摘要:“自治”是相對于“官治”而言的，其強調(diào)民主權(quán)利，追求民主精神，地方自治是一種理想的政治模式，是人類政治智慧的結(jié)晶。尤其是近代社會以來，地方自治已經(jīng)在世界范圍內(nèi)形成潮流，對地方自治的深刻內(nèi)涵和基本理論進行深入分析，可以加深我們對地方自治的理解，并對我國正在推行的農(nóng)村村民自治和城鎮(zhèn)居民自治有重大的理論意義。

　　關(guān)鍵詞:地方自治,自治團體,監(jiān)督

　　地方自治是近代憲政的有機組成部分，是近代民主之本，是人類的理想政治模式。我國經(jīng)濟體制改革已經(jīng)歷三十多年的發(fā)展，社會越來越多元化，社會主體的自我意識、自主意識、自治意識也越來越突出，在此背景下，加強對地方自治制度的認識和研究，對促進我國政治體制改革，調(diào)整中央與地方關(guān)系，構(gòu)建合理的政治體制模式，尤為具有重大的意義。

　　一、地方自治的概念

　　盡管憲政意義上的地方自治已經(jīng)發(fā)展了數(shù)百年，但是對于“地方自治”的具體概念，學界并沒有統(tǒng)一的定義。不同的國家，不同的政治體系，不同的歷史傳統(tǒng)、社會背景、民族習性，對地方自治的解讀都會有所不同。有的認為地方自治就是根據(jù)憲法規(guī)定，由中央授予地方行使處理地方事務的權(quán)力；有的認為地方自治是地方團體在國家的監(jiān)督下，以其獨立意志處理本地方區(qū)域之內(nèi)的事務；有的認為地方自治是“由民主選出的公共機關(guān)作為自治機關(guān)，在法律的框架內(nèi)和國家的監(jiān)督下，在其權(quán)限范圍內(nèi)，作為自己的職責和代表本地居民的利益對廣泛的公共事務享有調(diào)控和管理的自主權(quán)”。

　　那么究竟什么是地方自治呢？簡單通俗地來講，所謂地方自治，也就是本地方的人自己決定自己的事情。一定領(lǐng)土單位內(nèi)的全體公民組成一個法人團體（地方自治團體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國家的監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機關(guān)，利用本地區(qū)的財力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務的一種地方政治制度。地方自治的本質(zhì)就是一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民對自己的事務擁有自我決定權(quán)，不受外來干預，其基本精神是一種民主制度。

　　學界對地方自治本質(zhì)的理論解釋有很多種，最具有代表性的主要是固有說、承認說以及保障說。固有說認為盡管地方自治團體是國家的組成要素，但是地方自治權(quán)是其與生俱來固有的，而非國家賦予的。地方自治權(quán)是先于國家，先于憲法法律存在的，憲法法律對地方自治權(quán)只有保障而非創(chuàng)設的意義。承認說認為，地方自治團體的自治權(quán)利不是其固有權(quán)利，而是國家委任賦予的，自治團體只能在國家承認的前提和范圍之內(nèi)主張自治權(quán)利，處理自治事務，而且國家對自治內(nèi)容可以隨時撤銷。制度保障說，將地方自治視為國家制度的一種，并通過憲法加以保障，以避免其受侵害。制度保障說目前為日本的支配理論，也是我國的通用學說。

　　二、地方自治的體系

　　（一）地方自治基本構(gòu)成要素

　　由上可知，地方自治是地方居民依據(jù)自己的意愿，利用本地資源，實現(xiàn)地方生活的生動化、活潑化，滿足本地居民的參與愿望。地方自治團體作為一組織，其基本構(gòu)成要件包括：區(qū)域、居民、機構(gòu)以及分權(quán)。

　　1.自治區(qū)域。地方自治是某一地方居民的自治，其自治活動離不開具體的區(qū)域范圍，自治區(qū)域是地方自治最基本的特點和要求。地方自治團體之活動必須要有自己的范圍，這不僅關(guān)系到地方自治權(quán)利的行使范圍，還關(guān)系到自治居民的身份確定，以及自治權(quán)的內(nèi)涵范圍。自治地方的區(qū)域劃分，不同國家之間可能有些許差別，但一般都以地理環(huán)境、經(jīng)濟狀況、歷史傳統(tǒng)等為基本標準進行劃分。每個自治區(qū)域都是獨立的單位，每一自治團體只可在本地方區(qū)域范圍內(nèi)行使自治權(quán)，而不可及于其他區(qū)域。

　　2.自治居民。地方自治是本地居民進行的活動，自治團體的活動是由具體的人來進行的，因此，居民是地方自治必不可少的構(gòu)成要素。地方自治團體之居民，是居住在一定區(qū)域范圍內(nèi)的住民，其在此區(qū)域范圍內(nèi)享有自治權(quán)利，承擔自制義務。因自治居民主客觀因素的不同（如年齡、精神狀況等），不同居民的權(quán)利義務也有所差。

　　3.自治機構(gòu)。地方自治雖為自治，但不可能所有居民都能親自參與到每一件具體的事務中去，必須有一個組織，代表自治區(qū)域居民行使自治權(quán)，表達民意，這就是地方自治不可或缺的重要要素——地方自治組織。在此問題上，不同國家有不同的制度設計，但主要的組織包括兩類，即決議決議和執(zhí)行機關(guān)，具體到我國，主要是地方權(quán)力機關(guān)組織和地方行政機關(guān)組織。

　　4.自治權(quán)。自治權(quán)是保障地方自治實現(xiàn)的手段，是地方自治的根本要素。隨著民主思想在近代的發(fā)展，中央集權(quán)的政治治理模式已經(jīng)不再處于主流地位，取而代之的是地方分權(quán)自治，既然是分權(quán)自治，那就意味著地方的權(quán)限和自主性有了很大幅度的提高，并得到了法律上的認可和保障。然而這并不意味著地方脫離國家而存在，擁有獨立的主權(quán)，不再受制于國家的整體管理約束，地方自治的目的是滿足人民的參與愿望，建立一個民主自由的國度，地方和中央應該受這一共同目的約束。大陸學派和英美學派的學者對自治權(quán)的內(nèi)涵不盡相同，但是基本可以將自治權(quán)劃分為三方面：人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)。

　　（二）對地方自治的監(jiān)督

　　地方自治是一種垂直型的分權(quán)設計，意味著地方行政從國家行政中分離出來，自成格局，有相當程度的獨立性和自主性。但是無論其自治權(quán)有多大，地方自治團體的自治權(quán)都是國家所承認或法律所賦予的；無論自治團體的自主性有多強，它都是不可能完全脫離主權(quán)國家而存在，永遠是統(tǒng)一的國家的有機組成部分，而不是國中之國。因而，在國家與地方自治團體之間必然存在一套有機制度，也就是國家對地方自治團體的自治監(jiān)督。因社會環(huán)境、歷史背景等因素的影響，不同國家對地方自治團體的監(jiān)督模式也不盡相同，主要包括：立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。

　　1.立法監(jiān)督。立法監(jiān)督也就是指中央或上級立法機關(guān)通過制定授權(quán)法案或者是地方政府組織法，對地方自治團體的組織、制度，和地方自治團體自治權(quán)的權(quán)限、取得、實行等內(nèi)容進行規(guī)定。英國是采用立法監(jiān)督的代表國家，其主要表現(xiàn)在議會通過立法賦予地方自治團體權(quán)力，同時有關(guān)中央部門還有控制地方的各種方式和手段。簡言之，立法監(jiān)督也就是中央或上級機關(guān)通過制定法律，對有關(guān)地方自治的法律法規(guī)進行審核批準，來監(jiān)督地方自治。

　　2.行政監(jiān)督。行政監(jiān)督也就是指中央或上級自治團體對下級地方自治團地所進行的自治事宜和自治活動，進行行政程序上的監(jiān)督。法國是采取行政監(jiān)督的代表國家，其主要表現(xiàn)在省長、大區(qū)行政長官對地方政府的預算、財政等行使監(jiān)督權(quán)。行政監(jiān)督主要包括合法監(jiān)督和適當監(jiān)督兩種。合法監(jiān)督即對地方自治團體固有事務的監(jiān)督，審查自治團體是否履行法定義務，有無跨越法律界線；適當監(jiān)督即對對地方自治團體委任事務的監(jiān)督，審查自治團體是否適當?shù)赝瓿闪怂�委任的事宜�?/p>

　　3.司法監(jiān)督。司法監(jiān)督也就是指司法機關(guān)對地方自治團體及其成員在實施自治活動、行使自治權(quán)的過程中，因違反了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，跨越了自治權(quán)限范圍而受到指控時，應進行審核、作出裁定、執(zhí)行判決等活動。地方自治團體應當在相關(guān)的法律規(guī)定范圍內(nèi)行使自治權(quán)，不得跨越法律的界線，司法監(jiān)督是對地方自治團體進行監(jiān)督的最后一道防線。

　　三、地方自治的流派

　　因為各個國家之間社會環(huán)境、歷史背景、民族傳統(tǒng)等因素之間存在差異，在近代放自治運動前期，有關(guān)地方自治的理論和實踐也各有差別，并逐漸形成了兩大流派：大陸學派和英美學派。隨著社會的發(fā)展，在20世紀左右，兩大派別在地方自治活動的過程中也開始不斷地融合、互補，取所長，棄所短，并逐漸融匯成一個新的派別——綜合學派。

　　1.大陸學派。大陸學派的思想根基是自由和分權(quán)，本著團體自治的精神，該學派認為在國家范圍內(nèi)存在地方團體，這個團體具備獨立的法人人格，可以依照自己的意志，在本區(qū)域范圍內(nèi)，自己處理相關(guān)公共事務。大陸學派起源于法國，代表國家為法國、瑞士。本學派的自治的重點是團體而不是個人，強調(diào)地方自治團體獨立于國家而存在，自行處理地方事務，主張以自治團體為單位，培養(yǎng)團體的自治精神。正是因為這樣，大陸學派也被稱為“團體自治”，其自治范圍僅及于地方區(qū)域，而不及于司法和國家領(lǐng)域。

　　2.英美學派。英美學派的思想基礎是自由和民權(quán)，本著人民自治的精神，該學派認為，所謂自治就是所有的事務不是由官吏專制處理的，而是由人民自行處理，或者至少參與處理，強調(diào)人民的自我實踐。英美學派起源于英國，該學派的核心精神是極大地排斥官治，主張人民處理公共事務是自身的權(quán)利，并進一步發(fā)展出以名譽職處理地方公共事務的自治人員。正是因為這樣，英美學派也被稱為“人民自治”，其顯著的兩個特征便是以人民為重點，以及名譽職。

　　3.綜合學派。大陸學派和英美學派的主張各有所重，各有偏差。大陸學派過于強調(diào)團體自治，對個人自治有所忽視，將個人自由建立在團體自由的基礎之上，其甚至強調(diào)自治團體獨立于國家而存在。英美學派則過于強調(diào)人民自治，而對團投資只有所忽略，缺乏一個強有力的組織作為依托，其設想的名譽職自治官員也過于完美化。鑒于兩大學派的理論各有所短，在20世紀左右大陸學派和英美學派開始相互學習，彼此融合，并取所長，棄所短，形成了一個全新的流派——綜合學派。綜合學派認為團體自治是人民自治的基礎和前提，只有獨立的地方團體先存在，自行處理本地方的各項事務，人民自治才能依次為依托得到實現(xiàn)。反過來，如果僅有團體自治而無人民自治，人民無法完全參與到地方團體的形成中，那么該地方的行政活動缺乏人民之獨立意志，地方自治也無實現(xiàn)之意義。由此可見，綜合學派對地方自治的解釋為：地方團體在國家的監(jiān)督下，享有法人人格，獨立處理本地方的公共事務。

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