摘要:“自治”是相對(duì)于“官治”而言的，其強(qiáng)調(diào)民主權(quán)利，追求民主精神，地方自治是一種理想的政治模式，是人類政治智慧的結(jié)晶。尤其是近代社會(huì)以來(lái)，地方自治已經(jīng)在世界范圍內(nèi)形成潮流，對(duì)地方自治的深刻內(nèi)涵和基本理論進(jìn)行深入分析，可以加深我們對(duì)地方自治的理解，并對(duì)我國(guó)正在推行的農(nóng)村村民自治和城鎮(zhèn)居民自治有重大的理論意義。

　　關(guān)鍵詞:地方自治,自治團(tuán)體,監(jiān)督

　　地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，是近代民主之本，是人類的理想政治模式。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)歷三十多年的發(fā)展，社會(huì)越來(lái)越多元化，社會(huì)主體的自我意識(shí)、自主意識(shí)、自治意識(shí)也越來(lái)越突出，在此背景下，加強(qiáng)對(duì)地方自治制度的認(rèn)識(shí)和研究，對(duì)促進(jìn)我國(guó)政治體制改革，調(diào)整中央與地方關(guān)系，構(gòu)建合理的政治體制模式，尤為具有重大的意義。

　　一、地方自治的概念

　　盡管憲政意義上的地方自治已經(jīng)發(fā)展了數(shù)百年，但是對(duì)于“地方自治”的具體概念，學(xué)界并沒(méi)有統(tǒng)一的定義。不同的國(guó)家，不同的政治體系，不同的歷史傳統(tǒng)、社會(huì)背景、民族習(xí)性，對(duì)地方自治的解讀都會(huì)有所不同。有的認(rèn)為地方自治就是根據(jù)憲法規(guī)定，由中央授予地方行使處理地方事務(wù)的權(quán)力；有的認(rèn)為地方自治是地方團(tuán)體在國(guó)家的監(jiān)督下，以其獨(dú)立意志處理本地方區(qū)域之內(nèi)的事務(wù)；有的認(rèn)為地方自治是“由民主選出的公共機(jī)關(guān)作為自治機(jī)關(guān)，在法律的框架內(nèi)和國(guó)家的監(jiān)督下，在其權(quán)限范圍內(nèi)，作為自己的職責(zé)和代表本地居民的利益對(duì)廣泛的公共事務(wù)享有調(diào)控和管理的自主權(quán)”。

　　那么究竟什么是地方自治呢？簡(jiǎn)單通俗地來(lái)講，所謂地方自治，也就是本地方的人自己決定自己的事情。一定領(lǐng)土單位內(nèi)的全體公民組成一個(gè)法人團(tuán)體（地方自治團(tuán)體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家的監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度。地方自治的本質(zhì)就是一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民對(duì)自己的事務(wù)擁有自我決定權(quán)，不受外來(lái)干預(yù)，其基本精神是一種民主制度。

　　學(xué)界對(duì)地方自治本質(zhì)的理論解釋有很多種，最具有代表性的主要是固有說(shuō)、承認(rèn)說(shuō)以及保障說(shuō)。固有說(shuō)認(rèn)為盡管地方自治團(tuán)體是國(guó)家的組成要素，但是地方自治權(quán)是其與生俱來(lái)固有的，而非國(guó)家賦予的。地方自治權(quán)是先于國(guó)家，先于憲法法律存在的，憲法法律對(duì)地方自治權(quán)只有保障而非創(chuàng)設(shè)的意義。承認(rèn)說(shuō)認(rèn)為，地方自治團(tuán)體的自治權(quán)利不是其固有權(quán)利，而是國(guó)家委任賦予的，自治團(tuán)體只能在國(guó)家承認(rèn)的前提和范圍之內(nèi)主張自治權(quán)利，處理自治事務(wù)，而且國(guó)家對(duì)自治內(nèi)容可以隨時(shí)撤銷。制度保障說(shuō)，將地方自治視為國(guó)家制度的一種，并通過(guò)憲法加以保障，以避免其受侵害。制度保障說(shuō)目前為日本的支配理論，也是我國(guó)的通用學(xué)說(shuō)。

　　二、地方自治的體系

　　（一）地方自治基本構(gòu)成要素

　　由上可知，地方自治是地方居民依據(jù)自己的意愿，利用本地資源，實(shí)現(xiàn)地方生活的生動(dòng)化、活潑化，滿足本地居民的參與愿望。地方自治團(tuán)體作為一組織，其基本構(gòu)成要件包括：區(qū)域、居民、機(jī)構(gòu)以及分權(quán)。

　　1.自治區(qū)域。地方自治是某一地方居民的自治，其自治活動(dòng)離不開具體的區(qū)域范圍，自治區(qū)域是地方自治最基本的特點(diǎn)和要求。地方自治團(tuán)體之活動(dòng)必須要有自己的范圍，這不僅關(guān)系到地方自治權(quán)利的行使范圍，還關(guān)系到自治居民的身份確定，以及自治權(quán)的內(nèi)涵范圍。自治地方的區(qū)域劃分，不同國(guó)家之間可能有些許差別，但一般都以地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、歷史傳統(tǒng)等為基本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。每個(gè)自治區(qū)域都是獨(dú)立的單位，每一自治團(tuán)體只可在本地方區(qū)域范圍內(nèi)行使自治權(quán)，而不可及于其他區(qū)域。

　　2.自治居民。地方自治是本地居民進(jìn)行的活動(dòng)，自治團(tuán)體的活動(dòng)是由具體的人來(lái)進(jìn)行的，因此，居民是地方自治必不可少的構(gòu)成要素。地方自治團(tuán)體之居民，是居住在一定區(qū)域范圍內(nèi)的住民，其在此區(qū)域范圍內(nèi)享有自治權(quán)利，承擔(dān)自制義務(wù)。因自治居民主客觀因素的不同（如年齡、精神狀況等），不同居民的權(quán)利義務(wù)也有所差。

　　3.自治機(jī)構(gòu)。地方自治雖為自治，但不可能所有居民都能親自參與到每一件具體的事務(wù)中去，必須有一個(gè)組織，代表自治區(qū)域居民行使自治權(quán)，表達(dá)民意，這就是地方自治不可或缺的重要要素——地方自治組織。在此問(wèn)題上，不同國(guó)家有不同的制度設(shè)計(jì)，但主要的組織包括兩類，即決議決議和執(zhí)行機(jī)關(guān)，具體到我國(guó)，主要是地方權(quán)力機(jī)關(guān)組織和地方行政機(jī)關(guān)組織。

　　4.自治權(quán)。自治權(quán)是保障地方自治實(shí)現(xiàn)的手段，是地方自治的根本要素。隨著民主思想在近代的發(fā)展，中央集權(quán)的政治治理模式已經(jīng)不再處于主流地位，取而代之的是地方分權(quán)自治，既然是分權(quán)自治，那就意味著地方的權(quán)限和自主性有了很大幅度的提高，并得到了法律上的認(rèn)可和保障。然而這并不意味著地方脫離國(guó)家而存在，擁有獨(dú)立的主權(quán)，不再受制于國(guó)家的整體管理約束，地方自治的目的是滿足人民的參與愿望，建立一個(gè)民主自由的國(guó)度，地方和中央應(yīng)該受這一共同目的約束。大陸學(xué)派和英美學(xué)派的學(xué)者對(duì)自治權(quán)的內(nèi)涵不盡相同，但是基本可以將自治權(quán)劃分為三方面：人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)。

　　（二）對(duì)地方自治的監(jiān)督

　　地方自治是一種垂直型的分權(quán)設(shè)計(jì)，意味著地方行政從國(guó)家行政中分離出來(lái)，自成格局，有相當(dāng)程度的獨(dú)立性和自主性。但是無(wú)論其自治權(quán)有多大，地方自治團(tuán)體的自治權(quán)都是國(guó)家所承認(rèn)或法律所賦予的；無(wú)論自治團(tuán)體的自主性有多強(qiáng)，它都是不可能完全脫離主權(quán)國(guó)家而存在，永遠(yuǎn)是統(tǒng)一的國(guó)家的有機(jī)組成部分，而不是國(guó)中之國(guó)。因而，在國(guó)家與地方自治團(tuán)體之間必然存在一套有機(jī)制度，也就是國(guó)家對(duì)地方自治團(tuán)體的自治監(jiān)督。因社會(huì)環(huán)境、歷史背景等因素的影響，不同國(guó)家對(duì)地方自治團(tuán)體的監(jiān)督模式也不盡相同，主要包括：立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。

　　1.立法監(jiān)督。立法監(jiān)督也就是指中央或上級(jí)立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定授權(quán)法案或者是地方政府組織法，對(duì)地方自治團(tuán)體的組織、制度，和地方自治團(tuán)體自治權(quán)的權(quán)限、取得、實(shí)行等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。英國(guó)是采用立法監(jiān)督的代表國(guó)家，其主要表現(xiàn)在議會(huì)通過(guò)立法賦予地方自治團(tuán)體權(quán)力，同時(shí)有關(guān)中央部門還有控制地方的各種方式和手段。簡(jiǎn)言之，立法監(jiān)督也就是中央或上級(jí)機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律，對(duì)有關(guān)地方自治的法律法規(guī)進(jìn)行審核批準(zhǔn)，來(lái)監(jiān)督地方自治。

　　2.行政監(jiān)督。行政監(jiān)督也就是指中央或上級(jí)自治團(tuán)體對(duì)下級(jí)地方自治團(tuán)地所進(jìn)行的自治事宜和自治活動(dòng)，進(jìn)行行政程序上的監(jiān)督。法國(guó)是采取行政監(jiān)督的代表國(guó)家，其主要表現(xiàn)在省長(zhǎng)、大區(qū)行政長(zhǎng)官對(duì)地方政府的預(yù)算、財(cái)政等行使監(jiān)督權(quán)。行政監(jiān)督主要包括合法監(jiān)督和適當(dāng)監(jiān)督兩種。合法監(jiān)督即對(duì)地方自治團(tuán)體固有事務(wù)的監(jiān)督，審查自治團(tuán)體是否履行法定義務(wù)，有無(wú)跨越法律界線；適當(dāng)監(jiān)督即對(duì)對(duì)地方自治團(tuán)體委任事務(wù)的監(jiān)督，審查自治團(tuán)體是否適當(dāng)?shù)赝瓿闪怂�委任的事宜�?/p>

　　3.司法監(jiān)督。司法監(jiān)督也就是指司法機(jī)關(guān)對(duì)地方自治團(tuán)體及其成員在實(shí)施自治活動(dòng)、行使自治權(quán)的過(guò)程中，因違反了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，跨越了自治權(quán)限范圍而受到指控時(shí)，應(yīng)進(jìn)行審核、作出裁定、執(zhí)行判決等活動(dòng)。地方自治團(tuán)體應(yīng)當(dāng)在相關(guān)的法律規(guī)定范圍內(nèi)行使自治權(quán)，不得跨越法律的界線，司法監(jiān)督是對(duì)地方自治團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)督的最后一道防線。

　　三、地方自治的流派

　　因?yàn)楦鱾�(gè)國(guó)家之間社會(huì)環(huán)境、歷史背景、民族傳統(tǒng)等因素之間存在差異，在近代放自治運(yùn)動(dòng)前期，有關(guān)地方自治的理論和實(shí)踐也各有差別，并逐漸形成了兩大流派：大陸學(xué)派和英美學(xué)派。隨著社會(huì)的發(fā)展，在20世紀(jì)左右，兩大派別在地方自治活動(dòng)的過(guò)程中也開始不斷地融合、互補(bǔ)，取所長(zhǎng)，棄所短，并逐漸融匯成一個(gè)新的派別——綜合學(xué)派。

　　1.大陸學(xué)派。大陸學(xué)派的思想根基是自由和分權(quán)，本著團(tuán)體自治的精神，該學(xué)派認(rèn)為在國(guó)家范圍內(nèi)存在地方團(tuán)體，這個(gè)團(tuán)體具備獨(dú)立的法人人格，可以依照自己的意志，在本區(qū)域范圍內(nèi)，自己處理相關(guān)公共事務(wù)。大陸學(xué)派起源于法國(guó)，代表國(guó)家為法國(guó)、瑞士。本學(xué)派的自治的重點(diǎn)是團(tuán)體而不是個(gè)人，強(qiáng)調(diào)地方自治團(tuán)體獨(dú)立于國(guó)家而存在，自行處理地方事務(wù)，主張以自治團(tuán)體為單位，培養(yǎng)團(tuán)體的自治精神。正是因?yàn)檫@樣，大陸學(xué)派也被稱為“團(tuán)體自治”，其自治范圍僅及于地方區(qū)域，而不及于司法和國(guó)家領(lǐng)域。

　　2.英美學(xué)派。英美學(xué)派的思想基礎(chǔ)是自由和民權(quán)，本著人民自治的精神，該學(xué)派認(rèn)為，所謂自治就是所有的事務(wù)不是由官吏專制處理的，而是由人民自行處理，或者至少參與處理，強(qiáng)調(diào)人民的自我實(shí)踐。英美學(xué)派起源于英國(guó)，該學(xué)派的核心精神是極大地排斥官治，主張人民處理公共事務(wù)是自身的權(quán)利，并進(jìn)一步發(fā)展出以名譽(yù)職處理地方公共事務(wù)的自治人員。正是因?yàn)檫@樣，英美學(xué)派也被稱為“人民自治”，其顯著的兩個(gè)特征便是以人民為重點(diǎn)，以及名譽(yù)職。

　　3.綜合學(xué)派。大陸學(xué)派和英美學(xué)派的主張各有所重，各有偏差。大陸學(xué)派過(guò)于強(qiáng)調(diào)團(tuán)體自治，對(duì)個(gè)人自治有所忽視，將個(gè)人自由建立在團(tuán)體自由的基礎(chǔ)之上，其甚至強(qiáng)調(diào)自治團(tuán)體獨(dú)立于國(guó)家而存在。英美學(xué)派則過(guò)于強(qiáng)調(diào)人民自治，而對(duì)團(tuán)投資只有所忽略，缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的組織作為依托，其設(shè)想的名譽(yù)職自治官員也過(guò)于完美化。鑒于兩大學(xué)派的理論各有所短，在20世紀(jì)左右大陸學(xué)派和英美學(xué)派開始相互學(xué)習(xí)，彼此融合，并取所長(zhǎng)，棄所短，形成了一個(gè)全新的流派——綜合學(xué)派。綜合學(xué)派認(rèn)為團(tuán)體自治是人民自治的基礎(chǔ)和前提，只有獨(dú)立的地方團(tuán)體先存在，自行處理本地方的各項(xiàng)事務(wù)，人民自治才能依次為依托得到實(shí)現(xiàn)。反過(guò)來(lái)，如果僅有團(tuán)體自治而無(wú)人民自治，人民無(wú)法完全參與到地方團(tuán)體的形成中，那么該地方的行政活動(dòng)缺乏人民之獨(dú)立意志，地方自治也無(wú)實(shí)現(xiàn)之意義。由此可見，綜合學(xué)派對(duì)地方自治的解釋為：地方團(tuán)體在國(guó)家的監(jiān)督下，享有法人人格，獨(dú)立處理本地方的公共事務(wù)。

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