[摘要]海岸帶的規(guī)范合理和可持續(xù)發(fā)展是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要組成部分。對(duì)海岸帶的保護(hù)與利用進(jìn)行科學(xué)立法是廣東省建設(shè)海洋強(qiáng)省的重要保障。廣東省海岸帶保護(hù)與利用立法要遵循立法基本要求和彰顯貼合廣東省實(shí)際情況特點(diǎn)的同時(shí)，也要注意保障立法有效施行的配套性措施建設(shè)。

　　[關(guān)鍵詞]海岸帶;保護(hù)利用;立法

　　一、廣東省海岸帶保護(hù)與利用立法背景

　　(一)全國(guó)性規(guī)定

　　2016年修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3條規(guī)定“國(guó)家在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。”該條規(guī)定為海岸帶管理實(shí)行功能區(qū)分前置確立了立法依據(jù)。第24條規(guī)定：“國(guó)家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。開(kāi)發(fā)利用海洋資源應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋功能區(qū)劃合理布局，嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線，不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。”《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四章“防治陸源污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”和第五章“防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”都對(duì)海岸帶的保護(hù)與利用提出了間接的嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)要求。

　　中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年11月通過(guò)的《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》作為我國(guó)首部規(guī)范性文件明確規(guī)定了實(shí)行海岸線分類(lèi)保護(hù)并強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)保護(hù)海岸帶的生態(tài)功能。2017年3月國(guó)家海洋局在發(fā)布了《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》管理的手段上引入了海洋督察和區(qū)域限批措施，確立了以自然岸線保有率目標(biāo)為核心的倒逼機(jī)制，并要求確保到2020年全國(guó)自然岸線保有率不低于35%，見(jiàn)表1。

　　(二)已有省市立法參考

　　《辦法》對(duì)沿海省份海岸線保有率作出了明確的管控目標(biāo)規(guī)定。截至2017年10月，山東省和遼寧省均出臺(tái)了針對(duì)海岸帶進(jìn)行分類(lèi)管理的海岸帶規(guī)劃。河北省和浙江省出臺(tái)了海域海島海岸帶政治修復(fù)保護(hù)規(guī)劃。福建省和海南省分別出臺(tái)了《福建省海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》，其中海南省人民政府還頒布了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開(kāi)發(fā)管理實(shí)施細(xì)則》。可見(jiàn)，沿海省份對(duì)于海岸帶的分類(lèi)管理和保護(hù)利用重視程度越來(lái)越高，相應(yīng)的立法步伐正在加快。沿海省份的海岸帶規(guī)劃、修復(fù)、保護(hù)的重心和特色有效經(jīng)驗(yàn)做法為廣東省海岸帶保護(hù)和科學(xué)合理利用立法提供了經(jīng)驗(yàn)參考和實(shí)踐樣本。

　　(三)廣東省的前期準(zhǔn)備

　　依據(jù)國(guó)家海洋局公布的海岸線保有率，到2020年廣東省自然岸線保有率不低于35%。2017年5月中國(guó)共產(chǎn)黨廣東省第十二次代表大會(huì)報(bào)告中明確提出：“建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，打造沿海經(jīng)濟(jì)帶，拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間的同時(shí)要科學(xué)開(kāi)發(fā)海洋資源，強(qiáng)化自然岸線保護(hù)和修復(fù)，建設(shè)美麗海灣和貫通東西兩翼的濱海旅游公路，建成富有魅力的藍(lán)色海洋景觀帶”。2017年廣東省海洋與漁業(yè)局提交的《廣東省海岸帶功能研究報(bào)告》對(duì)廣東省海岸帶的功能區(qū)分作出了定義精準(zhǔn)、范圍明確的“三生”空間。“三生”空間立足統(tǒng)籌整合海岸帶范圍輻射的陸域、海域、海岸線的基本功能以外，還兼顧協(xié)調(diào)珠三角、粵東、粵西區(qū)域的發(fā)展，并將海岸帶空間功能分為生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類(lèi)空間，與此同時(shí)在8.96萬(wàn)平方公里海岸帶中確定“三生空間”面積比為52∶6∶42。“三生空間”的定量定額定份的核算方法體現(xiàn)出廣東省政府對(duì)廣東省海岸帶保護(hù)和合理科學(xué)開(kāi)發(fā)利用的極其重視和科學(xué)要求。

　　二、廣東省海岸帶保護(hù)與利用管理立法的設(shè)計(jì)思路

　　(一)整體框架

　　1.立法定位

　　《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》、《生態(tài)紅線制度》、《廣東省海岸帶功能研究報(bào)告》改變了以往把海岸帶作為涉海行政職能部門(mén)靜態(tài)監(jiān)管地域的做法，而把海岸帶視作是一種公眾擁有使用權(quán)利和保護(hù)義務(wù)的自然資源。因此，對(duì)于海岸帶這種屬于全體公眾所有的自然資源保護(hù)，需要全體公眾積極參與，并將保護(hù)海岸帶優(yōu)質(zhì)狀態(tài)作為首要的任務(wù)。其次，在開(kāi)發(fā)利用作為公眾集體長(zhǎng)久擁有使用權(quán)的海岸帶時(shí)，需要進(jìn)行嚴(yán)密的論證和必要性分析。作為海洋與陸地交界的地域，海岸帶的功能一旦改變，較陸地而言是極難修復(fù)的，并且深刻、廣泛、長(zhǎng)久地影響整座城市整個(gè)地區(qū)的地理環(huán)境、布局規(guī)劃和眾多人口的工作和生活。因此，對(duì)于廣東省海岸帶保護(hù)與利用的專(zhuān)門(mén)性立法要突破認(rèn)為海岸帶只屬于涉海行政管理部門(mén)業(yè)務(wù)范疇的管理思路桎梏，從而樹(shù)立指引公眾全方位參與保護(hù)海岸帶資源的新思路。因此，對(duì)于未來(lái)正式出臺(tái)的廣東省海岸帶立法應(yīng)采取《海岸帶保護(hù)與利用條例》相類(lèi)似的名稱(chēng)。

　　2.章節(jié)結(jié)構(gòu)的安排

　　鑒于《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》、《生態(tài)紅線制度》已經(jīng)出臺(tái)和《廣東省海岸帶功能研究報(bào)告》對(duì)海岸帶功能進(jìn)行明確區(qū)分，廣東省海岸帶保護(hù)與利用的立法適宜采取設(shè)置若干獨(dú)立章的立法結(jié)構(gòu)。章節(jié)的設(shè)置參照其他省份立法編排結(jié)構(gòu)和彰顯廣東省海岸帶立法特色，廣東省海岸帶保護(hù)與利用立法的體例結(jié)構(gòu)可以分為總則、綜合保護(hù)、規(guī)劃利用、治理修復(fù)、管理監(jiān)督、法律責(zé)任、附則七大部分。第一部分“總則”對(duì)于立法的依據(jù)、海岸帶的范圍、立法適用主體、基本原則進(jìn)行規(guī)定。第二部分“綜合保護(hù)”突出對(duì)海岸帶保護(hù)利用立法是著眼全民參與的事項(xiàng)，政府相關(guān)職能部門(mén)對(duì)海岸帶的管理是海岸帶保護(hù)系統(tǒng)工程的重要組成部分。第三部分“規(guī)劃利用”規(guī)定對(duì)海岸帶進(jìn)行規(guī)劃利用的程序和條件，嚴(yán)格遵循海岸帶功能劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海岸帶開(kāi)發(fā)必要性實(shí)行嚴(yán)格的窮盡分析原則。第四部分“治理修復(fù)”對(duì)海岸帶的自然存在狀態(tài)和開(kāi)發(fā)利用后治理修復(fù)的職責(zé)、程度、檢查等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定并定期向公眾公布進(jìn)度和結(jié)果。第五部分“管理監(jiān)督”規(guī)定對(duì)海岸帶的綜合保護(hù)、規(guī)劃利用、治理修復(fù)負(fù)有宣傳、審核、檢查、管理、監(jiān)督職能主體的權(quán)力和工作程序。第六部分“法律責(zé)任”規(guī)定對(duì)前述海岸帶的綜合保護(hù)、規(guī)劃利用、治理修復(fù)、管理監(jiān)督負(fù)有責(zé)任而沒(méi)有履行義務(wù)的主體應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。第七部分“附則”明確立法的最終解釋權(quán)和實(shí)施開(kāi)始日期。

　　(二)特色亮點(diǎn)

　　1.把海岸帶的保護(hù)作為立法的優(yōu)先目標(biāo)

　　《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》確立了節(jié)約使用海岸帶的原則。因此，廣東省海岸帶保護(hù)利用立法也應(yīng)該確立保護(hù)海岸帶的優(yōu)質(zhì)狀態(tài)為基礎(chǔ)目標(biāo)。海岸帶無(wú)論是處于原始自然狀態(tài)還是開(kāi)發(fā)利用后都需要進(jìn)行治理修復(fù)。立法應(yīng)該明確規(guī)定對(duì)海岸帶的治理和修復(fù)，屬于開(kāi)發(fā)、利用和管理者的義務(wù)。

　　2.對(duì)海岸帶的保護(hù)、管理、監(jiān)督處于持續(xù)動(dòng)態(tài)中并定期向公眾公布結(jié)果

　　公眾是海岸帶資源的整體意義上的利用者。因此，對(duì)海岸帶負(fù)有保護(hù)、管理和監(jiān)督職責(zé)的主體，有義務(wù)向公眾展示、解釋海岸帶保護(hù)利用的實(shí)際狀態(tài)，以及聽(tīng)取公眾的合理意見(jiàn)和建議進(jìn)行改進(jìn)。

　　3.強(qiáng)調(diào)海岸帶保護(hù)與利用的區(qū)域合作

　　廣東省擁有全國(guó)省屬最長(zhǎng)的海岸線，不同沿海城市在發(fā)展過(guò)程中對(duì)海岸帶管理積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)行之有效的方法。同時(shí)，廣東省毗鄰港澳，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略使海岸帶保護(hù)利用的密切區(qū)域合作提供了更為穩(wěn)固的交流機(jī)制。在廣東省海岸帶保護(hù)利用立法中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)廣東省內(nèi)沿海城市加強(qiáng)區(qū)域海岸帶保護(hù)的合作，鼓勵(lì)港澳特別行政區(qū)積極參與廣東省海岸帶的保護(hù)和利用。

　　4.鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研助力海岸帶的保護(hù)與利用

　　科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。廣東省近年來(lái)十分重視海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，科研力量也在穩(wěn)步上升。因此，在廣東省海岸帶保護(hù)利用立法中應(yīng)該明確地鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研力量整合，共同推進(jìn)海岸帶的保護(hù)與利用。

　　三、廣東省海岸帶保護(hù)利用立法的配套建設(shè)

　　(一)公眾積極參與并形成良好的輿論支持氛圍

　　廣東省作為改革開(kāi)放先行先試實(shí)踐卓越的省份，積累了一系列切合廣東實(shí)際發(fā)展的治理社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。在之前的立法實(shí)踐中，廣東省積極通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、電視現(xiàn)場(chǎng)直播、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等創(chuàng)新方式，讓公眾參與到立法過(guò)程并提供充分的意見(jiàn)。公眾是海岸帶資源的使用者同時(shí)也是保護(hù)者。廣東省海岸帶保護(hù)利用立法要注重對(duì)立法前、立法草案以及立法實(shí)施過(guò)程對(duì)公眾進(jìn)行深入的宣傳、普及并形成良好的互動(dòng)模式。海岸帶保護(hù)立法要設(shè)置合理的機(jī)制，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)以及設(shè)計(jì)公眾對(duì)相關(guān)行為的異議表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)程序。同時(shí)，建立海岸帶保護(hù)和整治修復(fù)多元化投入機(jī)制，制訂相關(guān)政策，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與海岸帶保護(hù)與利用。

　　(二)執(zhí)法、司法力量及時(shí)精準(zhǔn)貫徹立法

　　法律的真實(shí)效力在于對(duì)社會(huì)現(xiàn)象及人的行為作出具有拘束力的指引。作為海洋大省的廣東省，在海岸帶保護(hù)利用執(zhí)法的力度、范圍和手段方面都走在了全國(guó)的前列。司法是對(duì)社會(huì)正義保障的強(qiáng)制程度最高的力量。近年來(lái)，廣東省在涉海環(huán)境保護(hù)的訴訟中形成了一批影響力大、效果明顯、社會(huì)認(rèn)可度高的案件，為涉海環(huán)境保護(hù)的訴訟積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，廣東省海岸帶保護(hù)利用立法的內(nèi)容制定，需要充分聽(tīng)取相關(guān)執(zhí)法和司法部門(mén)的意見(jiàn)和建議。在廣東省海岸帶保護(hù)利用立法出臺(tái)后，在實(shí)施過(guò)程也要與執(zhí)法、司法部門(mén)形成良性的信息互動(dòng)機(jī)制。

　　(三)立法技術(shù)注重彈性空間的有限設(shè)置

　　在嚴(yán)格遵循國(guó)家對(duì)海岸帶功能劃分和生態(tài)紅線制度的基礎(chǔ)上，對(duì)于海岸帶保護(hù)利用立法也需要考慮城市發(fā)展戰(zhàn)略不確定性給海岸帶保護(hù)利用帶來(lái)的立法彈性空間。隨著不同時(shí)期發(fā)展戰(zhàn)略的部署，海岸帶保護(hù)利用的任務(wù)、重心和發(fā)展態(tài)勢(shì)都可能產(chǎn)生變化。廣東省海岸帶保護(hù)利用的立法應(yīng)該充分貫徹國(guó)家上位的法律政策，同時(shí)貼合廣東省海岸帶發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀和未來(lái)，從而使廣東省海岸帶保護(hù)利用立法具有可行性和前瞻性。廣東省海岸帶保護(hù)利用立法的彈性空間設(shè)置要注意平衡海岸帶生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、軍事保障等價(jià)值，并且鼓勵(lì)海岸帶保護(hù)利用主體提供多種治理修復(fù)的可替代方案。

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