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行政管理論文廣東省行政審批改革研究

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  摘要:自從我國(guó)加入世貿(mào)組織之后,對(duì)于行政審批的改革就成為學(xué)界一直關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。2012年國(guó)務(wù)院明確同意廣東省“十二五”時(shí)期在行政審批制度改革方面繼續(xù)先行先試。這表明廣東省將在行政審批改革方面走在全國(guó)前例,且又以順德——清遠(yuǎn)(英德)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為廣東省先試先行的“特區(qū)”。因此,本文將以廣東省行政審批改革為例,試圖進(jìn)一步理清行政審批的范圍,并將簡(jiǎn)化行政審批的手續(xù)與社會(huì)管理創(chuàng)新相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)自治,激發(fā)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。

  關(guān)鍵詞:行政審批,必要性探討,行政審批項(xiàng)目梳理,改革設(shè)想

  一、現(xiàn)行行政審批改革的必要性與可能性

  行政審批制度在我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就已確立,且遍及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。而隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,尤其加入世貿(mào)組織后,改革開放愈加深入,已有的行政審批制度已經(jīng)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由平等競(jìng)爭(zhēng)的需要,因此,從2001年起我國(guó)就開始了行政審批制度的改革。但是任何改革均不是一蹴而就的,行政審批制度的改革也是如此。因此,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入,而廣東省作為經(jīng)濟(jì)開放最早的區(qū)域,正在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級(jí),就需要進(jìn)一步進(jìn)行行政審批的改革,還權(quán)于民,賦予市場(chǎng)主體更多的活力。

  (一)政府失靈,需要厘清與市場(chǎng)之間的權(quán)利范圍

  為了糾正完全的自由市場(chǎng)失靈,政府需要及時(shí)進(jìn)行干預(yù)。但是政府在干預(yù)市場(chǎng)的過(guò)程中又不可避免的產(chǎn)生了另外一種缺陷,即政府失靈。當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效益或道德上可接受的收入分配時(shí),政府失靈便產(chǎn)生了。通俗來(lái)說(shuō),政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的本意是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,但是實(shí)施過(guò)程或者實(shí)施結(jié)果往往會(huì)事與愿違,或者導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用,或者經(jīng)濟(jì)效率低下。政府失靈現(xiàn)象在我國(guó)現(xiàn)階段可以說(shuō)是非常普遍,政府官員權(quán)力“尋租”,或最終被企業(yè)所“俘虜”。“尋租”是指政府官員積極主動(dòng)的從行政相對(duì)人那獲取利益,而“俘虜”則是指雙方當(dāng)事人在磋商的過(guò)程中,政府向相對(duì)人妥協(xié)。而兩者的結(jié)果均是行政相對(duì)人獲得法外經(jīng)濟(jì)利益,而政府官員則日益腐敗。這也就是為什么一再?gòu)?qiáng)調(diào)要理清行政審批的范圍,讓市場(chǎng)自我規(guī)制,自我決定,以防止政府官員滋生腐敗。

  (二)還權(quán)于民,要求實(shí)現(xiàn)市民社會(huì)的自治

  市民社會(huì)理論發(fā)源于西方,它旨在強(qiáng)調(diào)市民自治,自我約束、自我管理、自我服務(wù),形成社會(huì)與國(guó)家的二級(jí)結(jié)構(gòu)。自從凱恩斯的“國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)”的理論被西方國(guó)家廣泛采納之后,市民社會(huì)則成為國(guó)家全盤掌舵之下的自治社會(huì)。這意味著強(qiáng)調(diào)市民自治與國(guó)家運(yùn)行的統(tǒng)一。

  這一理論與我國(guó)所采用的馬克思主義“主權(quán)在民”原則不謀而合。既然主權(quán)在民,那么,行政審批改革就應(yīng)當(dāng)朝著這個(gè)目標(biāo)前進(jìn),嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》第13條所規(guī)定的不設(shè)許可的條文(法律規(guī)定“可以不設(shè)許可”,但在國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定中明確規(guī)定“政府不設(shè)許可”)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更多的是需要公民的自治,還權(quán)于民,保障個(gè)人的財(cái)產(chǎn)與獨(dú)立人格,更好的發(fā)揮公民參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)性作用。

 。ㄈ┥蠈咏ㄖ仨毰c經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)

  上層建筑要與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng),經(jīng)濟(jì)體制改革要求政治體制改革與之相適應(yīng),這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,尤其是加入WTO之后,我國(guó)傳統(tǒng)的行政審批制度,給予審批者直接支配社會(huì)資源的權(quán)力、自由裁量的空間比較大,加之審批標(biāo)準(zhǔn)不公開、審批程序不規(guī)范,隨意性大,透明度較低。這與WTO的平等競(jìng)爭(zhēng)、開放市場(chǎng)、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離,也有悖依法行政、依法管理的施政原則。而且日益暴露出其弊端:政企不分、政事不分,政府職能扭曲,背離為人民服務(wù)的宗旨,阻礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。

  二、對(duì)廣東省近幾年進(jìn)行行政審批項(xiàng)目的梳理與思考

  從2004年開始,廣東省出臺(tái)了第三輪行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄(共三批),第四輪行政審批調(diào)整目錄。2012年,廣東省開展了新一輪行政審批制度改革,到目前已經(jīng)公布了兩批改革事項(xiàng)目錄共383項(xiàng),其中取消197項(xiàng),下放和委托130項(xiàng),向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移56項(xiàng)。此外,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)廣東省在“十二五”期間在行政審批制度改革方面先行先試100項(xiàng),其中停止實(shí)施66項(xiàng),下放34項(xiàng)。還包括國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)廣東省暫停和調(diào)整25項(xiàng)法律規(guī)定的審批。

  廣東省第一批和第二批行政審批改革力度不夠大,仍保留了許多項(xiàng)目。顯現(xiàn)出以下特點(diǎn):就保留的項(xiàng)目而言:一方面,針對(duì)爆破、放射性廢物處理等對(duì)公共安全有較大影響的事項(xiàng)進(jìn)行了必要的保留,還做了將審批事項(xiàng)作為一般管理項(xiàng)目,和改變管理主體的有益嘗試;但另一方面,應(yīng)該交由市場(chǎng)主體自主決定的項(xiàng)目進(jìn)行了不當(dāng)保留,如外商投資。此外,期刊出版增刊核準(zhǔn)這一項(xiàng),在第一批中是被取消的,而在第二批又被列入了審批范圍。就取消的項(xiàng)目而言:對(duì)于貿(mào)易、新聞業(yè)的發(fā)展做了有益的取消,如取消舉辦國(guó)際性、全國(guó)性節(jié)目交流交易活動(dòng)的審批,報(bào)紙臨時(shí)增版增期的審批。

  第三批行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄則比較有特色,該規(guī)定將廣東省所有的行政審批權(quán)限進(jìn)行下放,下放的主體為“廣州、深圳市”,和“其他級(jí)別低的市、縣”,或者將行政許可事項(xiàng)轉(zhuǎn)換為一般管理事項(xiàng)之后再進(jìn)行下放。(1)省政府將一些權(quán)力下放,方便當(dāng)事人申請(qǐng)。如外國(guó)人、臺(tái)港澳人員在粵就業(yè)的審批就下放給地級(jí)以上勞動(dòng)保障部門。(2)就下放的項(xiàng)目而言,省物價(jià)局對(duì)于產(chǎn)品的價(jià)格認(rèn)定或者指導(dǎo)占大比例。但事實(shí)上,在這些項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)行分類,一部分交由市場(chǎng),另一部分則仍由政府監(jiān)管。如甘蔗收購(gòu)、合同保證金這類完全可以由市場(chǎng)自主決定價(jià)格的費(fèi)用交由市場(chǎng)定價(jià)。

  由上述分析,可得出對(duì)深化行政審批改革的如下啟示:(1)應(yīng)當(dāng)列出一個(gè)行政審批的目錄總表,對(duì)于近些年所保留、取消、下放的項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理,并附上說(shuō)明,方便行政相對(duì)人查閱。(2)宜將行政審批分成行政許可類與非行政許可類進(jìn)行管理。對(duì)于行政許可類的行政審批,應(yīng)當(dāng)按照《行政許可法》第12條和第13條的規(guī)定,政府應(yīng)當(dāng)自覺(jué)從市場(chǎng)能夠自主調(diào)節(jié)的領(lǐng)域退出。對(duì)于非行政許可類的行政審批項(xiàng)目,則應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)列出保留的理由。

  三、進(jìn)一步深化行政審批改革的設(shè)想

  (一)進(jìn)一步理清行政審批的范圍,使行政審批項(xiàng)目體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣?/p>

  由上述分析可知,理清行政審批的范圍應(yīng)當(dāng)遵守《行政許可法》第12條與第13條的規(guī)定。此外,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《廣東省行政審批事項(xiàng)目錄管理辦法》所確立的,未納入《目錄》的審批事項(xiàng)不得實(shí)施,以及第11條進(jìn)行調(diào)整與變更的兩大原則。據(jù)《南方周末》對(duì)廣東省行政審批改革的報(bào)道可知,現(xiàn)階段行政審批項(xiàng)目改革這種靠部門自己申報(bào)項(xiàng)目的做法,有可能讓涉及一些部門核心利益的審批事項(xiàng)被排除在外。因此,必須政務(wù)公開,專家參與,為取消行政審批事項(xiàng)保駕護(hù)航。

  就確定保留與取消的項(xiàng)目而言,可以參考美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó),行政審批有兩大類,一類是經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面的許可事項(xiàng),一類是社會(huì)管理方面的事項(xiàng)。就社會(huì)管理類而言,為了抑制市場(chǎng)機(jī)制的消極影響而對(duì)有不良外部影響的產(chǎn)品和行為(如環(huán)境污染)、信息不對(duì)稱的行業(yè)(如金融、食品)、稀缺物質(zhì)以及公共物品的配置進(jìn)行審批而設(shè)。所以,在清理我國(guó)行政審批的項(xiàng)目中,投資、教育、文化體育等公共服務(wù)領(lǐng)域,盡可能少設(shè)或不設(shè)審批項(xiàng)目。

  在行政審批范圍的設(shè)定時(shí),應(yīng)考慮行政審批事項(xiàng)盡量體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣!缎姓S可法》第21條規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可,根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況,認(rèn)為符合條件可以不設(shè)行政許可的,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施該行政許可。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)配置行政許可資源,體現(xiàn)了“有限政府”的內(nèi)涵。

 。ǘ┻m當(dāng)下放行政審批的權(quán)利,將社會(huì)組織納入行政審批的主體

  廣東省在2012年出臺(tái)的兩批行政審批改革的項(xiàng)目中,將56項(xiàng)職能逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移,由符合條件的行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行自律管理。雖然這些措施有利于行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織發(fā)揮其應(yīng)有的專業(yè)性作用,但現(xiàn)階段,我國(guó)行業(yè)組織并不能規(guī)范的履行該職責(zé)。以旅游行業(yè)為例,我國(guó)的旅游市場(chǎng),尚欠缺有效的法律法規(guī)進(jìn)行全面規(guī)制。因而需要相關(guān)立法規(guī)范,以及政府部門的有效監(jiān)管,行業(yè)協(xié)會(huì)才能真正履行好對(duì)“旅游飯店星級(jí)評(píng)定”、“旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定”的職責(zé)。

 。ㄈ┖(jiǎn)化行政審批手續(xù),完善相對(duì)集中行使行政審批權(quán)的運(yùn)行機(jī)制

  簡(jiǎn)化行政審批機(jī)關(guān)自身內(nèi)部的審批手續(xù),將審批程序標(biāo)準(zhǔn)化、定量化、責(zé)任化。一方面,是對(duì)某些行政審批事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化裁量。例如土地審批、排污審批等,這類事項(xiàng)主要涉及自然資源和環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng),為了避免資源浪費(fèi),環(huán)境惡化就要改變過(guò)去的審批方式,采用先進(jìn)的量化控制的方法。另一方面,行政審批過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化。比如順德區(qū)行政審批改革提的了六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化要求,其中裁量標(biāo)準(zhǔn)的說(shuō)明是一大創(chuàng)新:用更為客觀的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作為行政審批的裁量基礎(chǔ),增加了確定性與說(shuō)服力。

  除簡(jiǎn)化行政審批程序外,更應(yīng)完善集中行使行政審批權(quán)制度。佛山順德改革提出了“三集中三到位”的目標(biāo),在機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置審批服務(wù)科,明確該科室的職能,且規(guī)定了分散零星審批權(quán)的處理方式。以及設(shè)立首席代表,由首席代表全權(quán)負(fù)責(zé),明確其職權(quán)。順德區(qū)這種做法是比較好的審批職能的集中設(shè)置。但是這種職能配置只涉及機(jī)構(gòu)內(nèi)部,而沒(méi)有涉及到機(jī)構(gòu)之間的行政審批職能的協(xié)調(diào)。

 。ㄋ模┯行ПO(jiān)管,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),全國(guó)推廣

  行政審批改革的管理方式從重審批、輕監(jiān)管轉(zhuǎn)為寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管。政府部門應(yīng)當(dāng)就取消了審批的事項(xiàng),加強(qiáng)事后的監(jiān)管。一方面,政府主動(dòng)公開信息以公開為原則,不公開為例外。將行政審批的情況形成報(bào)告進(jìn)行匯報(bào)、向公眾發(fā)布,確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。另一方面,行政相對(duì)人申請(qǐng)信息公開時(shí),除屬于法定不公開的范圍,申請(qǐng)人的要求應(yīng)當(dāng)盡量滿足。尤其是建財(cái)政保障制度以便實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管職責(zé)。除了政府進(jìn)行監(jiān)管,同樣也需要社會(huì)公眾、新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督。

  以順德區(qū)的行政審批改革為例,行政審批程序的“六要求”,機(jī)構(gòu)設(shè)置的“三集中三到位”都是較好的理論改革設(shè)想,如果實(shí)際效果達(dá)到了預(yù)期設(shè)想,那么這些經(jīng)驗(yàn)就可以上升到省政府規(guī)章、省地方性法規(guī)的層面。更進(jìn)一步,廣東省行政審批改革所取得的經(jīng)驗(yàn)可以由全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院制定的全國(guó)性法律法規(guī)加以確認(rèn),從而深化全國(guó)的行政審批改革。


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