摘要:自從我國加入世貿(mào)組織之后，對于行政審批的改革就成為學(xué)界一直關(guān)注的一個熱點。2012年國務(wù)院明確同意廣東省“十二五”時期在行政審批制度改革方面繼續(xù)先行先試。這表明廣東省將在行政審批改革方面走在全國前例，且又以順德——清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟合作區(qū)作為廣東省先試先行的“特區(qū)”。因此，本文將以廣東省行政審批改革為例，試圖進一步理清行政審批的范圍，并將簡化行政審批的手續(xù)與社會管理創(chuàng)新相結(jié)合，實現(xiàn)公民社會自治，激發(fā)我國社會主義市場經(jīng)濟的活力。

　　關(guān)鍵詞:行政審批,必要性探討,行政審批項目梳理,改革設(shè)想

　　一、現(xiàn)行行政審批改革的必要性與可能性

　　行政審批制度在我國的計劃經(jīng)濟時代就已確立，且遍及社會生活的各個領(lǐng)域。而隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，尤其加入世貿(mào)組織后，改革開放愈加深入，已有的行政審批制度已經(jīng)不符合市場經(jīng)濟自由平等競爭的需要，因此，從2001年起我國就開始了行政審批制度的改革。但是任何改革均不是一蹴而就的，行政審批制度的改革也是如此。因此，隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展的深入，而廣東省作為經(jīng)濟開放最早的區(qū)域，正在進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級，就需要進一步進行行政審批的改革，還權(quán)于民，賦予市場主體更多的活力。

　�。ㄒ唬┱�府失靈，需要厘清與市場之間的權(quán)利范圍

　　為了糾正完全的自由市場失靈，政府需要及時進行干預(yù)。但是政府在干預(yù)市場的過程中又不可避免的產(chǎn)生了另外一種缺陷，即政府失靈。當(dāng)政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟效益或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產(chǎn)生了。通俗來說，政府干預(yù)經(jīng)濟的本意是為了彌補市場缺陷，但是實施過程或者實施結(jié)果往往會事與愿違，或者導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，或者經(jīng)濟效率低下。政府失靈現(xiàn)象在我國現(xiàn)階段可以說是非常普遍，政府官員權(quán)力“尋租”，或最終被企業(yè)所“俘虜”。“尋租”是指政府官員積極主動的從行政相對人那獲取利益，而“俘虜”則是指雙方當(dāng)事人在磋商的過程中，政府向相對人妥協(xié)。而兩者的結(jié)果均是行政相對人獲得法外經(jīng)濟利益，而政府官員則日益腐敗。這也就是為什么一再強調(diào)要理清行政審批的范圍，讓市場自我規(guī)制，自我決定，以防止政府官員滋生腐敗。

　�。ǘ�）還權(quán)于民，要求實現(xiàn)市民社會的自治

　　市民社會理論發(fā)源于西方，它旨在強調(diào)市民自治，自我約束、自我管理、自我服務(wù)，形成社會與國家的二級結(jié)構(gòu)。自從凱恩斯的“國家干預(yù)經(jīng)濟”的理論被西方國家廣泛采納之后，市民社會則成為國家全盤掌舵之下的自治社會。這意味著強調(diào)市民自治與國家運行的統(tǒng)一。

　　這一理論與我國所采用的馬克思主義“主權(quán)在民”原則不謀而合。既然主權(quán)在民，那么，行政審批改革就應(yīng)當(dāng)朝著這個目標(biāo)前進，嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》第13條所規(guī)定的不設(shè)許可的條文（法律規(guī)定“可以不設(shè)許可”，但在國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定中明確規(guī)定“政府不設(shè)許可”）。市場經(jīng)濟更多的是需要公民的自治，還權(quán)于民，保障個人的財產(chǎn)與獨立人格，更好的發(fā)揮公民參與社會管理的基礎(chǔ)性作用。

　�。ㄈ�）上層建筑必須與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)

　　上層建筑要與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)，經(jīng)濟體制改革要求政治體制改革與之相適應(yīng)，這是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，尤其是加入WTO之后，我國傳統(tǒng)的行政審批制度，給予審批者直接支配社會資源的權(quán)力、自由裁量的空間比較大，加之審批標(biāo)準(zhǔn)不公開、審批程序不規(guī)范，隨意性大，透明度較低。這與WTO的平等競爭、開放市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離，也有悖依法行政、依法管理的施政原則。而且日益暴露出其弊端：政企不分、政事不分，政府職能扭曲，背離為人民服務(wù)的宗旨，阻礙社會主義市場經(jīng)濟健康運行。

　　二、對廣東省近幾年進行行政審批項目的梳理與思考

　　從2004年開始，廣東省出臺了第三輪行政審批事項調(diào)整目錄（共三批），第四輪行政審批調(diào)整目錄。2012年，廣東省開展了新一輪行政審批制度改革，到目前已經(jīng)公布了兩批改革事項目錄共383項，其中取消197項，下放和委托130項，向社會組織轉(zhuǎn)移56項。此外，國務(wù)院批準(zhǔn)廣東省在“十二五”期間在行政審批制度改革方面先行先試100項，其中停止實施66項，下放34項。還包括國務(wù)院批準(zhǔn)廣東省暫停和調(diào)整25項法律規(guī)定的審批。

　　廣東省第一批和第二批行政審批改革力度不夠大，仍保留了許多項目。顯現(xiàn)出以下特點：就保留的項目而言：一方面，針對爆破、放射性廢物處理等對公共安全有較大影響的事項進行了必要的保留，還做了將審批事項作為一般管理項目，和改變管理主體的有益嘗試；但另一方面，應(yīng)該交由市場主體自主決定的項目進行了不當(dāng)保留，如外商投資。此外，期刊出版增刊核準(zhǔn)這一項，在第一批中是被取消的，而在第二批又被列入了審批范圍。就取消的項目而言：對于貿(mào)易、新聞業(yè)的發(fā)展做了有益的取消，如取消舉辦國際性、全國性節(jié)目交流交易活動的審批，報紙臨時增版增期的審批。

　　第三批行政審批事項調(diào)整目錄則比較有特色，該規(guī)定將廣東省所有的行政審批權(quán)限進行下放，下放的主體為“廣州、深圳市”，和“其他級別低的市、縣”，或者將行政許可事項轉(zhuǎn)換為一般管理事項之后再進行下放。（1）省政府將一些權(quán)力下放，方便當(dāng)事人申請。如外國人、臺港澳人員在粵就業(yè)的審批就下放給地級以上勞動保障部門。（2）就下放的項目而言，省物價局對于產(chǎn)品的價格認(rèn)定或者指導(dǎo)占大比例。但事實上，在這些項目應(yīng)該進行分類，一部分交由市場，另一部分則仍由政府監(jiān)管。如甘蔗收購、合同保證金這類完全可以由市場自主決定價格的費用交由市場定價。

　　由上述分析，可得出對深化行政審批改革的如下啟示：（1）應(yīng)當(dāng)列出一個行政審批的目錄總表，對于近些年所保留、取消、下放的項目進行全面梳理，并附上說明，方便行政相對人查閱。（2）宜將行政審批分成行政許可類與非行政許可類進行管理。對于行政許可類的行政審批，應(yīng)當(dāng)按照《行政許可法》第12條和第13條的規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)自覺從市場能夠自主調(diào)節(jié)的領(lǐng)域退出。對于非行政許可類的行政審批項目，則應(yīng)該由行政機關(guān)列出保留的理由。

　　三、進一步深化行政審批改革的設(shè)想

　�。ㄒ唬┻M一步理清行政審批的范圍，使行政審批項目體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣?/p>

　　由上述分析可知，理清行政審批的范圍應(yīng)當(dāng)遵守《行政許可法》第12條與第13條的規(guī)定。此外，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《廣東省行政審批事項目錄管理辦法》所確立的，未納入《目錄》的審批事項不得實施，以及第11條進行調(diào)整與變更的兩大原則。據(jù)《南方周末》對廣東省行政審批改革的報道可知，現(xiàn)階段行政審批項目改革這種靠部門自己申報項目的做法，有可能讓涉及一些部門核心利益的審批事項被排除在外。因此，必須政務(wù)公開，專家參與，為取消行政審批事項保駕護航。

　　就確定保留與取消的項目而言，可以參考美國的經(jīng)驗。在美國，行政審批有兩大類，一類是經(jīng)濟事務(wù)方面的許可事項，一類是社會管理方面的事項。就社會管理類而言，為了抑制市場機制的消極影響而對有不良外部影響的產(chǎn)品和行為（如環(huán)境污染）、信息不對稱的行業(yè)（如金融、食品）、稀缺物質(zhì)以及公共物品的配置進行審批而設(shè)。所以，在清理我國行政審批的項目中，投資、教育、文化體育等公共服務(wù)領(lǐng)域，盡可能少設(shè)或不設(shè)審批項目。

　　在行政審批范圍的設(shè)定時，應(yīng)考慮行政審批事項盡量體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣��！缎姓�許可法》第21條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟事務(wù)的行政許可，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，認(rèn)為符合條件可以不設(shè)行政許可的，報國務(wù)院批準(zhǔn)后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實施該行政許可。根據(jù)社會經(jīng)濟社會發(fā)展的需要來配置行政許可資源，體現(xiàn)了“有限政府”的內(nèi)涵。

　�。ǘ�）適當(dāng)下放行政審批的權(quán)利，將社會組織納入行政審批的主體

　　廣東省在2012年出臺的兩批行政審批改革的項目中，將56項職能逐步向社會轉(zhuǎn)移，由符合條件的行業(yè)協(xié)會實行自律管理。雖然這些措施有利于行業(yè)協(xié)會等社會組織發(fā)揮其應(yīng)有的專業(yè)性作用，但現(xiàn)階段，我國行業(yè)組織并不能規(guī)范的履行該職責(zé)。以旅游行業(yè)為例，我國的旅游市場，尚欠缺有效的法律法規(guī)進行全面規(guī)制。因而需要相關(guān)立法規(guī)范，以及政府部門的有效監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會才能真正履行好對“旅游飯店星級評定”、“旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定”的職責(zé)。

　　（三）簡化行政審批手續(xù)，完善相對集中行使行政審批權(quán)的運行機制

　　簡化行政審批機關(guān)自身內(nèi)部的審批手續(xù)，將審批程序標(biāo)準(zhǔn)化、定量化、責(zé)任化。一方面，是對某些行政審批事項進行標(biāo)準(zhǔn)化裁量。例如土地審批、排污審批等，這類事項主要涉及自然資源和環(huán)境保護許可事項，為了避免資源浪費，環(huán)境惡化就要改變過去的審批方式，采用先進的量化控制的方法。另一方面，行政審批過程的標(biāo)準(zhǔn)化。比如順德區(qū)行政審批改革提的了六個標(biāo)準(zhǔn)化要求，其中裁量標(biāo)準(zhǔn)的說明是一大創(chuàng)新：用更為客觀的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作為行政審批的裁量基礎(chǔ)，增加了確定性與說服力。

　　除簡化行政審批程序外，更應(yīng)完善集中行使行政審批權(quán)制度。佛山順德改革提出了“三集中三到位”的目標(biāo)，在機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置審批服務(wù)科，明確該科室的職能，且規(guī)定了分散零星審批權(quán)的處理方式。以及設(shè)立首席代表，由首席代表全權(quán)負(fù)責(zé)，明確其職權(quán)。順德區(qū)這種做法是比較好的審批職能的集中設(shè)置。但是這種職能配置只涉及機構(gòu)內(nèi)部，而沒有涉及到機構(gòu)之間的行政審批職能的協(xié)調(diào)。

　　（四）有效監(jiān)管，總結(jié)經(jīng)驗，全國推廣

　　行政審批改革的管理方式從重審批、輕監(jiān)管轉(zhuǎn)為寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管。政府部門應(yīng)當(dāng)就取消了審批的事項，加強事后的監(jiān)管。一方面，政府主動公開信息以公開為原則，不公開為例外。將行政審批的情況形成報告進行匯報、向公眾發(fā)布，確保市場經(jīng)濟健康運行。另一方面，行政相對人申請信息公開時，除屬于法定不公開的范圍，申請人的要求應(yīng)當(dāng)盡量滿足。尤其是建財政保障制度以便實現(xiàn)政府監(jiān)管職責(zé)。除了政府進行監(jiān)管，同樣也需要社會公眾、新聞輿論的監(jiān)督。

　　以順德區(qū)的行政審批改革為例，行政審批程序的“六要求”，機構(gòu)設(shè)置的“三集中三到位”都是較好的理論改革設(shè)想，如果實際效果達到了預(yù)期設(shè)想，那么這些經(jīng)驗就可以上升到省政府規(guī)章、省地方性法規(guī)的層面。更進一步，廣東省行政審批改革所取得的經(jīng)驗可以由全國人大常委會、國務(wù)院制定的全國性法律法規(guī)加以確認(rèn)，從而深化全國的行政審批改革。

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