摘要：公民參與公共政策過程具有重要的價值，是現(xiàn)代國家治理不可或缺的手段與方法，文章闡述了公民政策參與的涵義及類型，分析了公民政策參與的價值功能。當(dāng)然，公民政策參與并不必然對所有方面的政策問題解決都帶來積極影響，完善公民政策參與重要的是要把握好“度”，因勢利導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：公民;政策參與;類型;價值功能

Abstract: the participation of citizens in public policy process have important value, is the modern national governance indispensable means and methods, this paper expounds the connotation and citizens in policy types, analysis the citizens to participate in value function of the policy. Of course, the policy is not necessarily to participate in citizens all aspects of policy problem solving with positive impact, perfect the citizen participation in the policy is important to grasp "degree", improve the occasion.

Keywords: citizen; Policy participation; Type; Value function

中圖分類號：D621.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

公共政策是政府管理公共事務(wù)的重要手段，在社會事務(wù)日益復(fù)雜和多樣的背景下，出于爭取和維護(hù)自身利益的動機，公民越來越多地參與到公共政策過程中來。公民的政策參與作為現(xiàn)代國家治理不可或缺的手段與方法，在推動國家治理走向民主化與科學(xué)化的過程中，已經(jīng)顯示出其獨具的魅力與價值。衡量一個國家政策參與的程度常常是從公民參與政策過程的角度來考察的。

事實上，由于政府自身的缺陷和公共事物的愈加復(fù)雜等因素，致使單靠政府的力量已很難制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，公民參與對于提高公共政策的質(zhì)量進(jìn)而實現(xiàn)其良好的施行效果，具有舉足輕重的作用，可謂是公共政策的基石。因此，公民參與公共政策已是勢在必行。而且，隨著公民素質(zhì)的提高和自主性的增強以及信息技術(shù)的快速發(fā)展，也使得公民參與的效率越來越高。所以，政府應(yīng)積極建立、健全公民參與機制，并不斷增強公民的參與能力，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式形成一個政民互動的合作網(wǎng)絡(luò)，這也是提升政府自身能力的重要途徑。

一、公民政策參與的內(nèi)涵

公共政策，按照戴維·伊斯頓的說法，是政府“對全社會的價值作權(quán)威的分配”[1]，是包括制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)在內(nèi)的連續(xù)性活動過程。公共政策最明顯的一個特征就是和利益的天然相關(guān)性，政策本質(zhì)上是一種直接或間接地對社會利益進(jìn)行權(quán)威性分配的方案。因此，公民政策參與是其作用于政策體系的重要方式，是公民表達(dá)和實現(xiàn)自身利益的最直接、最有效的參與形式，體現(xiàn)著公眾與政策體系關(guān)系的民主性質(zhì)。

本文所謂公民政策參與是指公民以及由公民所組成的各類社會團(tuán)體以政策主體和客體的雙重身份，依法通過一定的方式和程序直接或間接參與和影響政策過程的行為。在現(xiàn)代民主社會中，公民既是政策作用的對象，但同時又可以參與政策過程，公民擁有政策主體和客體雙重身份。公民政策參與是公民作用于政策體系的重要途徑，是公民表達(dá)和實現(xiàn)自身利益的最直接、最有效的政治參與形式，體現(xiàn)著公民與政策體系關(guān)系的民主性質(zhì)。另外，同樣是參與，政治參與和政策參與存在著差異：政治參與主要是在選舉政府機構(gòu)組成過程中的參與，政策參與不僅包括前者，更多地是指選舉之后，社會某些成員致力于影響政策過程的參與行為，政策參與延長和加深了人們在政治活動中的時效。

二、公民政策參與的類型

第一、按參與渠道不同可分為：直接參與和間接參與

直接的政策參與是指公民基于對自己作為國家權(quán)力擁有者的認(rèn)識與實踐感受，根據(jù)對政府行政管理與公共事務(wù)相關(guān)知識與資訊的掌握情況，通過直接和平等的參與渠道參與國家的政策系統(tǒng)和政策過程，表達(dá)自己的價值觀、偏好和各種政策要求，從而影響政策過程的活動。間接參與則是公民并不直接向政府部門表達(dá)心聲、表明意愿，而是通過其他社會組織、團(tuán)體以及大眾媒體等間接提出自己的訴求。間接參與的方式在現(xiàn)實政治中更為可行和常見，大部分公民基于維護(hù)自身利益考慮，一般會謀求影響政府公共政策。但同時又因為單個人的力量過于單薄，因而，絕大部分都會選擇加入一個和自己利益相同或相似的團(tuán)體，間接通過這一集體，借助于組織的力量來達(dá)到維護(hù)和增進(jìn)自己利益的目的。

對于以普遍性和重要性為特點的行政立法和有關(guān)重大國家、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的政策決策來說，沒有公民的直接參與程序，行政立法和政策決策就往往缺少與廣大公民的事前共識，在實施過程中也就會受到種種阻力。這樣，一方面有可能直接損害公民的合法權(quán)利，另一方面會造成管理成本高而公共管理效率低下的后果。更無需說因缺少公民直接參與而做出的內(nèi)容錯誤的行政立法或政策決策會給社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大公民帶來何種嚴(yán)重的后果。因此，公民在政府公共管理中的直接參與程序不僅有效地保護(hù)公民的合法權(quán)利，而且也保證了政府公共政策執(zhí)行的效率。

但是，另一方面公民在公共管理中的直接參與畢竟十分有限，光憑直接參與也無法達(dá)到確保公共政策公共利益取向的目標(biāo)，因為能夠直接參與公共政策制定的公民畢竟少數(shù)，這些少數(shù)公民的參與不能保證公共政策不偏離方向。因而，只有直接參與和間接參與相互結(jié)合相互補充，才能夠保障公共政策的正確有效。

第二、按參與方式不同可分為：個人參與和集體參與

個人參與和集體參與是一組相對的概念。個人參與即指公民以個人的方式向政府表達(dá)意愿、提出要求，以求影響公共政策過程，從而達(dá)到維護(hù)權(quán)益的目的。而集體參與則是指個人通過加入一定的社會團(tuán)體或組織，通過集體的力量來對公共政策過程發(fā)揮作用。

個人參與的一個重要的方式就是就有關(guān)問題直接和政治家接觸，公民可能就一項涉及他個人和家庭的公共問題提出意見、要求，或者寫信、或者直接與有關(guān)政府官員接觸、磋商等。公民個人參與的形式有上訪、寫人民來信、請愿、在新聞媒體中發(fā)表看法、參加聽證等多種方式。集體參與是公民通過自己的利益集團(tuán)(社會**組織)在政策過程中以提案、建議、聽證、咨詢、協(xié)商等方式來參與政府公共管理，影響政策過程。這種方式被各國實踐證明是最有效的形式，便于參與程序(建議、聽證、咨詢、協(xié)商等)的開展，也便于與政府達(dá)成共識，既保護(hù)了公民的合法權(quán)利，又保證了政策效率。

第三、按照公眾參與的主觀態(tài)度可分為：公眾參與還可以主動參與和被動參與

主動參與，是指公眾以良好的國民素質(zhì)，高度的社會責(zé)任感，主動介入社會政策的制定過程，發(fā)揮建設(shè)性的作用。而被動參與則是指公眾在有關(guān)部門的敦促下，或者相關(guān)利益的驅(qū)使下，被動地介入社會政策的制定。

隨著國家與社會關(guān)系的調(diào)整，公民自組織能力的提高和非政府組織力量的逐步壯大，公民政策參與有了更堅實的社會基礎(chǔ)，公民參與由被動變主動，由消極變積極，自覺的組織化參與越來越多，公民對政策的影響力越來越強。

三、公民政策參與的價值功能

公民政策參與對于公共政策結(jié)構(gòu)的完善和過程的優(yōu)化都具有重要意義，公民通過各種途徑參與政策過程發(fā)揮著重要的功能，具體來說，主要有以下幾個方面：

第一，保障公民權(quán)利，實現(xiàn)民主價值

美國政治學(xué)家馬克·彼特拉克認(rèn)為：公民參與是民主的希望。[2]可見，公眾參與在現(xiàn)代民主政治的發(fā)展上占有舉足輕重的地位。科恩認(rèn)為，一個社會實現(xiàn)民主的程度，都同其成員以各種方式參與公共事務(wù)多少、大小及范圍有關(guān)。科恩指出：“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員參與決策。”[3]他認(rèn)為，這種參與不僅僅指選舉過程中的參與， 而且包括政策過程中的參與。而且， 選舉過程中的參與只是最低限度的民主定義，因為這種民主的程序意義大于實質(zhì)意義;相比較而言，公民在政策過程中進(jìn)行的參與，使他們不再受選舉周期的限制，隨時可以就與自身密切相關(guān)的公共問題發(fā)表意見和建議，公民將享受到更加充分、有效的民主權(quán)利，公共政策同公眾利益密切相關(guān)，如果把公眾排除在政策過程之外，公共政策就難以維護(hù)公共利益。由此看來，作為民主社會的衡量尺度及其發(fā)展而言，公民參與是一個極為關(guān)鍵性的指標(biāo)。為了維護(hù)公共政策的民主性，就要使不同利益群體在政策過程中反映他們的意愿、要求和主張，盡可能地體現(xiàn)他們的利益，使政策的各個程序都接受公民的批評、建議和監(jiān)督。[4]

第二，增強公民對政策的認(rèn)同，實現(xiàn)和擴大公共政策體系合法性

一般地說，合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值，是政治統(tǒng)治依據(jù)的傳統(tǒng)或公認(rèn)的準(zhǔn)則，而得到人民的同意和支持。“正當(dāng)性”和“認(rèn)同”是構(gòu)成合法性的兩個基本要素。當(dāng)人民對終極權(quán)威盡政治義務(wù)時，這一權(quán)威就具有合法性。對于公共政策來講，政策體系的合法性是公共政策體系權(quán)威的重要來源，而且政策體系的合法性是政策體系存在和持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，其評價標(biāo)準(zhǔn)就是公眾對政策體系及其政策方案的認(rèn)同和忠誠程度。[5] “公民的政策參與恰恰有助于在政策過程中形成公民與政府的溝通和互動，使公民能更充分地表達(dá)他們的意愿和要求，使政府能更有效地回應(yīng)社會的需求和解決社會公共問題，從而鞏固了政府的制度合法性，也增強了其政策合法性。”[6]

第三，優(yōu)化政策系統(tǒng)，保證政策的科學(xué)制定和順利執(zhí)行

公民政策參與而形成的經(jīng)常而多方面的政策傳導(dǎo)和反饋渠道，這就能夠比較好地做到下情上達(dá)和上情下達(dá)，使政策體系的傳導(dǎo)和反饋系統(tǒng)更加完善。一方面，公民參與從不同角度、不同層次提供了關(guān)于政策問題的豐富信息，公民可以在參與政策制定過程中發(fā)揮巨大的創(chuàng)造力，對于已經(jīng)納入政府議程的政策問題，在具體方案設(shè)計時出謀獻(xiàn)策，力求形成最優(yōu)的政策方案;公民中的專家學(xué)者則提供了實現(xiàn)政策科學(xué)性所必需的專業(yè)知識，這無疑有利于保證政策體系正確反映社會各利益群體的利益要求，做出科學(xué)決策，及時發(fā)現(xiàn)和糾正決策中的失誤，迅速解決政策體系和政策過程中的矛盾和問題。另一方面，公共政策的制定過程中有了公民的參與，增加了政策的可執(zhí)行性。隨著我國公民素質(zhì)的提高，其在政策執(zhí)行中的作用將越來越大，公民參與的公共政策因為在制定之前政府就會通過各種渠道去做一些宣傳，鼓勵人們都參與進(jìn)來，所以公民對公共政策的內(nèi)容和價值有了一個比較早和比較透徹的了解，并且公共政策中也體現(xiàn)著公民的利益要求，這樣公民從心理上就會產(chǎn)生對公共政策的親切感，加強對公共政策的認(rèn)可度。公民親自參與選擇的公共政策容易得到公民的廣泛認(rèn)同和支持，使政策在執(zhí)行中不會遭到普遍的抵制，從而降低公共政策執(zhí)行的成本，最終促進(jìn)了公共政策體系的科學(xué)化和民主化。

第四，促進(jìn)公眾監(jiān)督，保證政策的公共價值

公共利益是公共政策的本質(zhì)所在。正如公共選擇學(xué)派所指出的那樣，從事政治活動和從事經(jīng)濟(jì)活動的都是理性自利的追求效用最大化者，在現(xiàn)實的政策過程中總是存在著背離公共利益的離心力，“公共決策主體選擇、綜合、分配和落實公共利益時，可能代表公共利益，也可能夾雜個人利益;可能代表某一群體的利益，也可能忽略另一群體的利益;可能重視長遠(yuǎn)利益，也可能側(cè)重眼前利益”，[7] 好的政策由于執(zhí)行不好,反而傷害了公眾利益，因而對政策過程的監(jiān)督十分必要。因為公民是政策的直接作用對象，政策執(zhí)行的質(zhì)量直接關(guān)系到自身的利益，所以公民對政策執(zhí)行的監(jiān)督功能處在特別重要的位置上。加強公民在政策過程中的參與，尤其是政策制定中的參與，可以打破政府工作人員對決策的壟斷，促進(jìn)公民對政府管理的監(jiān)督，弱化其自利傾向，限制政府官員利用公權(quán)謀取私利的行為。同時，公民廣泛的政策參與，有利于形成不同階層、群體和集團(tuán)之間的博弈制衡局面，從而很大程度上避免了強勢群體的操縱，保證政策的公共價值。

當(dāng)然，公民政策參與并不必然對所有方面的政策問題解決都帶來積極的效果，在多重影響因素的作用下，其功能的發(fā)揮具有不確定性，它也可能會使政策的質(zhì)量、成本、利益取向以及政府效率和權(quán)威方面產(chǎn)生問題，如公民參與公共政策制定可能帶來的時間上的拖延、政策失誤等造成政府效率的降低，增加政策制定的成本;公民參與政策過程中所表達(dá)出來的訴求往往是涉及個人利益和眼前利益的，很難在全局與局部利益、長遠(yuǎn)與近期利益之間平衡，從而導(dǎo)致可能偏離公共利益的軌道等。不過，“在社會整體發(fā)展和大多數(shù)公民的利益立場上，公民參與在社會政策原則上是可以站住腳的”，[8]所以，在堅信公民政策參與的重要和必要的基礎(chǔ)上，正視我們的歷史和現(xiàn)實了解公民參與的價值，不回避公民參與可能出現(xiàn)的問題是十分必要的。這樣，我們才能理性思考公民有序參與公共政策問題，把握好公民政策參與的“度”， 盡可能地因勢利導(dǎo)，使其揚長避短。

[1]伍啟元：《公共政策》，香港商務(wù)印書館，1989年版，第4頁。

[2][美]馬克·彼特拉克：《現(xiàn)代西方對民主的探索：希望、危險與前景》，《國外政治學(xué)》，1989年第1期， 第1頁。

[3][美]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信等譯，北京商務(wù)印書館，1988年版，第12頁。

[4] [7]梁麗萍：《公共政策與公民參與:價值、困境與對策》，《山西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2008年7月。

[5]林志鵬：《論社會轉(zhuǎn)型期我國公民政策參與》，《長白學(xué)刊》，2003年第5期。

[6]馬小娟：《公民政策參與的功能分析》，《社會科學(xué)論壇》，2007·3(下)。

[8]莫泰基：《公民參與：社會政策的基石香港》，中華書局公司，1995年版，第28頁。

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