摘要:實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治是我國社區(qū)管理的發(fā)展目標(biāo),但改革開放三十年來我國城市社區(qū)自治在取得了一些成績的同時(shí)，仍存在不少亟待解決的問題。本文總結(jié)了我國城市社區(qū)自治的突出問題，同時(shí)也提出了強(qiáng)化社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)路徑。

　　關(guān)鍵詞:城市社區(qū)自治;問題;對(duì)策

　　社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞,社區(qū)和諧是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。社區(qū)要和諧,發(fā)展社區(qū)居民自治是必然的趨向和選擇。所謂社區(qū)自治,其基本涵義是指社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的自我管理,以及在社區(qū)生活和社會(huì)交往中的自我教育、自我服務(wù)。社區(qū)居民自治既是搞好城市管理和建設(shè)的需要,也是社區(qū)居民的需要。為此,黨的十七大報(bào)告指出,要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制,擴(kuò)大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度。近年來,圍繞轉(zhuǎn)變政府職能,在培育社區(qū)自治方面做了一些積極的探索與實(shí)踐,并取得了一定成效。但不能否認(rèn),就各社區(qū)目前整體狀況來看,自治功能還沒有得到充分發(fā)揮,有些問題有待研究解決。

　　一、 我國城市社區(qū)自治中存在的主要問題

　　黨的十一屆三中全會(huì)從根本上改變了我國社會(huì)歷史發(fā)展的進(jìn)程,也開啟了我國城市基層治理方式的改革歷程。經(jīng)過改革開放三十年的實(shí)踐探索,我國城市社區(qū)自治建設(shè)取得了顯著的成果,但同時(shí)也面臨著一系列亟待破解的難題。

　　一是社區(qū)治理的法律法規(guī)建設(shè)滯后,無法實(shí)現(xiàn)有效的指引和明確的規(guī)范。雖然我國1989年就頒布了《中華人民共和國城市居民委員會(huì)

　　組織法》,規(guī)定居委會(huì)是群眾性自治組織,但該法規(guī)定的居委會(huì)的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)、產(chǎn)生程序、運(yùn)行機(jī)制等與現(xiàn)實(shí)有較大差異,在實(shí)際

　　工作中很難操作。同時(shí),相關(guān)的配套法律和實(shí)施細(xì)則很少,因此,法律上賦予居委會(huì)的自治權(quán)力在實(shí)踐中難以真正體現(xiàn),這就在很大程度上影響了社區(qū)自治主體的發(fā)育。

　　二是社區(qū)行政化傾向仍然存在。根據(jù)法律規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)的職能可概括為六大方面:政治整合、公共服務(wù)、民間調(diào)解、治安維護(hù)、政府協(xié)助、民意表達(dá)。但實(shí)際上社區(qū)居委會(huì)實(shí)際所承擔(dān)的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律的規(guī)定。政府派出機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的職能部門，有意無意地把居委會(huì)當(dāng)成自己的下屬機(jī)構(gòu)，并將自身的一些工作委派給居委會(huì)承擔(dān)。許多行政職能部門以“工作進(jìn)社區(qū)”為名，輕易地把自己承擔(dān)的職能延伸進(jìn)社區(qū)，將社區(qū)居委會(huì)當(dāng)成部門的觸角，隨意地將工作任務(wù)和考核指標(biāo)下達(dá)到社區(qū)。這些大量的額外工作，使社區(qū)整天疲于奔波甚至還無法按要求難以完成，往往就忽略了其本身的職責(zé)即法律規(guī)定的公共事務(wù)的自治和民主管理，形成了“突擊性工作經(jīng)常干，經(jīng)常性工作突擊干”的現(xiàn)象。居委會(huì)工作范圍因此嚴(yán)重“膨脹”，大大超出了其職責(zé)范圍和承受能力。其后果是導(dǎo)致社區(qū)的各種矛盾日益增加,難以調(diào)動(dòng)社區(qū)成員的積極性,更為嚴(yán)重的是將社會(huì)資源挪用為國家行政資源而嚴(yán)重地削減了社區(qū)建設(shè)所需的各種社會(huì)資本。

　　三是居民與社區(qū)居委會(huì)之間缺乏信任。從法律上講,社區(qū)居委會(huì)是基層群眾自治組織,應(yīng)當(dāng)積極表達(dá)居民意愿,維護(hù)居民利益。近年來,居委會(huì)組成人員已逐漸實(shí)行直選,使居委會(huì)擴(kuò)大了權(quán)力合法性基礎(chǔ),獲得了居民一定程度的認(rèn)可。但由于直接選舉在一些地方流于形式,居委會(huì)的權(quán)力很大程度上仍源于政府,而不是居民的授權(quán),加上財(cái)物等資源仍主要來自街道辦事處,所以居委會(huì)絕大部分工作是部署和組織完成政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù),而為居民提供社區(qū)公共物品和社區(qū)公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,導(dǎo)致居民對(duì)其認(rèn)同度不高,造成信任感缺乏,許多居委會(huì)也習(xí)慣把自己看作是政府機(jī)構(gòu)的“代理人”,而不是居民代表,因而在社區(qū)成員與居委會(huì)之間難以建立充分的相互信任。

　　四是社區(qū)居民的參與意識(shí)淡薄。社區(qū)居民既是社區(qū)治理的客體,又是社區(qū)治理的主體,沒有社區(qū)居民的參與,社區(qū)自治就難以實(shí)現(xiàn)。目前我國城市居民的參與普遍不足,被動(dòng)參與多,主動(dòng)參與少,大多數(shù)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)沒有太多的熱情,民主需求普遍不足。民主的動(dòng)力來源于實(shí)際問題的解決和要求的滿足,目前雖然單位制在弱化,但單位的許多功能仍不同程度地存在并影響居民生活,居民的諸多需求依然主要在單位內(nèi)得到滿足,而社區(qū)功能的單一無法滿足居民多層次的需要,也無法吸引居民關(guān)注社區(qū)事務(wù)。

　　二、強(qiáng)化我國城市社區(qū)自治的對(duì)策與措施

　　城市社區(qū)自治發(fā)展中所出現(xiàn)的上述問題,有的是歷史遺留問題,有的是發(fā)展中出現(xiàn)的新問題,這些問題既制約著社區(qū)自治的深入開展和自治水平的提高,也制約著我國城市社區(qū)管理向公眾化、社會(huì)化、制度化和規(guī)范化的邁進(jìn)。那么應(yīng)如何破解這些問題呢?

　　(一)加強(qiáng)社區(qū)治理的法律建設(shè),明確各治理主體的法律定位。加快相關(guān)的法律制度建設(shè),是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的關(guān)鍵。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,城市化進(jìn)程的加快,企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)改革的深入,現(xiàn)有的《居委會(huì)組織法》已不能適應(yīng)形勢的發(fā)展變化。因此,要通過立法,解決社區(qū)居委會(huì)的權(quán)限、職能界定、權(quán)利與義務(wù),以及與各個(gè)方面的關(guān)系。另外,還要積極推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè),確立其他社區(qū)自治組織的法律定位,如社區(qū)建設(shè)委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司等,為社區(qū)治理提供必要的法規(guī)和政策支持。

　　(二)轉(zhuǎn)變和理順政府職能

　　轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政府職能的規(guī)范運(yùn)作,是發(fā)展居民自治的首要前提。轉(zhuǎn)變政府職能,應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則,即堅(jiān)持“小政府,大社會(huì)”的導(dǎo)向原則、“以人為本、社區(qū)自治”的目標(biāo)原則和“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨時(shí)轉(zhuǎn)”的操作原則;理順三對(duì)關(guān)系,即街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系,政府職能部門與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系,政府部門與社區(qū)**組織的關(guān)系;做好三方面工作,即第一,政府要下放社會(huì)職能,把應(yīng)該由社區(qū)自治組織承擔(dān)的社區(qū)自身管理職能剝離給居民委員會(huì)承擔(dān)。第二,府要回收行政職能,回收應(yīng)該由其獨(dú)立承擔(dān)的行政職能,如下派給社區(qū)居民委員會(huì)的行政性收費(fèi)項(xiàng)目、行政數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目等。第三,政府要規(guī)范行政職能。

　　(三)倡導(dǎo)和發(fā)展居民社區(qū)參與

　　發(fā)展社區(qū)居民自治需要有良好的群眾基礎(chǔ),而民主、深入、廣泛的社區(qū)居民參與是夯實(shí)社區(qū)居民自治群眾基礎(chǔ)的關(guān)鍵所在。目前社區(qū)建設(shè)和自治發(fā)展中的參與不足,嚴(yán)重影響到社區(qū)自治的群眾基礎(chǔ),因此,必須采取有效的措施,積極倡導(dǎo)和發(fā)展居民社區(qū)參與。

　　1、培育居民的社區(qū)意識(shí)。加強(qiáng)宣傳教育活動(dòng),營造共同關(guān)心、積極參與的良好的社區(qū)氛圍,樹立“社區(qū)是我家,建設(shè)靠大家”的社區(qū)意識(shí)。

　　2、規(guī)范制度化參與機(jī)制。居民委員會(huì)是居民社區(qū)參與最重要的制度化載體。要改變居民委員會(huì)的“準(zhǔn)行政組織”的現(xiàn)狀,改變其行政化的工作方式,確保其自治屬性和核心自治組織地位。要以社區(qū)居民委員會(huì)為依托,通過落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度化參與機(jī)制,來實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員廣泛參與討論和決定社區(qū)事務(wù)與社區(qū)公共權(quán)力運(yùn)作的全過程,規(guī)范制度化參與,提高居民社區(qū)參與的民主程度和深入程度。

　　(四)培育和發(fā)展**組織

　　1、加強(qiáng)政府合理的培育和監(jiān)管。政府應(yīng)根據(jù)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治發(fā)展的需要和現(xiàn)有條件,重點(diǎn)培育和扶持包括社區(qū)志愿者組織、社區(qū)互助組織、外來務(wù)工者協(xié)會(huì)等在內(nèi)的社區(qū)**組織。同時(shí),嚴(yán)格審核服務(wù)類社區(qū)**組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)、運(yùn)作計(jì)劃、服務(wù)宗旨,考核和監(jiān)督其在實(shí)際中的經(jīng)營管理,通過政策的調(diào)控和獎(jiǎng)懲,增強(qiáng)社區(qū)**組織的責(zé)任感和使命感,形成強(qiáng)烈的信譽(yù)感和競爭感,促使社區(qū)**組織的功能定位在社區(qū)服務(wù)上。

　　2、健全法律保障和居民監(jiān)督機(jī)制。建立健全社區(qū)**組織管理的法律法規(guī)體系,研究和制定《社區(qū)**組織法》,以法律形式明確界定社區(qū)**組織的性質(zhì)、職能、經(jīng)營范圍幾權(quán)利與義務(wù)、進(jìn)行法人注冊(cè)的社區(qū)**組織的最低資本界限、市場進(jìn)入條件,確認(rèn)社區(qū)**組織的社會(huì)地位和社會(huì)責(zé)任。同時(shí),建立社區(qū)居民評(píng)議社區(qū)**組織的制度,并使之規(guī)范化,建立起有效的居民監(jiān)督機(jī)制,將居民的社區(qū)事務(wù)監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步落到實(shí)處。通過居民的評(píng)議,對(duì)素質(zhì)差、信譽(yù)低、服務(wù)能力不過關(guān)甚至違法亂紀(jì)的**組織,政府要盡快采取措施,加以整頓。

　　3、加快社區(qū)**組織人才的培育。加大對(duì)社區(qū)**組織從業(yè)人員社區(qū)服務(wù)意識(shí)的培育和專業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)。加強(qiáng)職業(yè)道德教育,提高整個(gè)隊(duì)伍的思想素質(zhì),端正服務(wù)態(tài)度,切實(shí)糾正行業(yè)的不規(guī)范行為;不斷更新從業(yè)人員的知識(shí),提高業(yè)務(wù)能力,改善**組織服務(wù)人員的學(xué)歷層次和年齡結(jié)構(gòu),提高整個(gè)**組織的素質(zhì),以保證提供優(yōu)良的服務(wù)。要特別加強(qiáng)對(duì)社區(qū)志愿者的組織和培訓(xùn),設(shè)立上崗服務(wù)證書和核算服務(wù)工作量的制度。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1、《淺談社區(qū)自治功能》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》(雙月刊)，2008年第3期;

　　2、《基層群眾自治的緣起與發(fā)展》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2008年第3期。

　　3、《社區(qū)自治邊界及其重塑》，《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年6月第10卷第2期。

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