本次刑事訴訟法的修改將“尊重和保障人權(quán)”寫入刑事訴訟法，體現(xiàn)了我國刑事訴訟制度保障人權(quán)方面向前邁進(jìn)了一大步，標(biāo)志著我國刑事訴訟制度價值取向的深刻調(diào)整和文明進(jìn)步。刑事立案活動是對有犯罪事實的公民進(jìn)行偵查的訴訟活動，公安機(jī)關(guān)未能正確履行刑事立案權(quán)是對公民人權(quán)最直接、最嚴(yán)厲的侵犯。

　　摘要：刑事立案活動是對有犯罪事實的公民進(jìn)行偵查的訴訟活動，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)通過正確履行刑事立案監(jiān)督職責(zé)，以確保依法辦案，防止和糾正公安機(jī)關(guān)有案不立和違法立案。本文通過對刑事立案監(jiān)督制度的立法缺陷及現(xiàn)實困境進(jìn)行剖析，對修改后刑訴法框架下刑事立案監(jiān)督制度的實踐進(jìn)行探討，以促進(jìn)立案監(jiān)督工作的科學(xué)發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：立案監(jiān)督,現(xiàn)實問題,原因,構(gòu)想

　　檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)通過正確履行刑事立案監(jiān)督職責(zé)，以確保依法辦案，防止和糾正公安機(jī)關(guān)有案不立和違法立案，切實保障人權(quán)、促進(jìn)司法公正，保障國家法律統(tǒng)一、正確實施具有重要的意義。本文通過對刑事立案監(jiān)督制度的立法缺陷及現(xiàn)實困境進(jìn)行剖析，對修改后刑訴法框架下刑事立案監(jiān)督制度的實踐進(jìn)行探討，以促進(jìn)立案監(jiān)督工作的科學(xué)發(fā)展。

　　一、刑事立案監(jiān)督制度的立法缺陷及現(xiàn)實問題

　　此次刑事訴訟法的修改對刑事立案監(jiān)督制度并沒有任何實質(zhì)上的改變，仍然只是就檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案情形進(jìn)行規(guī)定，條文由原來的第八十七條改為現(xiàn)在的第一百一十一條，而關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)撤案監(jiān)督的規(guī)定仍是空白。而后關(guān)于立案監(jiān)督的規(guī)定便散見于司法解釋層面上修改后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》、2010年高檢院、公安部《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《立案監(jiān)督規(guī)定》），這兩部司法解釋很好的彌補了刑事訴訟法關(guān)于刑事立案監(jiān)督制度的缺陷，明確了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督撤案權(quán)，將申訴主體由原來的被害人延伸至法定代理人、近親屬及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，賦予了檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督的案件的調(diào)查權(quán)，這為實踐中開展刑事立案工作帶來了強有力的法律支持，但仍存在多方面的不足。

　�。ㄒ唬┍O(jiān)督對象規(guī)定不夠全面

　　修改后刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則仍就只是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的自偵部門的刑事立案權(quán)具有監(jiān)督權(quán)，而對于同樣具有刑事立案權(quán)的人民法院、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、軍隊保衛(wèi)部門、海關(guān)緝私部門及邊防武警緝毒等部門。這些部門與公安機(jī)關(guān)在各自管轄的案件內(nèi)享有與公安機(jī)關(guān)同樣的權(quán)利，理應(yīng)也是刑事立案監(jiān)督的對象，但是法律對這部門的立案監(jiān)督卻留有空白，沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，將檢察機(jī)關(guān)在司法實踐中限于兩難。例如，對于人民法院拒不對自訴案件進(jìn)行立案的，檢察機(jī)關(guān)能否監(jiān)督？理論上講，檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督，但是，根據(jù)刑訴法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)如果啟用立案監(jiān)督程序，就會因為缺少法律依據(jù)而陷入尷尬的境地。

　�。ǘ�）監(jiān)督立案的條件過于嚴(yán)苛，缺乏實際可操作性

　　不論是《刑事訴訟法》、《刑事訴訟規(guī)則》還是《立案監(jiān)督規(guī)定》，檢察機(jī)關(guān)啟動立案監(jiān)督程序的前提均限定于公安機(jī)關(guān)已經(jīng)對當(dāng)事人的申訴、控告或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的線索作出不予立案決定。但在實踐中公安機(jī)關(guān)以各種理由不予立案并不向當(dāng)事人出具不予立案決定書的情形普遍存在，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴、控告，檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交公安機(jī)關(guān)處理，公安機(jī)關(guān)怠于處理的該怎么辦？現(xiàn)有法律并沒有做出相應(yīng)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是否可以立案監(jiān)督也存有爭議。

　�。ㄈ�）監(jiān)督立案情形規(guī)定不明確，司法實踐執(zhí)法不一

　　關(guān)于立案監(jiān)督的情形，立法上只是籠統(tǒng)的規(guī)定了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案偵查的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，但什么情況應(yīng)當(dāng)監(jiān)督、什么情況不能監(jiān)督，立案上沒有具體明確，造成司法實踐執(zhí)法不一。例如，檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕或?qū)彶槠鹪V時發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人尚有其他犯罪事實或者其他同案犯，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行偵查而未進(jìn)行偵查的，有的地方認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督，有的地方認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)直接進(jìn)行追捕、追訴即可。

　�。ㄋ模┍O(jiān)督撤案的規(guī)定法律位階低，效力不足

　　檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督撤案權(quán)，此次刑事訴訟法仍然沒有予以確定。關(guān)于監(jiān)督撤案權(quán)的規(guī)定仍然只存在于《刑事訴訟規(guī)則》、《刑事立案監(jiān)督規(guī)定》兩個司法解釋，雖然兩個解釋均對監(jiān)督撤案情形、方式、程序作了詳細(xì)的規(guī)定，也相當(dāng)具有可操作性，但因司法解釋的法律效力遠(yuǎn)不及于基本法刑事訴訟法，容易遭到偵查機(jī)關(guān)的抵觸，造成監(jiān)督乏力。

　�。ㄎ澹┍O(jiān)督撤案范圍過于狹窄，不能有效保障人權(quán)

　　根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行撤案的有《刑事訴訟法》第十五條規(guī)定的六種情形、第一百六十一條規(guī)定偵查機(jī)關(guān)偵查終結(jié)發(fā)現(xiàn)不應(yīng)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的情形、《刑事訴訟規(guī)則》第二百九十條規(guī)定的三種情形。而根據(jù)《刑事訴訟規(guī)則》第五百五十五條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤案應(yīng)當(dāng)是有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)可能存在違法動用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或者利用立案實施報復(fù)陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形的，也就是說檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督撤案權(quán)僅限于公安機(jī)關(guān)違法立案的情形。但公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤案的不僅僅只有公安機(jī)關(guān)違法立案的情形，對于經(jīng)偵查后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的情形也在撤案范圍之內(nèi)，從立法上看檢察機(jī)關(guān)對于此種情形是沒有監(jiān)督撤案權(quán)的。司法實踐中，公安機(jī)關(guān)出于內(nèi)部考核機(jī)制的考慮，為了保證立案的“準(zhǔn)確率”，往往不能對此種情形及時撤案，既不說明犯罪嫌疑人有罪也不說明犯罪嫌疑人無罪，長期“掛”起來，讓犯罪嫌疑人長期屬于有“案底”的人，這無疑是對犯罪嫌疑人合法權(quán)益的一種侵害。

　　（六）缺乏對監(jiān)督效力的有效保障

　　立案監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)所體現(xiàn)的是用權(quán)力來制約權(quán)力，從而使得擁有立案權(quán)的機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時受到應(yīng)有的監(jiān)督和制約。但如果立案監(jiān)督權(quán)的行使沒有相應(yīng)的制度保障，則無異于空中樓閣。現(xiàn)有法律雖然賦予了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾正權(quán)，同時賦予公安機(jī)關(guān)不服檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的救濟(jì)權(quán)，但對于公安機(jī)關(guān)消極不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，拒不立案或拒不撤案，實踐中，檢察機(jī)關(guān)如若要對公安機(jī)關(guān)的不作為行為采取制裁性措施，因缺乏法律上的依據(jù)而凸顯乏力，立法上不能對檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的立案活動進(jìn)行有效監(jiān)督提供保障。二、實踐中制約刑事立案監(jiān)督工作的原因分析

　　（一）重配合輕監(jiān)督的理念根深蒂固

　　根據(jù)刑事訴訟法第七條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟要分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約。由于立法上關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力剛性不足，實踐中，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)的工作配合多于制約、協(xié)作多于監(jiān)督。實際上，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)不愿意破壞同公安機(jī)關(guān)好不容易建立起來的“和諧”關(guān)系，一旦破壞了這種平衡關(guān)系，將不利于其他工作的開展，這在無形中更是弱化了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意識。

　　（二）監(jiān)督渠道不暢，是制約刑事立案監(jiān)督工作的最主要原因

　　線索是開展立案監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。沒有有效的線索來源渠道，猶如無源之水、無本之木，立案監(jiān)督工作根本無法開展。受立法、客觀實際的影響，缺少監(jiān)督線索是制約刑事立案監(jiān)督工作的最大“瓶頸”。在現(xiàn)有的立法框架下，檢察機(jī)關(guān)的線索來源主要有案件審查中發(fā)現(xiàn)及被害人、法定代理人的申訴、控告，和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送三個方面。由于多數(shù)公民的法律意識不強，加之法制宣傳的薄弱，大量案件的被害人、法定代理人并不知道自己具有申請檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的權(quán)利，而是直接到政府、人大、政協(xié)等單位進(jìn)行“上訪”。另外，多數(shù)地方“兩法”銜接信息共享平臺尚未建立，機(jī)制不健全，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)只能被動接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送立案監(jiān)督線索。同時，立法上沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)立案信息的知情權(quán)，檢察機(jī)關(guān)缺乏對偵查機(jī)關(guān)發(fā)案、破案、立案的知情渠道，更是制約了該項工作的開展。

　�。ㄈ�）人員配備不足也是制約立案監(jiān)督工作的另一個重要方面

　　根據(jù)刑事訴訟規(guī)則的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門行使刑事立案監(jiān)督權(quán)。傳統(tǒng)上，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為偵監(jiān)部門的任務(wù)相對較輕，人員配置沒有得到領(lǐng)導(dǎo)的重視。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會矛盾越來越突出，刑事案件也越來越多，而多數(shù)檢察機(jī)關(guān)都沒有給予偵監(jiān)部門合適的人員配備，人少案多矛盾已經(jīng)是目前檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門的一個突出問題。因偵監(jiān)工作時間緊、任務(wù)重，大多數(shù)干警平時疲于應(yīng)付日常事務(wù)工作，無法深入開展立案監(jiān)督工作。同時，刑事立案監(jiān)督是一項系統(tǒng)性、涉及面廣的工作，本應(yīng)由業(yè)務(wù)素質(zhì)高、經(jīng)驗豐富的干警來承擔(dān)，而近年來檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門新進(jìn)干警多、年輕干警多，開展立案監(jiān)督工作時也暴露出經(jīng)驗淺、業(yè)務(wù)不精的不足，這也是不能很好開展此項工作的又一個重要原因。

　　三、為公正、有效、規(guī)范開展立案監(jiān)督工作的實踐構(gòu)想

　�。ㄒ唬┐_實轉(zhuǎn)變觀念，提高監(jiān)督意識

　　必要的配合是檢察機(jī)關(guān)維持檢警良好關(guān)系，有效開展工作的條件，但檢察機(jī)關(guān)不能一味的強調(diào)配合，而忽視監(jiān)督。配合和監(jiān)督是矛盾的對立統(tǒng)一體，檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則，轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，在處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系中，擺正位置，講究技巧，出現(xiàn)分歧多協(xié)商、原則問題不讓步。對于公安機(jī)關(guān)確實存在違法立案或不立案行為，侵犯公民合法權(quán)益的，檢察機(jī)關(guān)要確實擔(dān)負(fù)監(jiān)督職責(zé)，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，以規(guī)范促公正，樹立檢察機(jī)關(guān)的威信。

　�。ǘ�）與公安機(jī)關(guān)溝通協(xié)商，共同制定規(guī)范性文件

　　目前，刑事立案審查期限的不確定、監(jiān)督立案范圍不明確、監(jiān)督撤案范圍狹窄、刑事立案監(jiān)督手段剛性不足等立法缺陷是制約刑事立案監(jiān)督工作最根本的原因。為了克服立法缺陷，達(dá)到有效、有序開展立案監(jiān)督工作，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與同公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)商，共同制定實施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，明確規(guī)定以下幾種情形：一是區(qū)分不同情況分別規(guī)定公安機(jī)關(guān)對刑事案件的立案審查期限，明確將公安機(jī)關(guān)逾期不予立案的情形納入檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督范圍；二是明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督和不應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的具體情形；三是賦予檢察機(jī)關(guān)對拒不接受監(jiān)督的案件承辦人具有建議變更承辦人權(quán)利，等等，以明確、規(guī)范、指導(dǎo)刑事立案監(jiān)督工作。

　�。ㄈ�）在公安機(jī)關(guān)建立偵查監(jiān)督工作室，解決知情難問題

　　由于信息的不對稱，檢察機(jī)關(guān)不能及時了解發(fā)案、立案、破案信息，這是制約檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督最大的瓶頸。筆者認(rèn)為要解決檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督知情難問題可以考慮在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)如刑偵大隊、經(jīng)偵大隊、治安大隊、交警大隊、基層派出所或者直接在公安機(jī)關(guān)法制部門設(shè)置專門的刑事偵查監(jiān)督辦公室，按照相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的最高權(quán)限為偵查監(jiān)督辦公室設(shè)置用戶權(quán)限，由偵監(jiān)部門每月派遣兩名干警輪流前往偵查監(jiān)督辦公室查閱信息，從公安辦案系統(tǒng)中了解發(fā)案、立案、破案信息，必要時可以詢問辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人，查閱、復(fù)印刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動教養(yǎng)等法律文書，從中獲取立案監(jiān)督線索，確實防止公安機(jī)關(guān)有案不立、有罪不究、以罰代刑、降格處理、運用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛等情況的發(fā)生。如大田縣院自2008年開始便在大田縣公安局刑偵大隊設(shè)置偵查監(jiān)督辦公室，取得了良好的效果。自該辦公室設(shè)置以來，大田縣院偵監(jiān)科通過該辦公室獲取立案監(jiān)督線索31條，從中立案監(jiān)督23件30人，監(jiān)督撤案8件9人。

　　（四）有效利用內(nèi)部資源，擴(kuò)寬知情渠道

　　根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人采取刑事拘留均應(yīng)送往看守所，可見檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所部門對公安機(jī)關(guān)刑拘情況的掌握是最直接、最全面、最準(zhǔn)確的，犯罪嫌疑人的出所、入所情況，監(jiān)所部門掌握最為全面。充分利用監(jiān)所部門掌握的信息是偵監(jiān)部門開展立案監(jiān)督工作線索來源的重要渠道。筆者認(rèn)為，偵監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)充分利用內(nèi)部銜接機(jī)制，與監(jiān)所部門建立信息對接平臺，由監(jiān)所部門每日向偵監(jiān)部門通報公安機(jī)關(guān)刑事拘留有關(guān)情況、信息，提供拘留人員詳細(xì)名單。偵監(jiān)部門對監(jiān)所部門通報的情況和信息進(jìn)行審查，重點對公安機(jī)關(guān)刑拘未報捕而做其他處理的案件審查，必要時可以向公安機(jī)關(guān)調(diào)閱相關(guān)案卷，從中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索。

　�。ㄎ澹┛茖W(xué)配置偵監(jiān)部門人員

　　人員配備不足及干警能力水平不高是制約刑事立案監(jiān)督工作的一個非常重要原因。基層院由于受傳統(tǒng)因素及現(xiàn)實情況的制約等多方面的影響，未能配置與偵查監(jiān)督職能相匹配的人員數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)可以自上而下要求下級檢察機(jī)關(guān)結(jié)合實際給予偵監(jiān)部門配置數(shù)量相當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的干警，以保障偵監(jiān)部門擁有足夠的精力和相當(dāng)?shù)膶嵙�公正、有效、�?guī)范開展立案監(jiān)督工作。

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