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　　內(nèi)容提要: 行政程序法是現(xiàn)代國家規(guī)范行政權(quán)力的基本法，它的制定對國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國家與公民之間的關(guān)系有著深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，中國在國家層面制定統(tǒng)一的行政程序立法的時機(jī)已經(jīng)完全成熟。本文希望通過對行政程序法的立法目的、行政程序法典與其他單行法的關(guān)系、中國行政程序法的內(nèi)容選擇、立法架構(gòu)及立法路徑等問題的探討，為推動我國統(tǒng)一行政程序立法獻(xiàn)綿薄之力。

　　關(guān)鍵詞: 行政程序/立法目的/內(nèi)容選擇/立法架構(gòu)/立法路徑

　　1990年《行政訴訟法》把“符合法定程序”規(guī)定為合法性行政行為三大要件之一，從此確立了行政程序法制在中國行政法治中的必要地位。此后二十年來，中國行政法學(xué)界，包括理論與實務(wù)工作者，都為在中國建立完善的行政程序法制，作出了不懈的努力�，F(xiàn)在，無論是人們的程序理念、理論研究以至實務(wù)程序法制建設(shè)，都取得了顯著的進(jìn)步、可觀的成就和豐富的經(jīng)驗。制定國家層面的統(tǒng)一行政程序法典的條件正日趨成熟。在此背景下，對長期來涉及行政程序立法的一些重要方面存在的不同意見，做一個回顧、比較和梳理，提出可資考慮的建議，對草擬統(tǒng)一程序法典也許不無參考價值。

　　一、行政程序法的立法目的

　　(一)行政程序法立法目的的層次性

　　行政程序法的立法目的，是立法者基于社會發(fā)展的需要及對行政程序法固有屬性的認(rèn)識，旨在通過制定行政程序法而獲得的某種理想結(jié)果。一般認(rèn)為制定行政程序法的立法目的在于規(guī)范行政權(quán)力的行使，保護(hù)公民的權(quán)利，提高行政效率。此種表述與行政法的立法宗旨是相同的，并沒有揭示出行政程序法的直接立法目的。行政程序法的立法目的應(yīng)當(dāng)區(qū)分其作為行政法組成部份的立法目的和其不同于其他行政法組成部份的立法目的，前者為行政程序法的根本目的，后者為行政程序法的直接目的。

　　1.行政程序法的根本目的

　　作為行政法的重要組成部份，行政程序法的根本目的是規(guī)范行政權(quán)力公正、高效行使：一方面，要防止行政權(quán)力濫用，以避免侵犯公民的權(quán)利;另一方面，要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極作為，更好為人民提供服務(wù)，提高行政效率。行政職能的內(nèi)容在現(xiàn)代社會不僅僅限于維持秩序，更多是要求政府為公民提供福利，人們需要行政機(jī)關(guān)積極行使權(quán)力，“他們對官僚政治和行政機(jī)關(guān)無所作為的恐懼在今天更甚于對行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和專制的恐懼”。[1]保護(hù)公民權(quán)利已從單純的限制行政權(quán)力轉(zhuǎn)向鼓勵行政機(jī)關(guān)積極、公正行使權(quán)力，一個高效率的政府被認(rèn)為是一個最能為國民提供福祉的政府。

　　2.行政程序法的直接目的

　　行政法由行政組織法、行政實體法、行政程序法、行政救濟(jì)法等不同部分組成，不同組成部分從不同角度實現(xiàn)行政法規(guī)范行政權(quán)力公正、高效行使的目的。以行政權(quán)力的運行過程為規(guī)范對象的行政程序法，具有不同于其他行政法組成部份的直接目的：實現(xiàn)行政權(quán)力領(lǐng)域的程序法治和構(gòu)建統(tǒng)一的最低限度的公正行政程序規(guī)則。

　　其一，規(guī)定行政權(quán)力的程序規(guī)則，實現(xiàn)程序法治，這應(yīng)當(dāng)是所有國家行政程序法共同的立法目的。法治作為一種治國方略，并非完美無缺，但它的確是最適合現(xiàn)代社會形態(tài)的治國方式，人們很難找到更好的能夠替代它的方式。公權(quán)力對個人所具有的支配性、強(qiáng)權(quán)性使得法治的核心要義是公權(quán)力要依善法行使，其中強(qiáng)大的行政權(quán)是否依法行使更是衡量一國法治實現(xiàn)程度的關(guān)鍵因素。依法行政在今天的中國已經(jīng)不再僅僅是學(xué)者的吶喊和呼喚。中國共產(chǎn)黨的十五大確立了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略。1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案第十三條增加規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(國發(fā)[1999]23號)，要求各級政府及其工作部門加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，提高依法辦事的能力和水平。中國共產(chǎn)黨的十六大明確提出“加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政。”國務(wù)院于2004年4月發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，提出要全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

　　實現(xiàn)依法行政的前提條件是有法可依。經(jīng)過二十余年的努力，我國在行政法領(lǐng)域已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》和《行政處罰法》、《立法法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等重要法律，對規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政起到重要的作用。特別是其中的《行政訴訟法》，對于提高行政機(jī)關(guān)依法行政觀念，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。然而，《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》都屬于行政權(quán)力事后救濟(jì)機(jī)制，而非對行政權(quán)力的過程監(jiān)督。《行政處罰法》、《行政許可法》對實踐中運用最為廣泛的兩類行政管理行為的程序作出規(guī)定，但其他種類行政行為尚欠缺程序規(guī)定。相對于行政實體法和行政救濟(jì)法領(lǐng)域而言，行政程序法的規(guī)定相對薄弱。雖然自二十世紀(jì)九十年代以來，行政程序法的數(shù)量有顯著增加，然而，很多法律規(guī)定的程序制度尚需完善，內(nèi)容離現(xiàn)代行政程序制度相去甚遠(yuǎn)。程序法治遠(yuǎn)未實現(xiàn)!中國的行政程序法典與其他國家一樣，立法的直接目的之一即是要實現(xiàn)行政程序的法治化。中國的法律傳統(tǒng)是重實體、輕程序，現(xiàn)實中不僅執(zhí)法人員的程序意識淡漠，普通公民的程序權(quán)利意識也同樣淡漠。這樣的法律傳統(tǒng)一方面加劇了制定統(tǒng)一法典的必要性，另一方面，也會使中國的行政程序法典的制定和實施面臨更多的困難。

　　其二，立法者要通過制定行政程序法構(gòu)建滿足何種條件的程序規(guī)則。建構(gòu)的行政程序規(guī)則要滿足何種條件由一國的具體情形決定，不同國家有不同的選擇，從而決定了不同國家行政程序法直接立法目的的差異性。如日本1993年出臺的《行政程序法》的主要立法目的之一是實現(xiàn)行政程序的透明性。日本《行政程序法》第1條“目的等”規(guī)定，“本法旨在對處分、行政指導(dǎo)及申報之相關(guān)程序作共通事項之規(guī)定，以確保行政運作之公正及提升其透明性(謂行政上之意思決定，國民均明白其內(nèi)容及過程)，并據(jù)以保護(hù)國民權(quán)益為目的。”這與日本制定行政程序法的背景直接相關(guān)。[2]而意大利1990年制定的《意大利行政程序與公文查閱法》的立法目的則是要實現(xiàn)行政程序的“經(jīng)濟(jì)、效率和公開”。[3]該法第1條規(guī)定，“行政行為應(yīng)當(dāng)力求達(dá)到法律確立的目標(biāo)，并遵循由本法及其它規(guī)范行政程序的法規(guī)所確定的經(jīng)濟(jì)、效率和公開的原則。”

　　(二)我國行政程序法的直接立法目的：構(gòu)建統(tǒng)一的、最低限度公正行政程序制度

　　1.消極性正義理論與“最低限度程序公正標(biāo)準(zhǔn)”

　　正義被認(rèn)為是法律制度的最高理想和終極目標(biāo)，但正義本身是一個開放的、內(nèi)容處于變換和發(fā)展中的不確定的概念。雖然通常將正義公式化理解為“給予每個人以應(yīng)得的權(quán)益”，但“應(yīng)得的權(quán)益”仍然是一種標(biāo)準(zhǔn)不確定的表述。不同社會背景下的人們會對每個人應(yīng)得的權(quán)益是什么作出不同的判斷。因此，盡管我們總是使用正義這一概念來評判法律制度，但直至今天人們始終未能給正義下一個完整的定義。消極性正義理論[4]從一個獨特的視角為人們理解正義、進(jìn)而實現(xiàn)正義提供了一種可行的分析方法。該理論認(rèn)為，正義是一種開放性、容納性很強(qiáng)的價值，它的含義會隨著時代的發(fā)展而產(chǎn)生變化，而且不同的法學(xué)理論對正義的解釋也各不相同。然而，社會學(xué)和心理學(xué)方面的分析顯示，人們對非正義感的感覺要比對正義感的感覺更靈敏。人們也許無法確知什么是正義，但人們能夠確知什么是非正義。如刑事案件庭審中，如果法官數(shù)次粗暴打斷被告辯護(hù)律師的發(fā)言，被告及旁聽人員就會對該庭審程序產(chǎn)生不公正感，人們很容易就會作出這樣的庭審程序是非正義的判斷。因此，在程序法領(lǐng)域，程序法律制度盡管不能保證程序正義理想得到徹底實現(xiàn)，但應(yīng)當(dāng)盡量減少或者克服明顯非正義的情況，應(yīng)該滿足一些起碼的價值標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)具有這樣的特性：堅持這些價值標(biāo)準(zhǔn)不一定能確保程序公正絕對實現(xiàn)，但不堅持這些價值標(biāo)準(zhǔn)程序肯定是不公正的，是非正義的。這些旨在克服人們不公正感的程序公正標(biāo)準(zhǔn)就構(gòu)成了實現(xiàn)程序正義必不可少的條件，從而成為一種最低限度的公正程序標(biāo)準(zhǔn)。

　　“最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)”是實現(xiàn)程序正義的底線，是程序法律制度最起碼應(yīng)當(dāng)滿足的要求。如果不符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)的要求，則程序法律制度是不公正的。“最低限度程序公正標(biāo)準(zhǔn)”作為一種觀念，在一些國際法律文件中已得到承認(rèn)和接受。如聯(lián)合國《公民權(quán)利及政治權(quán)利國際公約》確立了刑事被告人在刑事審判中享有的最低限度程序保障：(1)獲知被控罪名及案由;(2)獲有充分的時間與便利準(zhǔn)備辯護(hù)并與辯護(hù)人聯(lián)絡(luò);(3)獲得迅速審判;(4)有權(quán)委托辯護(hù)人，并獲得公設(shè)辯護(hù)人協(xié)助;(5)有權(quán)與對方證人對質(zhì)，并申請法院傳喚他所提出的證人出庭作證;(6)有權(quán)獲得翻譯幫助;(7)不得強(qiáng)迫被告人自證其罪�！稓W洲人權(quán)宣言》及《美洲人權(quán)宣言》也分別規(guī)定了受刑事控告者在審判中所享有的“最低限度權(quán)利”。

　　2.最低限度公正行政程序標(biāo)準(zhǔn)

　　行政程序與刑事審判程序一樣都屬于法律程序的范疇，已有行政法學(xué)者將“最低限度程序公正標(biāo)準(zhǔn)”的分析方法運用到行政程序領(lǐng)域[5]。行政程序領(lǐng)域的最低限度公正程序標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾項：

　　(1)作出行政行為的程序應(yīng)當(dāng)公正，體現(xiàn)為程序公正原則

　　公正是行政程序首先應(yīng)當(dāng)滿足的要求，又可以分解為以下幾個層次的要求：

　　第一，決定者中立，與行政事務(wù)沒有利益關(guān)聯(lián)。英國普通法上古老的自然公正原則的要求之一就是自己不能作自己案件的法官，作為其繼承者的美國聯(lián)邦憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序條款最初的規(guī)則也是自己不能作自己案件的法官。如果決定者與行政事務(wù)存在某種利害關(guān)系，很難保證或者很難保證他人相信其作出的決定的公正性。因此，程序制度應(yīng)當(dāng)確保與行政事務(wù)存在某種利益關(guān)系的人不具備擔(dān)當(dāng)決定者的資格，包括強(qiáng)制回避和禁止決定者與當(dāng)事人中的一方單獨接觸等。

　　第二，在行政程序領(lǐng)域解讀程序公正需要結(jié)合程序指向的對象行政權(quán)力來進(jìn)行。行政權(quán)力通常通過特定的行為類型體現(xiàn)出來，而行政行為的作出通常是一個認(rèn)定事實、適用法律的過程，這就決定了程序公正原則在行政領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)至少包含兩方面的考慮：其一，公正的行政程序應(yīng)當(dāng)是符合人的認(rèn)識規(guī)律的程序，應(yīng)當(dāng)有助于行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)定事實、作出行政決定和有助于行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確把握實際情況、科學(xué)決策。這是從程序與實體的關(guān)系角度來把握程序公正的內(nèi)涵。其二，公正的行政程序應(yīng)當(dāng)能夠防止行政權(quán)力濫用，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人、平等對待當(dāng)事人，無偏私行使行政權(quán)力。這是從程序獨立于實體的角度來把握程序公正的內(nèi)涵。

　　(2)行政程序應(yīng)當(dāng)以公開的方式運行，體現(xiàn)為程序公開原則

　　公開原則指行政機(jī)關(guān)將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向公眾或者相對人公開，使公眾或者相對人知悉。行政公開制度分為兩個層面的公開：其一是政府信息向不特定公眾公開。包括行政機(jī)關(guān)主動公開和根據(jù)申請人的申請公開兩種方式。政府信息公開制度通常制定專門立法規(guī)定。如美國1966年制定的《信息自由法》。其二是行政程序中向特定當(dāng)事人的公開。包括讓當(dāng)事人閱覽卷宗和向當(dāng)事人說明決定的理由。閱覽卷宗和說明理由規(guī)定在行政程序法典中。

　　與行政機(jī)關(guān)公開義務(wù)相對應(yīng)的是公民的知情權(quán)。知情權(quán)的權(quán)利主體是公民和組織，義務(wù)主體是政府等公權(quán)力行使者，其內(nèi)容包括知道、獲得政府信息，以及對錯誤信息請求更正等。聯(lián)合國1946年第59(1)號決議中提出“信息自由是一項基本人權(quán)，也是聯(lián)合國追求的所有自由的基石。”

　　知情權(quán)的確立源于民主政治的需求，即“民眾有權(quán)知道政府在做什么”。黨的十七大報告已明確提出要保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　隨著人類信息時代的來臨，行政公開在民主政治意義之外還具有經(jīng)濟(jì)意義。因為政府是社會信息的最大占有者，當(dāng)信息在信息時代具有資源的屬性并能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益時，公開意味著政府信息利用的提高，相應(yīng)會增加社會的財富。在此意義上可以說行政公開制度的意義由民主政治價值向信息資源利用最大化經(jīng)濟(jì)價值的擴(kuò)展。

　　(3)受行政程序的結(jié)果影響的人應(yīng)當(dāng)充分而有意義地參與到行政過程中來，體現(xiàn)為參與原則

　　“參與”一詞在政治學(xué)中被認(rèn)為是一種行為，政治制度中的普通成員通過它來影響或試圖影響某種結(jié)果。“參與”不同于“參加”或“到場”，它包含行為主體的自主、自愿和目的性，是一種自主、自愿、有目的的參加，參與者意在通過自己的行為，影響某種結(jié)果的形成，而不是作為一個消極的客體被動接受某一結(jié)果。

　　受行政程序的結(jié)果影響的主體是人，人是有生命、有情感、有尊嚴(yán)的，每個人作為人的尊嚴(yán)和價值應(yīng)當(dāng)無條件得到其他主體的尊重。因此，公正的行政程序首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)和尊重人作為人所享有的尊嚴(yán)，通俗化之就是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出行政行為的過程中將人作為人對待，而不是任意受其支配的客體對待。因此，相對人對行政程序的參與是行政程序是否公正的首要判斷標(biāo)準(zhǔn)。這里的參與與政治學(xué)意義上的參與一樣，要求參與者作為自主的主體，通過自己的行為，自愿參加到行政程序中來，并通過自己的行為，有效影響行政行為的作出。

　　讓利益受影響主體參與到行政過程中來在公共決策領(lǐng)域尤其具有極其重要的現(xiàn)實意義。因為當(dāng)代社會的特點之一是利益主體日益多元化，在多元社會中如何平衡多元利益、實現(xiàn)社會的穩(wěn)定是決策者必須解決的問題。如果決策獲得的支持越廣泛，就意味著決策越容易得到執(zhí)行，社會產(chǎn)生動蕩的可能性就越小。因此，作為決策者來說為了保證決策的順利執(zhí)行需要尋求決策獲得最廣泛的同意。受決策影響主體的廣泛參與機(jī)制無疑是決策獲得最廣泛同意的重要保證。廣泛的參與機(jī)制保證了決策建立在共識民主基礎(chǔ)上，決策由不同利益團(tuán)體共同作出，責(zé)任也由不同利益團(tuán)體共同承擔(dān)。少數(shù)派因為利益得到考慮會對決策的執(zhí)行采取合作的態(tài)度，從而減少社會發(fā)生動蕩與混亂的可能性。[6]我國是人民當(dāng)家作主的國家。人民當(dāng)家作主，不僅要選出人民代表決定國家大事，還應(yīng)當(dāng)包括“通過各種途徑和形式，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”，公開、參與無疑是體現(xiàn)當(dāng)家做主的內(nèi)容之一。

　　(4)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、高效作出行政行為，體現(xiàn)為效率原則

　　效率或效益在一般意義上是指：從一個既定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。[7]隨著20世紀(jì)60年代以來經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的興起，法律程序中的經(jīng)濟(jì)效益問題逐漸受到人們的重視，如貝利斯教授認(rèn)為，“沒有正當(dāng)?shù)睦碛�，人們不能使程序在運作過程中的經(jīng)濟(jì)耗費增大”，同時，“在其他條件相同的情況下，任何一位關(guān)心公共福利的人都有理由選擇其他經(jīng)濟(jì)耗費較低的程序。”[8]我國學(xué)者張文顯教授也認(rèn)為，“現(xiàn)代社會的法律，從實體法到程序法，從根本法到普通法，從成文法到不成文法，都有或應(yīng)有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)邏輯和宗旨，以有利于提高效率的方式分配資源，并以權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定保障資源的優(yōu)化配置和使用。”[9]

　　效率原則通過以下機(jī)制來實現(xiàn)：

　　第一，為行政程序的運行設(shè)定時間要求，要求行政機(jī)關(guān)及時作出行政行為。及時是過快與過慢之間的一種中間狀態(tài)。行政程序如果過快，當(dāng)事人無法有效參與行政程序，行政機(jī)關(guān)也不能充分、冷靜考慮后再作決定，不符合程序理性原則，極易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)匆匆作出錯誤決定。而行政程序過慢，也會損害程序的正義，稱所謂遲來的正義為非正義。行政決定及時作出一般通過以下規(guī)則來實現(xiàn)：(1)為行政行為的作出規(guī)定合理的期間。如奧地利《行政程序法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須至遲于接到申請后六個月內(nèi)作出決定。(2)行政機(jī)關(guān)沒有在法定期間內(nèi)作決定的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)的沉默應(yīng)視為一種意思表示，產(chǎn)生一定法律后果。葡萄牙和澳門地區(qū)行政程序法都規(guī)定了默示批準(zhǔn)和默示駁回的制度。默示批準(zhǔn)指行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒有對申請人的申請作出答復(fù)的，視為批準(zhǔn)其申請。默示駁回指行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒有對申請人的申請作出決定的，視為駁回該申請。申請人可以決定是否提起申訴，尋求救濟(jì)。

　　第二，行政程序應(yīng)當(dāng)有利于行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)定事實，降低行政行為的錯誤成本，減少事后申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，降低事后救濟(jì)成本。

　　第三，根據(jù)行政事務(wù)的繁簡實行程序分流，區(qū)分一般程序、簡易程序、正式程序規(guī)定不同類型的程序制度，適用于不同的情形。

　　3.構(gòu)建統(tǒng)一的、最低限度公正行政程序制度

　　最低限度公正行政程序標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為行政程序應(yīng)當(dāng)遵循的基本程序原則，內(nèi)容具有抽象和概括性強(qiáng)的特點，要通過具體制度來體現(xiàn)其要求。如程序公正原則通過回避制度，程序公開原則通過政府信息公開制度、閱覽卷宗制度和說明理由制度，參與原則通過聽取意見制度、聽證制度，效率原則通過期間制度、默示批準(zhǔn)和默示駁回制度等，這些體現(xiàn)最低限度公正標(biāo)準(zhǔn)要求的程序制度構(gòu)成最低限度公正程序制度，是行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定的制度。

　　最低限度公正行政程序制度從內(nèi)容的性質(zhì)看，表現(xiàn)為行政權(quán)力行使者的義務(wù)，相應(yīng)地表現(xiàn)為相對人的程序權(quán)利。這也使得最低限度公正行政程序制度為相對人面對行政權(quán)力提供了最基本的權(quán)利保障。
　　
　　閱讀期刊：《行政論壇》

　　《行政論壇》是探索行政科學(xué)真知，研究政府工作實際，反映最新學(xué)術(shù)信息，縱論公共管理話題的綜合性學(xué)術(shù)理論期刊。自創(chuàng)刊以來，始終堅持理論性和實踐性的統(tǒng)一，關(guān)注公共管理科學(xué)和政府工作實際中的熱點和難點問題，精選有關(guān)方面的具有學(xué)術(shù)價值和創(chuàng)新之處的科研成果。

　　

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