了《福建省海岸帶保護與利用管理條例》和《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》，其中海南省人民政府還頒布了《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理實施細則》。可見，沿海省份對于海岸帶的分類管理和保護利用重視程度越來越高，相應(yīng)的立法步伐正在加快。沿海省份的海岸帶規(guī)劃、修復(fù)、保護的重心和特色有效經(jīng)驗做法為廣東省海岸帶保護和科學(xué)合理利用立法提供了經(jīng)驗參考和實踐樣本。

　　(三)廣東省的前期準(zhǔn)備

　　依據(jù)國家海洋局公布的海岸線保有率，到2020年廣東省自然岸線保有率不低于35%。2017年5月中國共產(chǎn)黨廣東省第十二次代表大會報告中明確提出：“建設(shè)海洋經(jīng)濟強省，打造沿海經(jīng)濟帶，拓展藍色經(jīng)濟空間的同時要科學(xué)開發(fā)海洋資源，強化自然岸線保護和修復(fù)，建設(shè)美麗海灣和貫通東西兩翼的濱海旅游公路，建成富有魅力的藍色海洋景觀帶”。2017年廣東省海洋與漁業(yè)局提交的《廣東省海岸帶功能研究報告》對廣東省海岸帶的功能區(qū)分作出了定義精準(zhǔn)、范圍明確的“三生”空間。“三生”空間立足統(tǒng)籌整合海岸帶范圍輻射的陸域、海域、海岸線的基本功能以外，還兼顧協(xié)調(diào)珠三角、粵東、粵西區(qū)域的發(fā)展，并將海岸帶空間功能分為生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類空間，與此同時在8.96萬平方公里海岸帶中確定“三生空間”面積比為52∶6∶42。“三生空間”的定量定額定份的核算方法體現(xiàn)出廣東省政府對廣東省海岸帶保護和合理科學(xué)開發(fā)利用的極其重視和科學(xué)要求。

　　二、廣東省海岸帶保護與利用管理立法的設(shè)計思路

　　(一)整體框架

　　1.立法定位

　　《海岸線保護與利用管理辦法》、《生態(tài)紅線制度》、《廣東省海岸帶功能研究報告》改變了以往把海岸帶作為涉海行政職能部門靜態(tài)監(jiān)管地域的做法，而把海岸帶視作是一種公眾擁有使用權(quán)利和保護義務(wù)的自然資源。因此，對于海岸帶這種屬于全體公眾所有的自然資源保護，需要全體公眾積極參與，并將保護海岸帶優(yōu)質(zhì)狀態(tài)作為首要的任務(wù)。其次，在開發(fā)利用作為公眾集體長久擁有使用權(quán)的海岸帶時，需要進行嚴密的論證和必要性分析。作為海洋與陸地交界的地域，海岸帶的功能一旦改變，較陸地而言是極難修復(fù)的，并且深刻、廣泛、長久地影響整座城市整個地區(qū)的地理環(huán)境、布局規(guī)劃和眾多人口的工作和生活。因此，對于廣東省海岸帶保護與利用的專門性立法要突破認為海岸帶只屬于涉海行政管理部門業(yè)務(wù)范疇的管理思路桎梏，從而樹立指引公眾全方位參與保護海岸帶資源的新思路。因此，對于未來正式出臺的廣東省海岸帶立法應(yīng)采取《海岸帶保護與利用條例》相類似的名稱。

　　2.章節(jié)結(jié)構(gòu)的安排

　　鑒于《海岸線保護與利用管理辦法》、《生態(tài)紅線制度》已經(jīng)出臺和《廣東省海岸帶功能研究報告》對海岸帶功能進行明確區(qū)分，廣東省海岸帶保護與利用的立法適宜采取設(shè)置若干獨立章的立法結(jié)構(gòu)。章節(jié)的設(shè)置參照其他省份立法編排結(jié)構(gòu)和彰顯廣東省海岸帶立法特色，廣東省海岸帶保護與利用立法的體例結(jié)構(gòu)可以分為總則、綜合保護、規(guī)劃利用、治理修復(fù)、管理監(jiān)督、法律責(zé)任、附則七大部分。第一部分“總則”對于立法的依據(jù)、海岸帶的范圍、立法適用主體、基本原則進行規(guī)定。第二部分“綜合保護”突出對海岸帶保護利用立法是著眼全民參與的事項，政府相關(guān)職能部門對海岸帶的管理是海岸帶保護系統(tǒng)工程的重要組成部分。第三部分“規(guī)劃利用”規(guī)定對海岸帶進行規(guī)劃利用的程序和條件，嚴格遵循海岸帶功能劃分標(biāo)準(zhǔn)對海岸帶開發(fā)必要性實行嚴格的窮盡分析原則。第四部分“治理修復(fù)”對海岸帶的自然存在狀態(tài)和開發(fā)利用后治理修復(fù)的職責(zé)、程度、檢查等環(huán)節(jié)進行規(guī)定并定期向公眾公布進度和結(jié)果。第五部分“管理監(jiān)督”規(guī)定對海岸帶的綜合保護、規(guī)劃利用、治理修復(fù)負有宣傳、審核、檢查、管理、監(jiān)督職能主體的權(quán)力和工作程序。第六部分“法律責(zé)任”規(guī)定對前述海岸帶的綜合保護、規(guī)劃利用、治理修復(fù)、管理監(jiān)督負有責(zé)任而沒有履行義務(wù)的主體應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。第七部分“附則”明確立法的最終解釋權(quán)和實施開始日期。

　　(二)特色亮點

　　1.把海岸帶的保護作為立法的優(yōu)先目標(biāo)

　　《海岸線保護與利用管理辦法》確立了節(jié)約使用海岸帶的原則。因此，廣東省海岸帶保護利用立法也應(yīng)該確立保護海岸帶的優(yōu)質(zhì)狀態(tài)為基礎(chǔ)目標(biāo)。海岸帶無論是處于原始自然狀態(tài)還是開發(fā)利用后都需要進行治理修復(fù)。立法應(yīng)該明確規(guī)定對海岸帶的治理和修復(fù)，屬于開發(fā)、利用和管理者的義務(wù)。

　　2.對海岸帶的保護、管理、監(jiān)督處于持續(xù)動態(tài)中并定期向公眾公布結(jié)果

　　公眾是海岸帶資源的整體意義上的利用者。因此，對海岸帶負有保護、管理和監(jiān)督職責(zé)的主體，有義務(wù)向公眾展示、解釋海岸帶保護利用的實際狀態(tài)，以及聽取公眾的合理意見和建議進行改進。

　　3.強調(diào)海岸帶保護與利用的區(qū)域合作

　　廣東省擁有全國省屬最長的海岸線，不同沿海城市在發(fā)展過程中對海岸帶管理積累了一定的經(jīng)驗和相關(guān)行之有效的方法。同時，廣東省毗鄰港澳，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略使海岸帶保護利用的密切區(qū)域合作提供了更為穩(wěn)固的交流機制。在廣東省海岸帶保護利用立法中，應(yīng)強調(diào)廣東省內(nèi)沿海城市加強區(qū)域海岸帶保護的合作，鼓勵港澳特別行政區(qū)積極參與廣東省海岸帶的保護和利用。

　　4.鼓勵產(chǎn)學(xué)研助力海岸帶的保護與利用

　　科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。廣東省近年來十分重視海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的同時，科研力量也在穩(wěn)步上升。因此，在廣東省海岸帶保護利用立法中應(yīng)該明確地鼓勵產(chǎn)學(xué)研力量整合，共同推進海岸帶的保護與利用。

　　三、廣東省海岸帶保護利用立法的配套建設(shè)

　　(一)公眾積極參與并形成良好的輿論支持氛圍

　　廣東省作為改革開放先行先試實踐卓越的省份，積累了一系列切合廣東實際發(fā)展的治理社會經(jīng)驗。在之前的立法實踐中，廣東省積極通過公開聽證會、電視現(xiàn)場直播、網(wǎng)絡(luò)互動等創(chuàng)新方式，讓公眾參與到立法過程并提供充分的意見。公眾是海岸帶資源的使用者同時也是保護者。廣東省海岸帶保護利用立法要注重對立法前、立法草案以及立法實施過程對公眾進行深入的宣傳、普及并形成良好的互動模式。海岸帶保護立法要設(shè)置合理的機制，充分聽取公眾的意見以及設(shè)計公眾對相關(guān)行為的異議表達和權(quán)利救濟程序。同時，建立海岸帶保護和整治修復(fù)多元化投入機制，制訂相關(guān)政策，鼓勵社會資金參與海岸帶保護與利用。

　　(二)執(zhí)法、司法力量及時精準(zhǔn)貫徹立法

　　法律的真實效力在于對社會現(xiàn)象及人的行為作出具有拘束力的指引。作為海洋大省的廣東省，在海岸帶保護利用執(zhí)法的力度、范圍和手段方面都走在了全國的前列。司法是對社會正義保障的強制程度最高的力量。近年來，廣東省在涉海環(huán)境保護的訴訟中形成了一批影響力大、效果明顯、社會認可度高的案件，為涉海環(huán)境保護的訴訟積累了豐富的經(jīng)驗。因此，廣東省海岸帶保護利用立法的內(nèi)容制定，需要充分聽取相關(guān)執(zhí)法和司法部門的意見和建議。在廣東省海岸帶保護利用立法出臺后，在實施過程也要與執(zhí)法、司法部門形成良性的信息互動機制。

　　(三)立法技術(shù)注重彈性空間的有限設(shè)置

　　在嚴格遵循國家對海岸帶功能劃分和生態(tài)紅線制度的基礎(chǔ)上，對于海岸帶保護利用立法也需要考慮城市發(fā)展戰(zhàn)略不確定性給海岸帶保護利用帶來的立法彈性空間。隨著不同時期發(fā)展戰(zhàn)略的部署，海岸帶保護利用的任務(wù)、重心和發(fā)展態(tài)勢都可能產(chǎn)生變化。廣東省海岸帶保護利用的立法應(yīng)該充分貫徹國家上位的法律政策，同時貼合廣東省海岸帶發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀和未來，從而使廣東省海岸帶保護利用立法具有可行性和前瞻性。廣東省海岸帶保護利用立法的彈性空間設(shè)置要注意平衡海岸帶生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、軍事保障等價值，并且鼓勵海岸帶保護利用主體提供多種治理修復(fù)的可替代方案。

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