黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題。現(xiàn)代國家治理要求廣泛吸納各界意見，協(xié)商達成科學決策，實現(xiàn)治理科學性和合法性的有效統(tǒng)一。20世紀八九十年代，協(xié)商民主理念被引入國家治理領域，協(xié)商型治理隨之成為一種重要的公共管理范式。協(xié)商型治理強調治理的多元主體運用協(xié)商方法尋求共識。在中國情境下，協(xié)商型治理是指黨、政府和人民群眾就相關的公共決策進行平等對話和討論以尋求共識，并通過相互協(xié)作將達成的共識落實在最終決策中的一種治理模式。

　　摘要：黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題�，F(xiàn)代國家治理要求建構協(xié)商型治理模式，廣泛吸納各界意見，協(xié)商達成科學決策，實現(xiàn)治理科學性和合法性的有效統(tǒng)一。社會主義協(xié)商民主是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，是我國民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。協(xié)商型治理與群眾路線的政治品格和工作方法存在深刻的內在契合，兩者在理論基礎、方法路徑和功能效應等方面具有一致性。

　　關鍵詞：中文核心期刊,協(xié)商,治理,群眾路線

　　黨的群眾路線，即“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”，是中國共產黨長期革命和建設經驗的總結，是黨的根本的工作路線和工作方法。群眾路線要求傾聽群眾的意見、了解群眾的要求、集中群眾的智慧，形成正確的理論和政策，然后再宣傳群眾、發(fā)動群眾、組織群眾，在人民群眾的實踐中實現(xiàn)人民群眾的根本利益。

　　黨的十八屆三中全會指出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。”以協(xié)商民主為內核的協(xié)商型治理與黨的群眾路線具有深刻的內在關聯(lián)，二者在理論基礎、方法路徑和功能效應等方面均具有一致性。在新時代、新形勢下，深刻把握協(xié)商型治理與黨的群眾路線的共性，將二者統(tǒng)一到我國社會主義現(xiàn)代化建設中，具有重要的理論和實踐意義。

　　一、協(xié)商型治理和群眾路線理論基礎的一致性

　　(一)肯定人民群眾的歷史主體地位

　　馬克思主義群眾觀認為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，也是國家的主人。馬克思指出：“歷史活動是群眾的活動，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大”。毛澤東也指出：“人民。只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力。”從馬克思主義經典作家的論述看，人民群眾與歷史的關系其實就是創(chuàng)造者與被創(chuàng)造者的關系，人民群眾的創(chuàng)造者身份集中體現(xiàn)了人民群眾的歷史主體地位。人民群眾的歷史主體性主要是通過對現(xiàn)實世界的改造體現(xiàn)出來的，黨在這一過程中主要發(fā)揮指導和帶領作用。我國憲法也明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，這表明人民群眾在國家治理中居于中心地位。

　　在人民群眾的歷史作用問題上，協(xié)商型治理與群眾路線不謀而合。協(xié)商民主概念與民主概念本身有著同樣長的歷史，人類最早的公共事務協(xié)商活動可以上溯至古希臘時期。在協(xié)商民主濫觴時期，亞里士多德就指出，城邦國家的目的是使人類過上優(yōu)良的幸福的生活，政體分類的依據(jù)則是看統(tǒng)治是否為了實現(xiàn)全邦人民的利益，這就承認了人民的主體地位�，F(xiàn)代的協(xié)商型治理也認為，公共治理的本質是人民利益的發(fā)展，治理的主體不能局限于政府。公民作為利益自主者也要以主體的身份參與到公共治理進程中。從這個意義上講，協(xié)商型治理與群眾路線具有內在一致性，即都把人民群眾視為利益的唯一承載者，均主張人民群眾作為主體參與到公共治理中。

　　同時，群眾路線和協(xié)商型治理都主張，人民群眾無疑是具備充分的參與能力的。毛澤東指出：“‘三個臭皮匠，合成一個諸葛亮’，這就是說，群眾有偉大的創(chuàng)造力。中國人民中間實在有成千成萬的‘諸葛亮’，每個鄉(xiāng)村，每個市鎮(zhèn)，都有那里的‘諸葛亮’。我們應該走到群眾中間去，向群眾學習。”協(xié)商型治理也認為，人民群眾內部和人民群眾與執(zhí)政黨都可以通過對話和討論就相關的決策內容達成共識。我國協(xié)商型治理地方實踐的經驗表明，我國公民具有通過協(xié)商實現(xiàn)地方治理的能力，同時在協(xié)商的過程中也會提高參與的能力。

　　(二)將群眾支持視為政策合法性的判斷依據(jù)

　　群眾路線和協(xié)商型治理對政策合法性的認識具有共性，并且都基于以下兩點：第一，群眾對自我利益具有認知能力;第二，群眾支持是政策合法性的來源。人民群眾的主體地位決定了黨的一切工作都必須圍繞實現(xiàn)人民群眾的根本利益而展開，由此形塑的黨的工作原則就是要全心全意為人民服務。“從群眾中來，到群眾中去”，同時也反映了群眾對利益的自知。因此，毛澤東指出： “要聯(lián)系群眾，就要按照群眾的需要和自愿。一切為群眾的工作都要從群眾的需要出發(fā)，而不是從任何良好的個人愿望出發(fā)。”鄧小平進一步指出：“凡涉及人民群眾生活的事情，應當和群眾商量，不能憑主觀愿望辦事”。

　　協(xié)商型治理認為，經由協(xié)商的決策過程能夠包容所有受決策影響的利益相關者，他們都能夠平等地參與政治討論，沒有人具有超越其他任何人的優(yōu)先性，只有這種決策才能獲得合法性。因此，群眾路線內含的人民群眾利益自知與協(xié)商型治理的理論前提是契合的，具體而言體現(xiàn)為兩點：第一，協(xié)商型治理認為公民是自我利益的“唯一裁判”，公民維護自我利益最為有效的方式就是直接參與到公共治理中：第二，公民通過與他人審慎對話能夠實現(xiàn)自我利益和公共利益的協(xié)調發(fā)展，并同時形成政策合法性�？梢姡瑓f(xié)商型治理和群眾路線都承認人民群眾是利益自知的，利益自知的特性決定了人民群眾的利益要求不能由他人主觀產生，而只能由人民群眾自己表達出來，群眾自己表達出來的利益要求成為政策合法性的判斷依據(jù)。

　　(三)以保障和實現(xiàn)人民的利益為最終歸宿

　　群眾路線保障的是人民群眾的根本利益，協(xié)商型治理則致力于解決關系到人民群眾切身利益的實際問題。在這兩種利益保障和實現(xiàn)模式中，黨都位居核心位置。在群眾路線中，黨扮演著先鋒隊的角色，對于保障和實現(xiàn)人民群眾的根本利益發(fā)揮著指導性的作用。在協(xié)商型治理中，黨是核心參與主體，并且是執(zhí)行共識性決策的主要力量。從黨本身的屬性角度看，無論是群眾路線還是協(xié)商型治理，其與黨的執(zhí)政宗旨都是保持一致的。在這個意義上可以說，群眾路線和協(xié)商型治理是中國共產黨執(zhí)政為民的不同模式選擇，其中群眾路線更偏重宏觀性的指導，而協(xié)商型治理則更突出在具體問題上提供路徑啟示。 　　群眾路線認為，為了實現(xiàn)人民群眾的根本利益，黨首先必須把人民群眾的真實想法和意見反映在執(zhí)政方針和政策中，其次必須把這些執(zhí)政方針和政策作為執(zhí)政工作的指導原則和方法。群眾路線通過“從群眾中來，到群眾中去”實現(xiàn)和保障人民群眾的根本利益。協(xié)商型治理的首要目的是解決公共治理過程中的實際問題，增加最終決策的共識和科學程度。其最終目的其實也是為了更好地實現(xiàn)人民群眾的根本利益。協(xié)商型治理的設計使涉及切身利益的人民群眾參與到相關決策和公共治理的進程中，將自己的利益訴求和對具體決策的看法表達出來，并通過與黨和政府的協(xié)商對話形成共識，最后通過相互協(xié)作把對話形成的共識落實到決策和治理中。

　　綜上所述，協(xié)商型治理與群眾路線在理論基礎上是契合的。首先，在人民群眾的地位問題上，群眾路線認為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者和國家的主人，而協(xié)商型治理也主張人民群眾作為主體之一參與到公共治理中，并且二者都認為群眾具有充分的參與能力。其次，群眾路線要求黨在確立政策的過程中要主動反映人民群眾的需求，這其實就表達了人民群眾利益自知的觀點，而協(xié)商型治理同樣認為人民群眾是理性的群體。從而對自己的利益是自知的。并且二者都將群眾自己表達出來的利益要求作為政策合法性的判斷依據(jù)。最后，群眾路線和協(xié)商型治理的最終歸宿都是為了提高人民群眾的總體利益。

　　二、協(xié)商型治理和群眾路線方法路徑的一致性

　　(一)科學決策實現(xiàn)途徑的一致性

　　協(xié)商型治理和群眾路線都旨在增加決策的科學性。群眾路線依靠的是“從群眾中來，到群眾中去”的方法，而協(xié)商型治理則依靠參與、對話和共識等方法。二者依憑的方法從表面上看存在差異，但實際上在過程和結果上是契合的。在這個意義上說，協(xié)商型治理和群眾路線都可以被視為科學決策的具體方法。

　　協(xié)商型治理把協(xié)商機制加入到治理實踐中，目的在于提高決策的質量和決策的合法性。協(xié)商型治理認為，僅靠多數(shù)原則產生的決策只能說明決策的程序正當性，只有經由理性公民的充分討論才能使決策接近實質正當性，從而實現(xiàn)科學決策。要把人民群眾的利益需求真實地反映在決策中，就需要人民群眾直接參與公共治理決策的討論和制定，其具體的方法就是參與、對話和共識。協(xié)商性治理的參與具有過程的全程性和主體的多元性兩種特征。過程的全程性是對整個協(xié)商型治理過程的規(guī)定，它強調不僅在決策前要有參與，在決策實施的過程中也要有參與。主體的多元性是指相關利益主體，包括黨、政府和人民群眾及其組織都應該參與到決策和治理中來。

　　群眾路線的“從群眾中來，到群眾中去”。也是科學決策的要求。黨的建設的理論與實踐都表明，決策只有在反映人民群眾需求時才是正確的和科學的，否則就注定要失敗。對此，毛澤東曾指出：“各級黨委，不許不作調查研究工作。絕對禁止黨委少數(shù)人不作調查，不同群眾商量，關在房子里，做出害死人的主觀主義的所謂政策”。群眾路線認為，決策科學性的關鍵在于真實反映人民群眾的利益需求。要把人民群眾的真實需求反映在決策中，黨需要深入群眾開展調研，積極吸納多元參與主體，充分挖掘群眾的參與熱情，主動了解群眾的需求。

　　(二)科學決策實現(xiàn)邏輯的共同性

　　協(xié)商型治理實現(xiàn)的邏輯是在參與主體關于公共治理的對話中實現(xiàn)偏好趨同，最終達成共識。協(xié)商型治理對話的實現(xiàn)邏輯包括三個前后相連的階段，首先是各主體通過對話表達自己的觀點及其理由，其次是各主體通過對話知曉他人的觀點及其理由，最后是通過對觀點及其理由的討論和商議促成既有偏好的改變，以搭建形成共識的主觀基礎。協(xié)商型治理的共識更多地是指執(zhí)政黨和人民群眾就公共決策形成的一致看法。共識具有兩層規(guī)定性：其一，共識規(guī)定對話的結果。共識要求各參與主體通過參與、對話實現(xiàn)對相關決策和治理議題的正確認知和理解，在正確認識和理解公共利益的基礎上全部達成或者部分達成一致的觀點。其二，共識規(guī)定決策和治理的結果。即決策和治理的最終結果要體現(xiàn)出協(xié)商對話所形成的共識。

　　群眾路線也被稱為“干部調查法”。在科學決策的實現(xiàn)邏輯上，“干部調查法”可分三步走：第一步是把群眾分散和不系統(tǒng)的意見和經驗收集上來。這其中就存在著黨主動和人民群眾對話、交流以收集經驗的過程。事實上這個過程和協(xié)商型治理中的對話在形式和內容上都是相同的。第二步是對這些不系統(tǒng)的意見和經驗進行研究和處理并歸納出系統(tǒng)的意見。這個工作是由領導干部來完成的.從內容上看這個步驟其實就是把分散的人民群眾的需求和意見整合成一般需求和意見的過程。其目的也在于尋求人民群眾不同需求和意見中共識性的內容。“干部調查法”在這一環(huán)節(jié)的目的與協(xié)商型治理對話的目的是一致的，都在于尋求人民群眾在需求和意見方面與決策者的“共識”。第三步是把歸納后的系統(tǒng)需求和意見再向群眾進行宣傳。并通過群眾實踐來檢驗這些歸納后的意見是否正確。這個步驟與協(xié)商型治理對共識的處理同樣是類似的，協(xié)商型治理強調公民通過與執(zhí)政黨和政府的充分協(xié)作，把共識付諸實踐。

　　協(xié)商型治理和群眾路線的實踐都旨在增加決策的科學性，其所依憑的方法都包括參與、對話和共識要素，邏輯上都包括了意見表達、意見交流和偏好轉換三個階段。在群眾路線的方法中，領導干部要了解人民群眾的真實想法和意見，就必須與人民群眾對話和交流，檢驗歸納后的系統(tǒng)意見是否正確也需要群眾參與到具體的實踐活動中去，而共識實際上就是經過反復歸納和反復檢驗而最終得出的“一般號召”。在協(xié)商型治理中，參與、對話和共識是基本的方法要素。當然，不可否認的是，二者在形成共識的進路上是存在差異的，具體表現(xiàn)為：在群眾路線中，共識的形成主要取決于領導干部的歸納，而在協(xié)商型治理中，共識的形成是各主體互動對話和討論的結果，但本質上都是意見交換和偏好趨同的過程。

　　(三)科學決策制度要求的相似性

　　群眾路線和協(xié)商型治理在提高政策和政治合法性方面具有重要意義，但是要充分發(fā)揮二者的積極作用，必須有良好的制度保障。在談到群眾路線時，毛澤東指出：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性。”鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”從長遠來看，加強群眾路線的制度化建設至為重要。換句話說，建立保障群眾身份和權力平等，群眾意見表達渠道暢通，同時又能對干部權力進行制約的制度，才能充分發(fā)揮群眾路線的作用。 　　協(xié)商型治理同樣需要制度化保障。一般而言，協(xié)商要發(fā)揮明顯的作用，必須有一套制度安排，保障協(xié)商參與者的平等身份和代表性、協(xié)商過程或程序的合理性、協(xié)商過程中信息的充分應用、協(xié)商結果和最終的決策相聯(lián)系。我國協(xié)商型治理的實踐表明，能夠容納社會力量參與、社會理念與既有制度之間能夠互動、經驗能夠迅速制度化的寬松體制環(huán)境能提高協(xié)商型治理的效果。群眾路線和協(xié)商型治理在制度要求上具有同質性，即要求具有自由平等的參與者，合理透明的過程安排，干部意見調查或者協(xié)商過程中產生的意見與最終的決策直接相關。

　　綜上所述，協(xié)商型治理與群眾路線在科學決策的實現(xiàn)途徑、實現(xiàn)邏輯和制度要求三個層面上都具有一致性。首先，二者都承認科學決策的合法性源于對群眾利益的精確界定，實現(xiàn)途徑是將多元參與主體納入決策制定過程。其次，在實現(xiàn)邏輯上，二者都包括了一個意見表達、意見交流和意見轉換的過程。再次，二者都需要制度作為支撐，包括對參與者和參與程序的規(guī)定。

　　三、協(xié)商型治理和群眾路線功能效應的一致性

　　(一)形塑公民素質

　　在亞里士多德時代。公民素質和公民美德就被認為是良好城邦得以維系的基礎。近代的阿爾蒙德、韋巴、帕特南等通過大量的實證材料證明，公民在政治方面的參與能力對維持民主國家的績效具有重要作用。國家體系穩(wěn)定運轉需要好公民，而好的公民必須在理性、信息和參與能力上達到一定程度，群眾路線和協(xié)商型治理在培養(yǎng)公民理性、提高公民參與能力上具有類似的效果。

　　群眾路線的出發(fā)點和最終歸宿都是人民群眾.正如毛澤東所說，“共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應該受人民的監(jiān)督，而絕不應該違背人民的意旨。它的黨員應該站在民眾之中，而決不應該站在民眾之上。”但群眾路線并非不加判斷地表達和實現(xiàn)群眾利益，而是有一個甄別和教育的過程。毛澤東認為：“凡屬人民群眾的正確的意見，黨必須依據(jù)情況，領導群眾，加以實現(xiàn);而對于人民群眾中發(fā)生的不正確的意見，則必須教育群眾，加以改正。”鄧小平也認為：“我們不是尾巴主義者，當然懂得，群眾的意見一定不會都是正確的和成熟的。”這就是說群眾路線是雙向互動的過程：一方面，黨從群眾中獲取信息，吸納合理意見和要求，另一方面，黨也引導和塑造群眾的需求，使群眾成為理性的參與者。協(xié)商型治理的歸宿也是實現(xiàn)群眾利益，在實現(xiàn)群眾利益的過程中同時發(fā)揮教育公民、提高公民參與能力的作用。我國協(xié)商型治理的實踐表明，協(xié)商型治理可以提高公民之間的信任感、歸屬感和合作一致的意愿，從而提高社會資本存量，而社會資本的積累反過來又會促進協(xié)商治理的能力。

　　(二)踐行執(zhí)政為民

　　西方國家政治理念認為，好的政府和政治體制應該是“民有、民治、民享”的。這種政治理念在實踐中體現(xiàn)在制度和文化兩個方面，在制度方面體現(xiàn)為權力部門設置上的相互制約和平衡，在文化方面，西方各種民主理論層出不窮。協(xié)商民主是在對代議制民主內在缺陷的反思的基礎上興起的，它彌補了單純的投票民主帶來的是與否的二元對立，同時也是對投票民主過度依賴單一的投票行為的一種修正。協(xié)商型治理要求公開利用理性，并且認為決策的合法性必須由自由而平等的公民的判斷來決定。這種公開的理性使用，具有提高合法性、矯正自由民主的不足、培養(yǎng)好公民、促進共同體形成和制約權力膨脹等優(yōu)勢，有助于真正實現(xiàn)“民有、民治、民享”。

　　在我國，群眾路線具有領袖與黨員群眾、黨與無產階級、黨與人民群眾三個層面上的意義，分別表現(xiàn)為黨內的民主集中制、黨作為無產階級先鋒隊的地位和黨同以工農為主體的群眾之間的聯(lián)系。但是，不管是哪個層面上的群眾路線，群眾都被視為信息來源和政策合法性來源。在治國理政的過程中，領導干部是人民的公仆，必須自覺把權力行使的過程作為為人民服務的過程，自覺接受人民監(jiān)督，做到為民用權、公正用權、依法用權、廉潔用權，從而也就體現(xiàn)了群眾路線執(zhí)政為民的功效。

　　(三)實現(xiàn)多元治理

　　治理理論是對福利國家危機以及全球化現(xiàn)實挑戰(zhàn)的回應，具有去中心化、多中心、多種層次治理與多種工具使用并存的特點。去中心化是指政府在治理中的中心地位出現(xiàn)松動，社會分權和社會放權逐漸增多;多中心是指政府之外的多種治理主體，如各類非政府組織參與到治理中來;多層次和多工具是指在國內外、中央到地方各個層次，市場、技術、行政等各類工具同時使用。協(xié)商型治理具有明顯的多元治理特點。國外協(xié)商型治理的主要參與者是組織化和非組織化的公民、政府、企業(yè)單位等，政府不再是單一的決策主體，在協(xié)商過程中真正實現(xiàn)了資源互相依賴和權力分享。我國的協(xié)商型治理也獲得了長足發(fā)展，具體表現(xiàn)為：形式上逐漸豐富，如民主懇談會、座談會、聽證會、社區(qū)議事會、市民熱線等;參與主體上逐漸多元，如公民、非政府組織、行業(yè)協(xié)會，甚至是由于特定問題臨時聚集的利益團體等;協(xié)商領域上逐漸擴展，如村組、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、企業(yè)單位、黨政機關內部等�？傮w上看，我國的協(xié)商型治理逐漸形成了多元治理的格局。

　　同樣，群眾路線也著力將更多利益主體吸納到治理過程中來。群眾路線的表現(xiàn)形式豐富多樣，例如，在黨的建設和城市治理創(chuàng)新實踐中，出現(xiàn)了“黨員服務中心”、“黨的干部一線工作法”、“黨組織聯(lián)建共建”等等。在踐行群眾路線的過程中，各級政府也重視改變傳統(tǒng)作風，多元的參與主體獲得了更豐富、更暢通的意見表達渠道。同時，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，保障了社會多元主體參與社會治理的合法性，實現(xiàn)了政府與社會的資源互換。群眾路線是一個動態(tài)過程而非僵化的方法，是一個內容不斷擴展、不斷豐富的方法，其中實質的內容是充分考慮群眾利益，并有效地吸納人民群眾的直接參與和多元治理。

　　四、結語

　　通過比較分析，我們發(fā)現(xiàn)協(xié)商型治理和群眾路線在理論基礎、實現(xiàn)方法和功能效用等方面存在著諸多契合點。但不可否認的是，協(xié)商型治理與群眾路線也存在著差別。協(xié)商型治理屬于治理的范疇，致力于解決實際的問題，而群眾路線則是對黨的性質和任務的根本規(guī)定，屬于黨的建設的范疇。雖然存在差異，但二者仍然可以統(tǒng)一于中國共產黨執(zhí)政為民這一總框架之下。一方面，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，協(xié)商型治理可以作為模式之一進行試驗推廣;另一方面，在實踐協(xié)商型治理模式的過程中，群眾路線也可以在思想基礎和操作方法方面提供思想保證和有益補充，從而進一步推動協(xié)商型治理理論體系和操作方法的豐富與發(fā)展。

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