工程項(xiàng)目管理的探索——論“代建制”

　　淮安市市政公用事業(yè)管理局丁飛

　　目前，國(guó)有資金投資的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性建設(shè)項(xiàng)目，通常采用投資方直接負(fù)責(zé)，由最終使用管理單位自建的管理方式。工程項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)常由非專業(yè)機(jī)構(gòu)和非專業(yè)人員、甚至由抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，技術(shù)力量薄弱，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目責(zé)任主體虛位，投資與建設(shè)、建設(shè)與管理混為一體，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，容易導(dǎo)致決策失誤或監(jiān)督失效、失靈,不但不利于保證工程質(zhì)量和工期，而且項(xiàng)目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的“三超”現(xiàn)象十分普遍，造成投資額度失控，浪費(fèi)資源的同時(shí)也容易滋生腐敗。

　　“代建制”的出現(xiàn)有效的解決了這個(gè)問(wèn)題，“代建制”屬于委托代理的法律范疇，委托代理是被委托人在委托人委托權(quán)限內(nèi)從事被委托事項(xiàng)，并由被委托者承受結(jié)果和承擔(dān)責(zé)任。工程項(xiàng)目代建制作為一種新的建設(shè)模式:是指由建設(shè)方委托有資質(zhì)的專門管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行專業(yè)化、社會(huì)化管理，組織開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等工作，按建設(shè)計(jì)劃和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù),直至竣工驗(yàn)收后交付使用單位使用的一種制度。代建期間，代建機(jī)構(gòu)按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)投資主體職責(zé)，在權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的要求，按照自身管理制度和經(jīng)驗(yàn)獨(dú)立完成工程管理工作。代建機(jī)構(gòu)雖然實(shí)施具體管理，但受建設(shè)方的監(jiān)督制約，受代理權(quán)限的限制。一些重要權(quán)力，如資金撥付、工程決算、審計(jì)等受到建設(shè)方的嚴(yán)格監(jiān)督。因此,現(xiàn)有體制下的項(xiàng)目代建制說(shuō)白就是代建單位受業(yè)主的委托，行使業(yè)主的權(quán)利，履行業(yè)主的義務(wù)。

　　投資方投資項(xiàng)目實(shí)行代建制，是國(guó)家《投資體制改革方案》的一項(xiàng)重要舉措，是一項(xiàng)帶有探索性的工作。深圳借鑒香港、新加坡、日本等國(guó)家的管理模式，組建工務(wù)局對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行直接管理。北京、上海已開(kāi)始試行項(xiàng)目代建制，貴州、柳州等地先后出臺(tái)了適合本地情況的工程項(xiàng)目代建制的試行辦法。我們江蘇省也將實(shí)行預(yù)算內(nèi)投資基建項(xiàng)目代建制，對(duì)國(guó)有資金投資項(xiàng)目、重大項(xiàng)目及限制類項(xiàng)目和一般競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目分別實(shí)行審批制、核準(zhǔn)制和登記備案制，組織實(shí)施預(yù)算內(nèi)投資基建項(xiàng)目代建制方案，確定了一批能夠從事項(xiàng)目代建的試點(diǎn)企業(yè)。從目前代建試點(diǎn)的效果來(lái)看，實(shí)行代建制的工程降低了工程造價(jià)和管理費(fèi)用，提高了工程質(zhì)量，縮短了工期，提高了國(guó)有資金投資項(xiàng)目實(shí)施情況的透明度和資金的有效利用。同時(shí)也應(yīng)看到代建制作為一種新的項(xiàng)目管理模式目前還沒(méi)有統(tǒng)一的概念，在法律上沒(méi)有明確的定位，市場(chǎng)操作不規(guī)范，行業(yè)管理制度不健全。下面針對(duì)其中一些問(wèn)題提出一些看法，供大家討論。煤炭網(wǎng)

　　一、關(guān)于代建制中參建各方的定義和法律關(guān)系

　　通常代建過(guò)程中，參建方包括：項(xiàng)目法人即投資人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位等。

　　項(xiàng)目法人是指依法成立，具有獨(dú)立法人地位的建設(shè)工程項(xiàng)目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項(xiàng)目法人和經(jīng)政府授權(quán)的投資主體，以及通過(guò)政府招商取得建設(shè)工程項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，并承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目公司。

　　代建機(jī)構(gòu)，也稱代建人是指具有工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，并且具備與項(xiàng)目相適應(yīng)的造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、施工、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或其他相應(yīng)的工程建設(shè)方面資質(zhì)的專業(yè)法人或組織。

　　使用單位是指項(xiàng)目建成后實(shí)際接受、使用、管理并擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的法人或組織。代建基本過(guò)程是由投資人通過(guò)招標(biāo)方式或直接委托的選擇代建機(jī)構(gòu)，代建機(jī)構(gòu)選定后，投資人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位簽定項(xiàng)目相關(guān)代建合同，代建機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資金投資工程的實(shí)施全面負(fù)責(zé)，包括：組織有關(guān)單位編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目立項(xiàng)、土地征用拆遷、規(guī)劃選址報(bào)批、代委托方繳納稅費(fèi)及**有關(guān)報(bào)建手續(xù)、組織招投標(biāo)、選擇施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理部、編制項(xiàng)目年度投資計(jì)劃和財(cái)務(wù)用款計(jì)劃，報(bào)政府主管部門審批，組織編制項(xiàng)目概算、預(yù)算、和決算文件，項(xiàng)目完工后的項(xiàng)目移交。代建制中一個(gè)顯著的特點(diǎn)是代建機(jī)構(gòu)代表投資人的利益，在代建期間要具有項(xiàng)目法人地位，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　代建機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全的情況下，細(xì)分項(xiàng)目法人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位的職責(zé)，明晰三者權(quán)利、義務(wù)對(duì)項(xiàng)目投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)非常重要。

　　二、關(guān)于代建機(jī)構(gòu)的選擇煤

　　代建機(jī)構(gòu)必須是具有獨(dú)立法人資格，自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具有同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和建設(shè)管理能力，并具有與項(xiàng)目相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在項(xiàng)目建設(shè)中具有法人地位，擁有法人的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。選擇什么類型或選擇具有什么資質(zhì)類別的法人機(jī)構(gòu)來(lái)作代建機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在還沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和相關(guān)的政策規(guī)定。

　　按照國(guó)家目前可從事類似代建工作的法人機(jī)構(gòu)來(lái)看，基本上分為兩大類：一是管理咨詢類公司，包括項(xiàng)目管理公司、工程咨詢、工程監(jiān)理、造價(jià)管理、招標(biāo)公司、具有咨詢資質(zhì)的設(shè)計(jì)院等;二是工程施工總包類公司，包括施工總包單位、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、投融資公司等。根據(jù)國(guó)有資金投資代建工程當(dāng)前的要求，不論哪類公司必須具有2個(gè)或以上咨詢資質(zhì)(如工程造價(jià)甲級(jí)和招標(biāo)代理甲級(jí)的資質(zhì))，且具有建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理的能力或業(yè)績(jī)。如何選擇代建機(jī)構(gòu)要結(jié)合國(guó)有資金投資項(xiàng)目的特點(diǎn)考慮，首先以滿足使用人的合理需求為目的，兼顧資金來(lái)源、償還及管理，綜合各項(xiàng)因素使投資和建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)降到最小。工程造價(jià)管理公司和項(xiàng)目管理公司的特點(diǎn)是占有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，具備很強(qiáng)的項(xiàng)目施工管理能力，但要作為項(xiàng)目法人仍然具有相當(dāng)?shù)碾y度，需要與業(yè)主相配合，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。隨著國(guó)家投資體制改革的進(jìn)行，政府性投資公司的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段以同時(shí)具備兩個(gè)及以上甲級(jí)資質(zhì)的專業(yè)公司為形式的項(xiàng)目管理公司作為代建機(jī)構(gòu)更為可行。

　　三、關(guān)于代建制的運(yùn)作模式

　　煤炭關(guān)于代建制的運(yùn)作不同城市采取的模式各不相同，現(xiàn)階段大部分采用項(xiàng)目法人加代建單位的形式，由建設(shè)單位即項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和使用功能、編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、**立項(xiàng)、規(guī)劃等報(bào)批、初步設(shè)計(jì)及與項(xiàng)目相關(guān)的土地、環(huán)保、消防等的報(bào)批，參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、招標(biāo)，負(fù)責(zé)做好資金籌措和財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)工作，組織編制工程竣工決算。代建單位負(fù)責(zé)：**施工許可證、施工圖審查和工程實(shí)施中有關(guān)手續(xù)，組織工程監(jiān)理、施工和材料設(shè)備采購(gòu)的招標(biāo)工作，工程相關(guān)合同的洽談和簽訂工作，對(duì)合同進(jìn)行全過(guò)程管理，組織工程中間驗(yàn)收和交工驗(yàn)收并按照國(guó)家規(guī)定實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，審核簽證工程進(jìn)度報(bào)表及進(jìn)度撥款意見(jiàn)，按進(jìn)度要求上報(bào)年度資金計(jì)劃并按月上報(bào)工程進(jìn)度和資金使用情況，編制工程決算并負(fù)責(zé)工程竣工和相關(guān)資料的整理。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是：建設(shè)單位和代建單位的分工比較明確，可操作性強(qiáng);強(qiáng)化了建設(shè)單位的地位和作用，監(jiān)督作用強(qiáng)。缺點(diǎn)是：對(duì)不具備工程項(xiàng)目組織管理的單位，前期工作有一定的難度;同時(shí)代建單位的作用有所淡化，沒(méi)有完全發(fā)揮其代建功能。

　　綜合上面兩種方式的利弊，可根據(jù)建設(shè)的需要，由投資人選擇具有資格的代建單位，簽署代建委托合同，在委托權(quán)限內(nèi)，行使法人權(quán)力，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施合同管理，從項(xiàng)目批復(fù)立項(xiàng)到保修期結(jié)束，進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督管理，并實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。代建前期的工作重點(diǎn)應(yīng)放在項(xiàng)目建議書、可行性研究上，為后續(xù)工作提供重要依據(jù)，在設(shè)計(jì)階段充分統(tǒng)一使用單位意見(jiàn)，為后期項(xiàng)目順利開(kāi)展打下良好基礎(chǔ)。實(shí)施階段性項(xiàng)目代建(項(xiàng)目實(shí)施中期)是從建設(shè)許可證等工程建設(shè)相關(guān)手續(xù)開(kāi)始的，該階段的工作重點(diǎn)在施工過(guò)程的監(jiān)督及建設(shè)資金的審核、批付上。

　　四、關(guān)于代建制的行業(yè)管理

　　煤炭根據(jù)有關(guān)單位的調(diào)研，實(shí)行代建制的工程項(xiàng)目投資全部控制在預(yù)算范圍內(nèi)，盡管代建制還處于試點(diǎn)階段，但是他的成效已經(jīng)毋庸置疑。代建制仍然在發(fā)展探索中，目前問(wèn)題多集中在行業(yè)管理上，諸如：法人公司和代建單位之間的職責(zé)不清、不合理，合同協(xié)議內(nèi)容不全面、不明確;代建市場(chǎng)管理體制不完善、法律、法規(guī)不健全;法人公司、代建單位、施工單位、監(jiān)理部以及各相關(guān)行業(yè)主管部門對(duì)項(xiàng)目代建制的理解觀念不一、思想認(rèn)識(shí)程度不同;政府部門、法人公司和代建單位各自所追求的目的不同以及利益沖突。為了順利地推行代建制度，避免實(shí)施過(guò)程中不必要的反復(fù)，代建制度的建立要從實(shí)施代建制度的背景和法律環(huán)境，理論可行性和實(shí)施步驟(模式)、實(shí)施的政府控制手段等方面做系統(tǒng)性的考慮。以下是有關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題：煤w.coa

　　1、完善法律制度。國(guó)家的法律、法規(guī)有關(guān)代建制還是空白。沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的概念，代建公司的存在還沒(méi)有明確的法律定位。

　　2、建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。比如市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，代建單位的資質(zhì)等級(jí)、注冊(cè)資本金、技術(shù)力量、代建業(yè)績(jī)等。以保證代建公司的水平，保證代建質(zhì)量。

　　3、制定代建合同的標(biāo)準(zhǔn)范本。明確規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中合同各方的權(quán)利和責(zé)任，確定各方在協(xié)議中的風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)容應(yīng)該涵蓋項(xiàng)目全過(guò)程。

　　4、統(tǒng)一代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。目前普遍做法是代建費(fèi)用占羨慕概算費(fèi)用1%-8%，其中根據(jù)前期和實(shí)施階段工作比例，前期代建費(fèi)用占總代建費(fèi)用的10%-30%。通過(guò)統(tǒng)一費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，防止代建標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求和市場(chǎng)惡意競(jìng)爭(zhēng)。

　　5、建立獎(jiǎng)懲措施。對(duì)達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)要求的項(xiàng)目頒發(fā)完工證書，對(duì)無(wú)法達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的要進(jìn)行懲罰或罰款或拒收項(xiàng)目，因此對(duì)代建單位管理費(fèi)及包干結(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)做出明確規(guī)定。煤炭

　　綜上所述，代建制雖然未能全面推廣，但隨加入WTO以后的全面解禁，代建制一定會(huì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)在中國(guó)大地全面實(shí)施。

轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來(lái)自：http://www.jinnzone.com/xiangmuguanlilw/4149.html