公共產(chǎn)品是與私人物品相對的概念。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純公共產(chǎn)品指的是這樣的物品或勞動，即每個人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少。后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)家將其定義發(fā)展，推導(dǎo)出純公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的特征。其涵蓋的范圍分為公共管理類產(chǎn)品、公共服務(wù)類產(chǎn)品以及實(shí)物類公共產(chǎn)品，其中公共服務(wù)類產(chǎn)品主要包括公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生保健等。而本文所探討的公共產(chǎn)品主要是指公共教育�；�于公共產(chǎn)品的概念和特征以及傳統(tǒng)干預(yù)行政理念，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)一般由公權(quán)力機(jī)關(guān)提供，私人和其他組織不參與提供公共產(chǎn)品。而隨著福利國家的興起以及政府自身的問題，非政府組織開始介入公共服務(wù)領(lǐng)域，并提供公共產(chǎn)品，贏得了公權(quán)主體和私權(quán)個體的信任。在我國，非政府組織參與公共服務(wù)已成必要，但其提供方式卻存在諸多限制，由此引發(fā)的沖突丞待解決。

　　摘要:非政府組織在我國的發(fā)展日益蓬勃，在彌補(bǔ)“政府失靈”的缺陷下，開始承擔(dān)公共管理的任務(wù)，提供公共產(chǎn)品。然而，我國法律及政府方面對非政府組織的限制，以及非政府組織自身的問題，使其在提供公共產(chǎn)品的方式上存在阻礙。本文就公共產(chǎn)品中的公共教育作為研究對象，通過介紹美國非政府組織在公共教育上的參與，進(jìn)行我國與美國的對比，從而提出完善我國非政府組織參與公共教育的方式。

　　關(guān)鍵詞:非政府組織,公共教育,提供方式

　　一、非政府組織與公共教育的涵義

　�。ㄒ唬┓钦�府組織

　　非政府組織（non-governmentalorganization）這一概念最早見于1945年簽署的聯(lián)合國憲章，其定義幾經(jīng)發(fā)展，最后為“不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織”其具有五個基本特征：組織性、非政府性、非營利性、自治性及志愿性；其中非營利性和非政府性是其最基本的特征。根據(jù)定義和特征來看，非政府組織的成立及其活動在于維護(hù)公益，而不是以組織形式追求利益。而且，事實(shí)上，現(xiàn)有的非政府組織都在一定程度上關(guān)注社會公共問題，甚至是全球性問題。通過其主張和行為追求公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，非政府組織是獨(dú)立于政府之外的民間組織，出于對公共利益的關(guān)切，其活動范圍主要是在教育、環(huán)保、扶貧等社會公共領(lǐng)域，且其組織和活動不受政府和企業(yè)控制。獨(dú)立的管理，為公共利益而行動是非政府組織的發(fā)展日趨迅速。

　�。ǘ�）公共教育

　　公共教育主要涵蓋教育設(shè)施的提供、教育資源的配置以及教育制度的設(shè)定。這類純公共產(chǎn)品中公共服務(wù)類產(chǎn)品與公民應(yīng)享受的國家福利密切相關(guān)，是國家履行對公民的照顧義務(wù)，它對于公民的知識獲取和素質(zhì)提高、推動社會的發(fā)展和進(jìn)步起著重要的作用。同時，它也是使公民平等地享受受教育權(quán)的重要保障和媒介�；�于純公共產(chǎn)品的屬性，其主要由政府來提供和維持，政府及其相關(guān)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)成為供給的絕大多數(shù)。

　　二、非政府組織參與公共教育的原因

　　（一）二者的契合

　　非政府組織的公益性使其關(guān)注領(lǐng)域始終屬于公共領(lǐng)域，從最開始的關(guān)注弱勢群體的生存保障問題發(fā)展到今天的以推動可持續(xù)的全面發(fā)展作為努力的重點(diǎn)。其關(guān)注點(diǎn)始終放在發(fā)展人類以及地球的美好生活，積極參與公共領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)。同時，公共教育屬于公共領(lǐng)域中關(guān)乎人類發(fā)展的重要組成部分，其也是保政公民受教育權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)。非政府組織參與公共教育不僅屬于其職能范圍，即參與與公益事業(yè)密切相關(guān)的事務(wù)；也是保障公民更好地享受國家福利�；�于此，非政府組織與公共教育相契合。

　�。ǘ�）政府的功能缺失

　　政府是作為提供公共教育的主體，擁有其他主體無法具備的人力和財(cái)物資源，其應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)公共教育的主要開支和責(zé)任。然而，作為公共管理者的政府并不能滿足所有人的利益需求，其公共政策實(shí)施的范圍無法涵蓋所有方面，也不能均等地保障全體公民的利益；其次，公共資源的有限性以及我國的特殊情況，公共教育中的教育資源存在偏向性，主要集中在較大較好的城市，而偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育資源和教學(xué)設(shè)施配置普遍不足；再次，公共產(chǎn)品要求大量的人力財(cái)力投入，而政府的職能和資源的有限，導(dǎo)致政府所提供的公共教育質(zhì)量和效果下降；最后，政府在提供公共教育服務(wù)中無法避免權(quán)力尋租現(xiàn)象，教育制度的設(shè)定會存在一定的偏差，以致于教育設(shè)施以及教育資源的不均。因而，政府功能的缺失為非政府組織參與公共教育提供了契機(jī)。非政府組織的非營利性以及公益性使其關(guān)注公共教育中政府未能涉及或無權(quán)涉及的方面，并且重點(diǎn)關(guān)注教育弱勢群體以及教育不均現(xiàn)象；其充當(dāng)了政府的“替補(bǔ)者”和利用自身優(yōu)勢滿足公眾需求。

　　非政府組織參與公共教育不僅是二者內(nèi)涵的契合，而且其彌補(bǔ)了因政府功能缺失而導(dǎo)致的“政府失靈”。同時，非政府組織在整合民間力量的基礎(chǔ)上，擁有大量的專業(yè)人才和資源支持，對公共教育方面承擔(dān)著政府不愿做、不常做的事務(wù)，因而其參與性日益廣泛。

　　三、非政府組織參與公共教育的現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬┪覈�非政府組織參與公共教育的現(xiàn)狀

　　我國公共教育領(lǐng)域現(xiàn)存在教育投入較少、教育資源不均、教育制度滯后等問題。然而，政府在這方面又出現(xiàn)“失靈”的狀況，無法緩解公共教育現(xiàn)有的各種矛盾。非政府組織雖然應(yīng)運(yùn)而生，并且積極參與公共教育方面的建設(shè)和服務(wù)，但是我國的法律環(huán)境并沒有給予非政府組織良好的生存環(huán)境，使其地位經(jīng)常游離在法律的邊緣。目前我國登記在冊的國際和本土教育類非政府組織共有221家，其參與方向主要集中在教育人才的培養(yǎng)、教育體系的建設(shè)和對弱勢群體的中小學(xué)教育幫助。然而，法律方面的缺失導(dǎo)致教育類非政府組織的法律地位尷尬，為此其所參與的公共教育方向有限且參與困難度大。譬如，國內(nèi)著名的“麥田計(jì)劃”組織，成立于2005年，一直致力于改善貧困山區(qū)孩子的教育環(huán)境，其影響力遍及我國許多省市，為農(nóng)村地區(qū)的教育環(huán)境改善作出了許多貢獻(xiàn)。然而，直到2010年，“麥田計(jì)劃”的組織才更改為“麥田教育基金會”，在廣東省民政廳正式注冊，成為一個合法組織。期間，“麥田計(jì)劃”由于其法律地位的尷尬，曾受到公眾對其開展活動的質(zhì)疑和相關(guān)機(jī)構(gòu)不予合作的困境等，在一定程度上阻礙了其參與貧困教育扶助。與此同時，國際教育類非政府組織進(jìn)入我國后，也遭遇相同境地；其主要依據(jù)借用相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位來獲得合法地位，提供公共教育服務(wù)。同樣，面對找不到愿意承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的業(yè)務(wù)主管單位的國際非政府組織無法進(jìn)行登記注冊，因而得不到法律的承認(rèn)和保護(hù)。法律的不完善導(dǎo)致教育類非政府組織得不到應(yīng)有的法律保護(hù)，而即使存在這一困境，教育類非政府組織在教育扶助和教育環(huán)境改善方面的影響力日趨增大，推動了地區(qū)的教育發(fā)展，加強(qiáng)了弱勢群體的受教育權(quán)保護(hù)，促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。

　�。ǘ�）美國非政府組織參與公共教育的現(xiàn)狀

　　美國擁有大量的其活動涉及公共教育范疇的非政府組織，這些組織擔(dān)當(dāng)?shù)牟粌H是政府的“替補(bǔ)者”，更是公共教育體系的“代言人”。由于完善的市場經(jīng)濟(jì)體制、寬松的法律環(huán)境等，非政府組織逐漸與政府、市場之間形成三方鼎力的關(guān)系，在公共教育領(lǐng)域內(nèi)的具有很強(qiáng)的影響力。美國教育類非政府組織主要分為資金組織、服務(wù)組織和管理組織，資金組織是專門以資金支持服務(wù)組織的組織，服務(wù)組織則是直接從事公共教育的服務(wù)，而管理組織是對相關(guān)組織進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。其參與公共教育的方式主要為提供教育支援、參與教育評級、監(jiān)督及協(xié)助政府提供公共教育；其參與范圍主要集中在學(xué)校建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)投入、科研研究發(fā)展、教育認(rèn)證及評估以及社區(qū)教育發(fā)展等方面。

　　1.提供教育支援

　　教育支援主要涉及非營利學(xué)校的開辦、教育人才的培養(yǎng)、弱勢群體教育權(quán)的保護(hù)以及資助科學(xué)研究和教育活動等。第一，學(xué)校的興辦不再簡單依靠政府出資、提供資源，而是部分非政府組織依據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r自行興辦非營利的小學(xué)及初高中；針對不同教育的要求，非政府組織提供不同類型的教育培訓(xùn)、專業(yè)技能培訓(xùn)；此外，通過開展高等教育或其他教育領(lǐng)域的專題研究并出版報(bào)告，對實(shí)踐問題進(jìn)行研究并提供指導(dǎo)。第二，非政府組織每年投入大量的資金在教育人才的培養(yǎng)上，其提供教學(xué)技能培訓(xùn)、獎學(xué)金或助學(xué)金以及各種實(shí)習(xí)和海外學(xué)習(xí)機(jī)會。同時，為滿足各種教育需要，資金的投入對象逐漸多元化，涉及不同文化背景、教育程度。第三，在對弱勢群體教育權(quán)的保護(hù)上，美國的非政府組織建立相對的教學(xué)服務(wù)機(jī)構(gòu)和提供教育咨詢服務(wù)；在此基礎(chǔ)上，針對教育不公平、不平等，相關(guān)非政府組織進(jìn)行協(xié)調(diào)和提供幫助。第四，通過基金會資助的方式，各類非政府組織對各大高校的科學(xué)研究提供資金以支持優(yōu)秀專業(yè)學(xué)科的建設(shè)以及科學(xué)新領(lǐng)域的開發(fā)，從而提高教育質(zhì)量。

　　2.參與教育認(rèn)證

　　美國高等教育認(rèn)證制度是推動美國高等教育機(jī)構(gòu)持續(xù)改善品質(zhì)、提升競爭力的重要力量。其是一種以自我評估和同行評估為基礎(chǔ)的質(zhì)量保障機(jī)制。認(rèn)證制度主要分為認(rèn)證和認(rèn)可兩項(xiàng)，認(rèn)證是指認(rèn)證機(jī)構(gòu)對高等教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)進(jìn)行的質(zhì)量評估；認(rèn)可是指認(rèn)可組織對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行承認(rèn)的過程。認(rèn)證機(jī)構(gòu)類型主要有全國性認(rèn)證機(jī)構(gòu)、區(qū)域性認(rèn)證機(jī)構(gòu)和專業(yè)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)；其認(rèn)證范圍為院校認(rèn)證和專業(yè)認(rèn)證，院校認(rèn)證主要是從整體上考察高等院校的辦學(xué)條件和辦學(xué)效果是否達(dá)到認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)；后者是由專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對院校內(nèi)的某一具體學(xué)科或?qū)�業(yè)進(jìn)行評價。而對認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)認(rèn)可的組織為美國高等教育認(rèn)證委員會和美國聯(lián)邦教育部，通過兩個組織的要求和標(biāo)準(zhǔn)獲得認(rèn)可的認(rèn)證組織才有權(quán)對其范疇內(nèi)事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)證；同時，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、程序以及方式都有嚴(yán)格地規(guī)定，保證認(rèn)證結(jié)果的效力和權(quán)威性。由此，大量的認(rèn)證機(jī)構(gòu)基于其第三方的獨(dú)立性以及公益性具有公正性，在不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高認(rèn)證水平的基礎(chǔ)上，逐漸獲得全國范圍內(nèi)的公信力和威信力，從而推動高等教育質(zhì)量的發(fā)展以及教育體系的完善。

　　3.監(jiān)督和協(xié)助

　　在美國，以美國教育理事會（ACE）為核心所形成的六大協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)著美國各類教育協(xié)會參與公共教育，其代表了教育機(jī)構(gòu)中的不同類型。在政府缺失對教育協(xié)調(diào)管理的背景下，民間組織自愿建立及聯(lián)合，對美國教育（特別是高等教育）起到了整合協(xié)調(diào)的作用。從對內(nèi)來看，美國教育協(xié)會組織代表各類學(xué)校的不同利益，共同監(jiān)督和指導(dǎo)學(xué)校的教育建設(shè)，解決教育領(lǐng)域內(nèi)的重大問題，共享辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)和提供辦學(xué)支持，收集并傳播有關(guān)教育的情報(bào)資料，負(fù)責(zé)提供培訓(xùn)工作。從對外來看，美國教育協(xié)會維護(hù)學(xué)校自主和學(xué)術(shù)自由，代表教育界與其他各界、聯(lián)邦政府進(jìn)行信息、觀點(diǎn)的交流，從而維護(hù)教育界的共同利益。美國教育協(xié)會的職能中，包括提供政策咨詢、發(fā)表意見和聲明、開展游說活動。其提供政策咨詢的對象是針對政府及其成員；通過政策咨詢，政府可以了解教育領(lǐng)域內(nèi)的重要問題并以此為重要依據(jù)提出意見和建議，其成員可以獲得聯(lián)邦政府有關(guān)教育政策方面的信息以及教育系統(tǒng)內(nèi)部的信息。而在參與國會立法聽證、政府舉行的關(guān)于教育政策聽證以及司法裁定過程中，美國教育協(xié)會可以用專業(yè)合理的建議進(jìn)行意見表達(dá)或參與辯論。美國教育協(xié)會通過這種方式為政府與學(xué)校之間搭建起溝通的平臺。開展游說活動是美國教育協(xié)會開展活動的重要手段，無形中給學(xué)校和政府形成了無法忽視的壓力，使其意見被充分重視。同時，基于獨(dú)立性和專業(yè)性，美國政府部門也希望借助教育協(xié)會的力量有效管理美國教育，推動教育體制的發(fā)展。通過這些活動和措施，美國教育協(xié)會對內(nèi)起著監(jiān)督和指導(dǎo)的作用，協(xié)助政府分擔(dān)公共教育領(lǐng)域的大部分事務(wù)；同時，通過影響高等教育政策，監(jiān)督和約束政府的行為。

　　（三）我國與美國的對比

　　縱觀我國和美國的非政府組織，在參與公共教育方面，存在著一定的差別。

　　首先，教育支援的環(huán)境不同。我國和美國的非政府組織都提供教育支援以參與公共教育。美國的民主制度、自由市場經(jīng)濟(jì)體制以及寬松的教育法律環(huán)境為其非政府組織提供了有利條件，使其在提供教育支援方面擁有諸多便利，不僅覆蓋了公共教育的多個方面，還形成完整的組織制度�；仡櫸覈�，由于教育是國之根本，為保證教育教學(xué)質(zhì)量，政府對于非政府組織的參與顯得十分謹(jǐn)慎，不僅在提供教育支援上進(jìn)行嚴(yán)格審查，同時對其實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和登記機(jī)關(guān)的雙重管理。因而，非政府組織在參與教育支援時，并不一定能得到政府部門的支持。

　　其次，教育認(rèn)證主體的不同。美國的認(rèn)證體系建立依賴于非政府組織對于教育秩序規(guī)范的努力，其認(rèn)證主體皆是美國聯(lián)邦政府認(rèn)可的達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)（亦是非政府組織）�；�于其組成人員的專業(yè)性和獨(dú)立性，認(rèn)證機(jī)構(gòu)作出的認(rèn)證具有公正性和公信力，增強(qiáng)學(xué)校之間的良性競爭。我國的情況卻與之不同。因?yàn)榻逃�認(rèn)證一直是教育部及其下屬單位的重要職能之一，非政府組織參與不足。教育部及其下屬單位固定時間對各學(xué)校進(jìn)行教學(xué)評估、評級，其認(rèn)證效力不容置疑。然而，由于其工作內(nèi)容繁多和工作方式導(dǎo)致了教育評估責(zé)任過多過細(xì)，而評估機(jī)構(gòu)的人手有限，工作效率相對減緩，評估內(nèi)容有時不能全面覆蓋，其效果并不理想。而通過教育部監(jiān)管，將非政府組織納入我國的教育認(rèn)證評估，則會恰好彌補(bǔ)這一不足。

　　最后，監(jiān)督和協(xié)助的影響不同。美國教育協(xié)會通過影響教育政策的制定和監(jiān)督、指導(dǎo)內(nèi)部成員的方式，實(shí)現(xiàn)對政府參與公共教育的監(jiān)督和對政府在實(shí)施管理上的協(xié)助，成為學(xué)校和政府之間不可忽視的力量以及溝通的橋梁。我國由于非政府組織發(fā)展相對較晚，以及國家對于教育層面上重視，目前尚處于嘗試階段，未探索出合適的非政府組織對學(xué)校教學(xué)監(jiān)督和指導(dǎo)的模式。

　　通過比較，可以看出我國的非政府組織在參與公共教育方面的限制相對較多，而且參與公共教育的程度和影響力還有所不夠。但是，隨著我國的快速發(fā)展和服務(wù)型政府的建設(shè)，政府在逐漸轉(zhuǎn)換自己的角色，將不再總攬全部的公共教育責(zé)任，這也是未來我國公共教育的趨勢，而這需要越來越多的非政府組織參與其中，以促進(jìn)公共教育的發(fā)展。

　　四、完善我國非政府組織參與公共教育

　�。ㄒ唬┨峁┙逃�支援

　　政府應(yīng)遵照相關(guān)的法律法規(guī)，對非政府組織適當(dāng)放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)或者在不違背上位法的原則上，制定相關(guān)的行政法規(guī)鼓勵非政府組織參與公共教育。此外，政府應(yīng)依法行政，在不逾越其職能權(quán)限的情況下，給予非政府組織一定的優(yōu)惠條件，促進(jìn)其生存和發(fā)展。非政府組織應(yīng)采取多種合作方式來提供教育支援：通過舉行研討會以及研究資金資助，加強(qiáng)與高校的合作；通過共同舉辦活動或者資源整合，加強(qiáng)非政府組織之間的合作；通過獲取政府撥款或者簽訂外包合同的方式，加強(qiáng)與政府的合作。多方合作的方式來增強(qiáng)非政府組織在提供教育支援上的實(shí)力，使其更好地推動公共教育發(fā)展。

　　（二）參與教育認(rèn)證

　　通過行政委托將部分教育認(rèn)證工作交予教育部認(rèn)可的教育類非政府組織，或者在認(rèn)證過程中加入非政府組織成員共同參與教學(xué)評估。教育認(rèn)證是推動教育教學(xué)質(zhì)量提高的重要保障，也是促進(jìn)學(xué)校之間良性競爭的重要手段。在政府功能日益不能滿足社會管理需求時，政府可以將部分職能進(jìn)行委托，借助第三方的力量來完成行政任務(wù)和實(shí)現(xiàn)行政目的；加之，非政府組織的公益性以及獨(dú)立性使其更易獲得公眾的支持和信任，其專業(yè)性也將使教育認(rèn)證的公信力更高。

　�。ㄈ�）教育協(xié)助與監(jiān)督

　　相關(guān)非政府組織可以進(jìn)行整合成立教育協(xié)會組織，旨在為我國教育系統(tǒng)提供服務(wù)。因其教育領(lǐng)域中出現(xiàn)各類的專業(yè)性問題，單靠政府部門的宏觀調(diào)控和學(xué)校自主解決是無法有效解決的，所以需要專業(yè)性組織來進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決。在不干涉各院校教育教學(xué)常規(guī)的前提下，教育協(xié)會組織可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)刂笇?dǎo)和監(jiān)督，搭建學(xué)校與政府的交流平臺。另外，政府在指定教育政策時，應(yīng)主動將相關(guān)非政府組織納入聽證群中，聽取其專業(yè)意見；并且在其指定教育政策的依據(jù)上適當(dāng)參考非政府組織的意見。非政府組織可以開展教育政策研究，以自己的專業(yè)知識向政府提供教育政策咨詢，使其了解教育領(lǐng)域內(nèi)的問題，促進(jìn)教育體制的改革。以此，一方面非政府組織分擔(dān)政府的管理功能，進(jìn)行教育協(xié)助，使政府宏觀掌控；另一方面，主動參與聽證和提供政策咨詢，以約束政府的行為。

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