本文是一篇行政法論文范文，論述了職務犯罪初查制度的現(xiàn)實困境及完善建議，選自期刊《甘肅政法學院學報》。同類期刊推薦《湖南行政學院學報》，雜志堅持改革方向，聚焦社會，昌明學術理論，營造精神家園。所刊發(fā)的反映社會焦點、熱點、現(xiàn)實問題，剖析理論難點問題的文章受到政府部門的重視和社會各界讀者的好評。
　　摘要：職務犯罪的初查，興起于檢察機關的辦案實踐，是我國檢察機關在職務犯罪偵查工作中的獨創(chuàng)。由于其在職務犯罪偵查中具有較大功效，頗受各級檢察機關青睞。然而，無論是在1997年頒布的《刑事訴訟法》還是2012年3月剛剛修改的《刑事訴訟法》，對于職務犯罪的初查制度都沒有明確的規(guī)定。對初查制度該如何定性，在司法實踐中爭論頗大。本文從職務犯罪初查制度的形成、存在的意義入手，延伸至我國刑事訴訟立案程序的功用，著重分析造成初查制度屢遭詬病的原因，并在盡快將初查制度寫入刑事訴訟法，扭轉偵查人員“客觀立案思想”等方面提出相關完善建議

　　關鍵詞：初查,立案,法律定性,客觀立案思想

　　一、職務犯罪初查制度的歷史沿革及現(xiàn)實意義

　　上世紀80年代初期，檢察機關受理的經濟案件，大多由發(fā)案單位的保衛(wèi)部門調查而提供，已經能夠證明有犯罪事實，且需要追究刑事責任，檢察機關往往在審查材料之后就可以立案，無需初查。80年代中后期，隨著改革開放的不斷深入，匿名舉報和舉報事實不詳細、不真實的現(xiàn)象陡增，僅憑對舉報材料的書面審查尚不足以決定是否立案，在立案前進行必要的調查，已有了現(xiàn)實的需要。為了提高立案質量，最高人民檢察院確立了立案前進行必要調查的制度，后逐步明確為“初查”制度。

　　現(xiàn)如今，檢察機關初查的任務就是收集必要的證據(jù)，以決定是否有犯罪事實需要立案偵查。由于貪污賄賂犯罪具有主體的特殊性、行為的隱蔽性和反偵查特性，且往往與復雜的經濟交往相互交織，無論是舉報還是檢察機關自行發(fā)現(xiàn)的案件線索，能直接反映犯罪事實或犯罪嫌疑人的材料并不多見，依據(jù)實踐經驗，大多數(shù)還是要憑借檢察機關在初查中獲得的證據(jù)材料來決定能否立案。因此，筆者認為，初查制度對于職務犯罪案件的立案、偵查都是必需的程序，初查仍有其現(xiàn)實意義。

　　二、職務犯罪初查制度的運行現(xiàn)狀

　　隨著法治化進程的不斷深化，中國民眾對“保障人權”的要求越來越高，“程序正義”的觀念早已深入人心。新修訂的刑訴法首次將“尊重和保障人權”寫入有“國家小憲法”之稱的刑訴法中，更說明了這一點。近年來，人們開始對檢察機關的初查工作提出越來越多的質疑，而質疑的焦點就是我國刑訴法（包括此次新修訂的刑訴法）對初查制度并未做出直接規(guī)定�？偨Y近年來初查制度屢遭詬病的形式，無外乎以下四點：一是初查過程中使用訴訟文書，于法無據(jù)；二是初查所獲得證據(jù)合法性受到質疑；三是初查不受刑訴法制約，初查權易被濫用；四是無刑訴法保障的初查手段難免會給偵查設置障礙。

　　筆者認為，反貪偵查工作正進入一個難以自拔的怪圈。根據(jù)現(xiàn)有的立案觀念及標準，要求初查工作解決立案所需的基本犯罪事實與證據(jù)。立案需要證據(jù)，而獲取證據(jù)最有效方式是偵查措施的適用，而偵查措施的適用以立案為前提條件，立案又以證據(jù)為基礎，初查的局限性決定了其獲取證據(jù)的艱巨性，因此對立案與偵查造成困難，從而致使反貪偵查工作進入一個怪圈，不利于反貪工作的深入有效開展。以技術偵查為例，筆者認為，技術偵查最重要的價值，是獲取案件線索，發(fā)現(xiàn)犯罪事實，然而以現(xiàn)有的立案觀念、標準及實踐要求，某些行受賄案件因技術偵查必須以立案為前提條件而無法在初查環(huán)節(jié)獲得突破，進而導致犯罪分子逍遙法外。

　　有學者指出，“立案前的初查行為僅僅是一種非偵查性質的調查活動。理由是：偵查活動只能在刑事訴訟開始后，也就是立案之后才可以進行。如果在刑事訴訟尚未開始之前，也就是立案之前適用，顯然是違法的。”而現(xiàn)實情況是，無論是法學界還是司法實踐中，多年來早已習慣將“初查”當作“偵查”，初查的主體一般就是立案后偵查的主體，除了不能采取對人身和財產的強制措施外，諸如查詢銀行存款、調取通話記錄等一般偵查措施是可以使用的。

　　也有觀點認為，“立案后的偵查階段就是初查活動的繼續(xù)。只是立案人為地把一個完整的偵查階段一分為二，但很少有人指出這種初查就是偵查，原因就在于缺乏法律依據(jù)，這種立法的不明確給執(zhí)法帶來了諸多疑惑。”

　　三、職務犯罪初查制度屢遭質疑的原因

　　第一、我國刑訴法并未沒有對初查制度作出直接規(guī)定，其法律性質不明確。

　　作為國家基本法律的刑事訴訟法，對刑事程序的啟動、運行、終結都有較為完善的規(guī)定。隨著我國法治化進程的深入，初查這類法律性質不明確的行為容易引起較大質疑，且近年來檢察機關因初查中的不當甚至違法行為引起社會輿論的強烈譴責，更加導致職務犯罪偵查部門工作的被動。筆者認為，初查制度屢遭質疑的根本原因，是我國刑訴法沒有對初查制度的性質作出明確界定。

　　第二、理論界對我國立案制度的存廢仍有異議。

　　我國現(xiàn)行刑訴法對偵查的啟動采取程序性啟動模式，即以立案程序啟動，并明確規(guī)定“認為有犯罪事實，需要追究刑事責任”才能決定立案偵查。前者為事實條件，后者是法律條件。然而，有學者認為，“初查制度尷尬的法律地位恰恰說明了先立案后偵查的偵查模式是不科學的，這種偵查方式不符合人們對案件的認識規(guī)律。我國應該順應國際刑事訴訟的發(fā)展潮流，與國際接軌。參照法國、意大利對初查的規(guī)定……取消‘立案’的獨立階段，把‘立案’放在偵查程序中”此外，筆者了解到，在學界，支持這一觀點的學者不在少數(shù)，這類觀點一致認為，我國可以借鑒大多數(shù)現(xiàn)代國家所采用的刑事訴訟隨機型啟動模式，一方面該模式能夠對犯罪行為作出及時、迅捷的反應，另一方面能充分體現(xiàn)偵查程序的目的，解決初查制度的尷尬地位問題，對于更加有力地打擊腐敗具有非常重要的意義。

　　第三、基層辦案人員存在客觀立案思想，對于撤案的理解有偏差。

　　長期以來，職務犯罪偵查工作存在著客觀立案思想，即要有一定證據(jù)證明存在犯罪事實且需要追究刑事責任才能夠立案，而且，“撤案即錯案”的觀念仍普遍存在，即案件一旦撤案，就意味著對檢察機關案件質量、工作績效的否定性評價，這種認知反映在偵查部門每年的工作業(yè)績考核中，則直接與偵查人員的年底獎懲掛鉤，致使偵查人員不得不堅持職務犯罪“客觀立案思想”，在查明確實存在職務犯罪事實后方敢立案�，F(xiàn)實情形是，偵查人員在初查階段所取得的案件線索甚至足以符合起訴條件，才會立案，而立案后的偵查環(huán)節(jié)只是簡單地完善各類證據(jù)。過分地強調初查的作用和地位，會導致以查代偵、久查不立、先破后立、不破不立的局面。這種本末倒置的做法，從另一方面也反映了偵查人員的些許無奈。

　　四、完善職務犯罪初查制度的幾點建議

　　第一、堅持立案制度，將初查納入刑事訴訟法中。

　　筆者認為，盡管我們進行了多年的普法教育活動，但基層執(zhí)法環(huán)境仍不容樂觀，立案制度在我國仍有其存在的必要及意義：一是有利于保護公民的合法權益不受非法侵害，保障無罪的人不受刑事追究；二是有助于督促司法機關及時、準確地揭露、證實、打擊犯罪。這種“甄別案件、區(qū)別對待”的立案制度體現(xiàn)了“保障人權”的鮮明價值取向。我們不能盲目地照搬照抄西方司法模式，在當前執(zhí)法體系缺乏相對完善的監(jiān)督制約、個別基層執(zhí)法人員法律修養(yǎng)仍有待提高的大背景下，立案制度相比于隨機型啟動模式更加適合當前我國國情。由此，筆者建議，將《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中的初查一節(jié)納入刑事訴訟法中，由司法解釋上升為立法層面，仍然編在立案、偵查、提起公訴一編中，采取受理、審查、初查、立案、偵查的順序編排。這樣，不僅能夠賦予初查合理的法律定位，而且能夠消除諸多基層執(zhí)法過程中出現(xiàn)的弊端和矛盾，為加大反貪腐力度鋪平了道路。

　　第二、完善初查制度的相關規(guī)定。

　　在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中，第六章第二節(jié)第127條至132條對初查進行了較為籠統(tǒng)的規(guī)定。實踐中，初查的時間、線索的統(tǒng)一管理、能否立案的標準都依據(jù)各省市檢察機關自行決定，這就為非法初查奠定了基礎。筆者認為，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》作為人民檢察院內部工作的重要司法解釋，應詳細地對初查制度做出規(guī)定，對于初查的時間、范圍、初查手段的列舉性規(guī)定、案件線索的統(tǒng)一管理、立案標準的把握、初查活動的內外監(jiān)督都要有所規(guī)定，以便基層偵查人員能夠在足夠的監(jiān)督下?lián)碛凶銐虻氖侄�、更加科學地**職務犯罪案件。

　　第三、扭轉辦案人員的立案觀念。

　　以法理的角度，我國刑事訴訟法第86條對于立案條件規(guī)定的是司法機關“認為”有犯罪事實需要追究刑事責任。此“認為”并非“認定”，是主觀上的判斷，而并不要求客觀存在�？梢哉f，長期以來的客觀立案思想是一種理解上的偏差，而且，“職務犯罪的撤案僅僅說明案件不符合起訴的標準，是一種正常的司法程序，是檢察機關客觀承擔公正義務的體現(xiàn)”。v檢察干警要樹立正確的立案觀念，能夠認識到撤案并非錯案。一方面，要加強檢察干警對于刑事訴訟法的學習，認真領悟初查制度的內涵，樹立風險意識，能夠承擔撤案的后果，認識到撤案只是在查清事實后的一種刑事訴訟處理結果；另一方面，在制度上，要將撤案數(shù)不納入偵查人員年底考核評分標準中，更加關注對案件線索的深挖和成案率，而對于撤案要自上而下形成撤案非錯案的意識。同時，加大對初查的內外監(jiān)督制約力度，以防止隨意立案的可能。

　　2013年1月1日，修改后的《刑事訴訟法》即將施行，盡管在該法中我們仍未看到初查制度的相關規(guī)定，但我們有理由相信，隨著我國法治進程的不斷深化，我國的反貪腐力度將進一步加強，我們的初查制度將得到進一步的完善。筆者也希望初查制度能夠盡快寫入刑事訴訟法中，賦予初查制度明確的法律定位。

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