構(gòu)建水能資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度研究
曲樂(lè)軍
摘要：本文結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，主要以構(gòu)建水能資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度基礎(chǔ)和政策框架的理論基礎(chǔ)，引出制度基礎(chǔ)和多層次的生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼�策框架。以供參考�?br /> 關(guān)鍵詞：水能資源；生態(tài)補(bǔ)償；政策框架；產(chǎn)權(quán)制度；經(jīng)濟(jì)學(xué)
無(wú)論采取什么模式開發(fā)水能資源，都會(huì)引起生態(tài)方面的問(wèn)題，即使采用最新的理念和技術(shù)，都會(huì)存在對(duì)生態(tài)的正負(fù)雙方面的影響，所以在研究政策體系框架時(shí)，一定要同時(shí)考慮正負(fù)雙方面的均衡。
1水能資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)理論
1．1產(chǎn)權(quán)及其外部性理論
經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)契約，它有助于形成一個(gè)人在同他人的交易中能理性地把握的那些預(yù)期。德姆塞茨(1967)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能就是“引導(dǎo)
們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在激勵(lì)”，一種有效的產(chǎn)權(quán)制度，能夠抑制人們通過(guò)分配性努力實(shí)現(xiàn)利益最大化的行為傾向，激勵(lì)人們通過(guò)生產(chǎn)性努力來(lái)增加收益。
外部性指的是企業(yè)或個(gè)人向市場(chǎng)之外的其他人所強(qiáng)加的成本或收益。外部性會(huì)造成私人成本和社會(huì)成本之間或私人收益和社會(huì)收益之間的不一致，這種成
本和收益中存在的不一致雖然會(huì)相互影響，卻沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，因此容易造成市場(chǎng)失靈。外部性分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，除非社會(huì)
上的外部經(jīng)濟(jì)效果與外部不經(jīng)濟(jì)效果在同一個(gè)利益主體上正好相互抵消，否則外部性的存在使得帕累托最優(yōu)狀態(tài)不可能達(dá)到，從而也不能達(dá)到個(gè)人和社會(huì)的最
大福利。
1．2生態(tài)系統(tǒng)的空間特征和柵格模型
流域水資源是生態(tài)環(huán)境要素，又是一種可再生資源。生態(tài)系統(tǒng)涉及流域內(nèi)、外因素，可再生資源涉及大氣環(huán)流等要素，流域水資源系統(tǒng)需從空間角度界定，因此水能資源開發(fā)具有空間維度。因此在水能資源生態(tài)補(bǔ)償制度研究中，需引入空間關(guān)系。
按照馮•杜能等間視為一個(gè)點(diǎn)集或柵格系統(tǒng)。在空間的每一點(diǎn)上，既可定義單個(gè)也可定義多個(gè)活動(dòng)的發(fā)生。不同柵格系統(tǒng)里的活動(dòng)可以相互鏈接起來(lái)，空間點(diǎn)的關(guān)聯(lián)就可能涉及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象。生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的界定是確定空間維度的關(guān)鍵。比如圖l 中的1～36個(gè)柵格組成的系統(tǒng)看作總的一個(gè)空間單元，而不是單獨(dú)分析其中的每一個(gè)柵格。

 

能被定義為一個(gè)區(qū)域的一系列空間點(diǎn)，要么是在某些特征上具有同質(zhì)性，要么和其他空間點(diǎn)相比這些點(diǎn)更緊密地互相關(guān)聯(lián)。因此。生態(tài)區(qū)域通過(guò)環(huán)境介質(zhì)
在空間點(diǎn)間的互動(dòng)，來(lái)定義生態(tài)區(qū)域(環(huán)境區(qū)域相對(duì)于經(jīng)濟(jì)區(qū)域而言的，經(jīng)濟(jì)區(qū)域按照商品交換和要素流通所反映的經(jīng)濟(jì)交流的密切程度來(lái)界定。其他還有行
政區(qū)域和政治區(qū)域等概念，它們則可以根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)或根據(jù)歷史或者政治現(xiàn)象來(lái)界定)。圖1中1—36部分可以指大氣區(qū)域，而框內(nèi)部分可以指一個(gè)河流系統(tǒng)。這種環(huán)境介質(zhì)的空間范圍導(dǎo)致了不同的環(huán)境系統(tǒng)，環(huán)境系統(tǒng)類型包括微觀、中觀、宏觀、超宏觀環(huán)境系統(tǒng)等，相應(yīng)于這些不同的系統(tǒng)就會(huì)出現(xiàn)不同的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。
1．3水能資源開發(fā)中的外部性
生態(tài)影響通過(guò)環(huán)境介質(zhì)從柵格系統(tǒng)的一個(gè)點(diǎn)傳送到另一個(gè)點(diǎn)，引發(fā)了空間生態(tài)資源配置問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)將轉(zhuǎn)移函數(shù)運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)模型中，轉(zhuǎn)移函數(shù)是將每個(gè)生
態(tài)影響因素的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境政策工具聯(lián)系起來(lái)的紐帶，因?yàn)樯鷳B(tài)政策的基本問(wèn)題是尋找將單個(gè)生態(tài)影響因素的質(zhì)量目標(biāo)轉(zhuǎn)換成剩余管理行為的制度機(jī)制。
空間生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕�本�?wèn)題包括：(1)區(qū)域互動(dòng)，生態(tài)區(qū)域是相互關(guān)聯(lián)的，一個(gè)地區(qū)的生態(tài)破壞會(huì)影響到其他地區(qū)，A區(qū)域的生態(tài)質(zhì)量可能是B區(qū)域福利函數(shù)的自變量；(2)空間勞動(dòng)分工合作，生態(tài)影響型活動(dòng)將位于在生態(tài)稟賦方面有比較價(jià)格優(yōu)勢(shì)的地區(qū)；(3)短期與長(zhǎng)期配置，最優(yōu)生態(tài)配置的空間影響取決把空于調(diào)整過(guò)程的時(shí)間跨度，在短期，只能進(jìn)行有限的調(diào)整；而在長(zhǎng)期，不僅勞動(dòng)力可以遷移到另一個(gè)區(qū)域，而且廠商也會(huì)改變他們的區(qū)位和技術(shù)。
從上面分析可知，由于生態(tài)空間特征將導(dǎo)致自然資源的配置和開發(fā)既具有微觀經(jīng)濟(jì)的分配效應(yīng)，又具有總體上的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。水能資源的配置和開發(fā)同樣具有這2種效應(yīng)，因此下面政策研究中充分考慮了這2種效應(yīng)，圖2表示了這2種效應(yīng)。
 

 

2外在制度與政策
2．1政府職能與外在制度
制度是人類相互交往的規(guī)則。它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會(huì)主義的和乖僻的個(gè)人行為，使人們的行為更可預(yù)見(jiàn)并由此促進(jìn)著勞動(dòng)分工和財(cái)富創(chuàng)造。制度分外
在制度和內(nèi)在制度，內(nèi)在制度被定義為群體內(nèi)隨經(jīng)驗(yàn)而演化的規(guī)則，外在制度則被定義為外在地設(shè)計(jì)出來(lái)并靠政治行動(dòng)由上面強(qiáng)加于社會(huì)的規(guī)則。
外在制度中包括一個(gè)國(guó)家的法律、法規(guī)等，它要通過(guò)政府的保護(hù)性職能、生產(chǎn)性職能和產(chǎn)權(quán)再分配職能來(lái)實(shí)施。政府保護(hù)性職能包括設(shè)計(jì)、推行、監(jiān)督和執(zhí)行各種外在制度，它通常支持民間社會(huì)的內(nèi)在制度并增進(jìn)主要與公共政策有關(guān)的行為秩序。政府最突出的保護(hù)性職能是防止一些公民受另一些公民的強(qiáng)制；生產(chǎn)性職能是指政府為公民們提供獲取某些物品的機(jī)會(huì)。因?yàn)榕c成本和獲益能由個(gè)人充分內(nèi)部化的私人品相比，共享品將供給不足。在政府供給具有顯著正外部效應(yīng)的場(chǎng)合，純共享品是一種極端情形；對(duì)產(chǎn)權(quán)的再分配職能是對(duì)收入和財(cái)富進(jìn)行再分配；即沒(méi)收某些人的產(chǎn)權(quán)并將它們?cè)俜峙浣o另一些人。
2．2制度與政策的互動(dòng)
諾斯把制度定義為“社會(huì)的博弈規(guī)則，或更嚴(yán)格地說(shuō)，是人類設(shè)計(jì)的制約人們相互行為的約束條件……用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)說(shuō)，制度定義和限制了個(gè)人的決策集合”，這些約束條件可以是的(如社會(huì)規(guī)范、慣例、道德律)，也可以是有意識(shí)設(shè)計(jì)或規(guī)定的正式約束，正式規(guī)則包括政治規(guī)則(憲法、政府管制)，經(jīng)濟(jì)規(guī)則和合同。
公共政策意味著通過(guò)政治的和集體的手段系統(tǒng)地追求某些目標(biāo)。公共政策不僅由政府主體來(lái)實(shí)施，它還由有組織集團(tuán)的代表來(lái)實(shí)施。這些集團(tuán)代表左右著集體行動(dòng)。集體行動(dòng)涉及2個(gè)以上伙伴之間的協(xié)議，并往往涉及隱含于一共同體內(nèi)千百萬(wàn)人當(dāng)中的協(xié)議。
制度與公共政策之間的關(guān)系是前者表現(xiàn)為一種約束，后者表現(xiàn)為人的一種追求，但這種約束與追求之間也是互動(dòng)的。公共政策——在追求某些目標(biāo)上對(duì)政
治手段的系統(tǒng)應(yīng)用——通常是在既定的制度約束中展開的，但它也可以靠努力改變制度的方式來(lái)實(shí)施。制度變革既可以通過(guò)明確的直接方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以表
現(xiàn)為政策行動(dòng)的一種副效應(yīng)。因此制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍關(guān)心公共政策與制度之間的互動(dòng)關(guān)系。
制度的約束作用來(lái)自于人類基本的價(jià)值�；�本價(jià)值在經(jīng)濟(jì)學(xué)里被定義為得到極普遍肯定的高級(jí)個(gè)人偏好，極大多數(shù)較具體的意愿大都從屬于這些價(jià)值。這
種基本價(jià)值包括自由、公正、平等，安全、和平和繁榮等。近幾十年來(lái)，由于地球上和特定地區(qū)內(nèi)的人數(shù)都已增加，保護(hù)自然和人類環(huán)境的要求在大多數(shù)國(guó)家里增多起來(lái)，他們將環(huán)境保護(hù)作為—種基本的人類價(jià)值。
3構(gòu)建水能資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度基礎(chǔ)
3．1整合資源管理職能降低交易成本
交易成本是人與人打交道的成本。它“包括事前發(fā)生的為達(dá)成一項(xiàng)合同而發(fā)生的成本，和事后發(fā)生的監(jiān)督貫徹該項(xiàng)合同而發(fā)生的成本；它區(qū)別于生產(chǎn)成本，即為執(zhí)行合同本身而發(fā)生的成本”這里的“合同”是一種廣義的合同。
水能資源現(xiàn)行管理體制在各級(jí)政府層面存在嚴(yán)重的職能交叉、職責(zé)不清的局面，這種局面導(dǎo)致交易費(fèi)用高，最終引致水資源利用效率的低下和水環(huán)境保護(hù)
職能的弱化。要提高水能資源利用效率，應(yīng)該整合政府各部門的有關(guān)水的職能，減少多部門之間的相互推委扯皮、高成本的協(xié)調(diào)。
3．2建立和完善相關(guān)的法律制度
利益沖突的法律制度協(xié)調(diào)是指針對(duì)利益關(guān)系人正式進(jìn)行直接的協(xié)調(diào)，是通過(guò)對(duì)人們之間利益關(guān)系的重新定位和對(duì)人的利益行為范圍的限制來(lái)實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。在對(duì)社會(huì)利益沖突的制度協(xié)調(diào)中．法律制度是其中的核心，強(qiáng)有力的剛性約束可以給人以預(yù)期，從而可以最大限度地降低交易成本，保持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。目前我國(guó)應(yīng)研究制訂《水能資源管理?xiàng)l例》、建立《生態(tài)補(bǔ)償法》、修改《環(huán)境保護(hù)法》、完善《刑法》，從法律制度上保障最基本的生態(tài)環(huán)境安全，對(duì)嚴(yán)重妨害生態(tài)環(huán)境建設(shè)和恢復(fù)的行為加以刑事處罰等。
3．3制訂和完善相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制，意味著將“指引獨(dú)立的決策者，要求他們將一個(gè)或多個(gè)產(chǎn)出或投入量設(shè)定到某些明確規(guī)定的水平，或者禁止他們超過(guò)(或達(dá)不到)某些規(guī)定的水平”在工業(yè)化國(guó)家里技術(shù)規(guī)制已經(jīng)成為政治家們更傾向的一種環(huán)境政策。水能資源開發(fā)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)水能資源開發(fā)的規(guī)模和開發(fā)方式來(lái)確定，開發(fā)規(guī)模往往是影響生態(tài)的主要指標(biāo)，根據(jù)水庫(kù)大壩高度、庫(kù)容大小、水資源開發(fā)利用方式和流域生態(tài)特性等確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
4水能資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼�策框�?br /> 4．1宏觀層面：發(fā)展水能的產(chǎn)業(yè)政策
當(dāng)前我國(guó)水能資源的主要利用體現(xiàn)在水力發(fā)電上，因此對(duì)水能資源利用的鼓勵(lì)性政策，也主要體現(xiàn)在(1)實(shí)施鼓勵(lì)性電價(jià)政策。我國(guó)電價(jià)體系就環(huán)境
(1)實(shí)施鼓勵(lì)性電價(jià)政策。我國(guó)電價(jià)體系就環(huán)境方面而言依然存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價(jià)格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒(méi)有計(jì)人生產(chǎn)成本，環(huán)境資源被無(wú)償使用。一方面，高價(jià)使用高污染的火電電量；另一方面，清潔、可再生，的中小水電上網(wǎng)困難。在確定電價(jià)政策時(shí)，應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境成本因素的影響，使電價(jià)能準(zhǔn)確反映電力在生態(tài)條件下的機(jī)會(huì)成本，最終建立起一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)格機(jī)制。
(2)全面落實(shí)優(yōu)惠稅收政策。我國(guó)在1994年國(guó)家稅制改革前，小水電僅征收5％的產(chǎn)品營(yíng)業(yè)稅，1994年起由于無(wú)法抵扣實(shí)行6％增值稅率，但這種政策僅在部分地區(qū)實(shí)施到位。參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)積極制訂能源環(huán)境稅收政策，對(duì)能源生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設(shè)排放費(fèi)，收費(fèi)全部用于補(bǔ)貼農(nóng)村小水電等清潔可再生能源建設(shè)。
(3)創(chuàng)造寬松的信貸等融資環(huán)境。需要制訂有利于小水電發(fā)展的信貸融資政策，同時(shí)要利用資本市場(chǎng)降低融資成本，利用資本市場(chǎng)的資產(chǎn)重組、收購(gòu)兼并等方式，形成龍頭企業(yè)，加快中小水電的發(fā)展。
4．2中觀層面：流域內(nèi)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償
在水能資源開發(fā)中，上游地區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境公共物品和服務(wù)對(duì)中下游地區(qū)具有外部經(jīng)濟(jì)性，將產(chǎn)生溢出效應(yīng)。因此上游搞好生態(tài)保護(hù)，下游能獲得生態(tài)
效益，流域上下游即東西部地區(qū)應(yīng)該享受平等的發(fā)展機(jī)遇。西部犧牲眼前經(jīng)濟(jì)發(fā)展可資利用的資源來(lái)搞生態(tài)保護(hù)，是為了全局的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，如果由此造成的經(jīng)
濟(jì)損失全部由西部來(lái)承擔(dān)，顯然是不公平的。對(duì)中下游生態(tài)環(huán)境受益部分進(jìn)行貨幣計(jì)量，使受益方對(duì)實(shí)際受益進(jìn)行支付補(bǔ)償，從下游地區(qū)的GDP中拿出一定的比例用于上游地區(qū)的發(fā)展援助。一般在上級(jí)政府的協(xié)調(diào)和財(cái)力支持下，上下游結(jié)成利益共同體，為上游居民提供更多的生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。
政府采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，可以降低區(qū)域之間水能資源配置和開發(fā)中的交易成本，在此基礎(chǔ)上還由于跨區(qū)域政府對(duì)信息的公開發(fā)布而使信息對(duì)
稱、外界執(zhí)行的強(qiáng)制力等原因，使有可能的非合作博弈變成合作博弈，使水能資源開發(fā)有序、可持續(xù)。
4．3微觀政策：微觀利益主體之間的三大補(bǔ)償
為了化解資源開發(fā)中存在的三對(duì)主要矛盾，即投資者與當(dāng)?shù)鼐用瘛⑼顿Y者與投資者、投資者與國(guó)家之間的矛盾，必須從3個(gè)方面進(jìn)行補(bǔ)償。
(1)水能資源的有償使用。水能資源為國(guó)家所有，為平衡國(guó)家、投資者、居民之間的利益，政府有必要根據(jù)資源的不同稀缺程度，制訂稀缺資源的占有和利用的有償制度。同時(shí)盡可能形成占有和利用稀缺資源的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，而不應(yīng)當(dāng)讓某些企業(yè)和個(gè)人具有對(duì)稀缺資源的占有和利用的特殊機(jī)會(huì)。只有通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能產(chǎn)生這種公平的機(jī)會(huì)并選擇條件最合適的企業(yè)來(lái)占有和利用這些資源。
(2)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駬p益的補(bǔ)償。水能資源和土地資源雖為國(guó)家所有，但是當(dāng)?shù)鼐用駬碛兴�資源的使用權(quán)。水能資源開發(fā)過(guò)程中若產(chǎn)生移民、用水困難、土地征用等問(wèn)題，投資人應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
(3)區(qū)域生態(tài)水的調(diào)度補(bǔ)償。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償制度主要通過(guò)設(shè)置工程措施、規(guī)定生態(tài)流量來(lái)實(shí)現(xiàn)。水能資源開發(fā)過(guò)程中，獲得的發(fā)電效益的同時(shí)不可避免引起局部河流斷流、河流徑流變化的影響，這和現(xiàn)在的水能資源開發(fā)模式有關(guān)，無(wú)法根本性消除，只能通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償來(lái)最大限度降低項(xiàng)目開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的局部影響。
4．4超宏觀的國(guó)際維度：國(guó)際交易與二氧化碳減排
生態(tài)保護(hù)方面的國(guó)際維度越來(lái)越重要，這是一種國(guó)際間游戲規(guī)則。減排交易政策是一種市場(chǎng)機(jī)制，主要針對(duì)減少燃料發(fā)電帶來(lái)的環(huán)境污染，采用污染排放
指標(biāo)轉(zhuǎn)讓，采取清潔能源配額制的辦法來(lái)實(shí)施。能源利用大國(guó)或非清潔能源電廠的投資者通過(guò)市場(chǎng)交易獲得污染排放指標(biāo)，而水電站將清潔能源配額指標(biāo)通過(guò)
市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓給他們。為了更進(jìn)一步推動(dòng)清潔發(fā)展機(jī)制的實(shí)施，我國(guó)政府不僅要鼓勵(lì)將小水電等清潔能源配額指標(biāo)出讓給發(fā)達(dá)國(guó)家，而更應(yīng)該鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)各流域、各
省之間的配額交易，真正建立起經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障機(jī)制。除了國(guó)與國(guó)之間二氧化碳減排容量交易政策外，還可以通過(guò)制度創(chuàng)新出臺(tái)其他的政
策，包括國(guó)際環(huán)境基金贈(zèng)款或世界銀行提供低息開發(fā)性貸款等。
5結(jié)語(yǔ)
本文利用經(jīng)濟(jì)學(xué)，結(jié)合水利工程學(xué)、生態(tài)學(xué)中的相關(guān)理論進(jìn)行研究，通過(guò)研究水能資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償中制度與政策的互動(dòng)關(guān)系，為體制、法律、標(biāo)準(zhǔn)等基
本制度，和在此基礎(chǔ)上宏觀、中觀、微觀、超宏觀等4個(gè)層面的政策框架的建立打下基礎(chǔ)。但本文需要進(jìn)一步拓展的是空間、時(shí)間兩個(gè)緯度上的研究，我國(guó)幅
員遼闊，東西南北差距巨大，不同經(jīng)濟(jì)體處于不同的發(fā)展水平，相應(yīng)于這種差別經(jīng)濟(jì)體的制度和政策也應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
 

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