本篇文章是由《甘肅農(nóng)業(yè)》發(fā)表的一篇農(nóng)業(yè)論文，雜志于1986年創(chuàng)刊，1993年在全國公開發(fā)行。現(xiàn)為半月刊，系中國北方優(yōu)秀期刊，《中國學術期刊(光盤版)》收錄期刊，《中國核心期刊(遴選)數(shù)據(jù)庫》收錄期刊，萬方數(shù)據(jù)一《數(shù)字化期刊群》全文上網(wǎng)，天元數(shù)據(jù)一重慶(維普資訊)全文上網(wǎng)。

　　論文摘要 公眾參與制度是環(huán)境保護的重要制度之一，是法律賦予公民的權利，對彌補國家在環(huán)境保護工作中的不足，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標具有重要的意義，本文從環(huán)境保護公眾參與制度的理論基礎出發(fā)，借鑒國外環(huán)境保護公眾參與的立法特點，從公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問題出發(fā)，對健全我國環(huán)境保護公眾參與制度提出了建議。

　　論文關鍵詞 環(huán)境保護 環(huán)境權 公眾參與

　　伴隨著環(huán)境問題的日益嚴重，環(huán)境保護公眾制度參與被許多國家納入了法律軌道。普通民眾有權利參與一切與環(huán)境利益相關的決策活動，國家提供相應的程序與途徑保障，如參與環(huán)境決策、監(jiān)督、請求救濟等。公眾參與制度為環(huán)境問題的解決提供了有效的制度路徑，也有力地促進了環(huán)境管理民主化的進程。因此，我們也常常稱其為“環(huán)境民主制度”或“依靠群眾保護環(huán)境的制度”。

　　一、環(huán)境保護公眾參與制度的理論基礎

　　(一)環(huán)境保護公眾參與的社會基礎

　　現(xiàn)代民主政治理論的發(fā)展推動了公眾參與意識與行動。上世紀中后期，為實現(xiàn)公共權力的社會化和公共利益的最大化，西方國家開始大刀闊斧的政府職能變革，從管理型政府向服務型政府強轉(zhuǎn)變，還權于社會，擴大公民對公共事務管理的直接參與。多元民主論的代表人物羅伯特達爾曾提出了民主的五項標準，其中第一項標準就是“有效的參與。”可見，在這樣一個民主的時代，通過單方權力方式來實行決策或做出決定，是不明智的，公眾參與政府環(huán)境保護行政決策無疑是一個令人矚目的發(fā)展趨勢。

　　公眾普遍覺醒的環(huán)境意識是公眾參與環(huán)境保護的社會心理基礎。近年來，環(huán)境問題引發(fā)的自然災害在全球范圍頻發(fā)。公眾為了表達控制工業(yè)噪聲、反對水污染和土壤污染、反對修建化工廠和高速公路等要求，頻頻采取輿論、示威游行、請愿等方式，迫使政府在環(huán)境決策上不得不考慮公眾的意愿。隨著普通民眾環(huán)境意識的普遍提高與環(huán)境保護的熱情高漲，公眾參與有了日趨成熟的社會基礎。

　　(二)環(huán)境保護公眾參與的法理基礎

　　1.環(huán)境公共財產(chǎn)理論。1960年，美國密執(zhí)安大學的薩克斯教授提出空氣、陽光、水等人類生活所必須的環(huán)境要素是全體國民的“公共財產(chǎn)”，任何公民、法人或其他組織都無權對其占有、支配和損害。如果出現(xiàn)或可能出現(xiàn)上述行為，其他民眾都可以通過一定的法律程序和途徑進行救濟或防范。

　　2.公共委托理論。該理論強調(diào)，環(huán)境是公共財產(chǎn)。為了實現(xiàn)對它的合理支配和保護，全體國民應當以信托人的身份，將其委托給國家管理。作為受托人的國家，應該秉承全體國民的意志，對環(huán)境進行妥善治理。鑒于環(huán)境問題的廣泛性和復雜性，賦予國家在行使委托權時享有廣泛的自由裁量權。為實現(xiàn)國家與公眾之間暢通的信息傳遞，對國家的自由裁量權的范圍和幅度加以限制，委托人有必要建立一種機制，來規(guī)范和監(jiān)督受托人的行為，約束其按委托人的利益來行事，公眾參與制度遂應運而生。

　　3.公民環(huán)境權理論。其最初的法律依據(jù)是1972年的《人類環(huán)境宣言》。宣言提出，全體社會成員都享有在健康，安全和舒適的環(huán)境中生活和工作的權利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。這意味著公民環(huán)境權已成為公民的一項基本權利，為公眾參與環(huán)境管理及其相關事務確定了權利來源。

　　二、國外環(huán)境保護公眾參與制度的立法特點

　　西方發(fā)達國家在此方面，立法起步比較早，制度比較健全，公眾參與制度在國家環(huán)保工作中的地位也更加重要。

　　首先，通過立法將公民環(huán)境權細化，具體化和制度化。西方各國不僅明確規(guī)定環(huán)境權是公民的實體性權利，而且為保障公眾參與真正得以實現(xiàn)，往往還將其細化為一些程序性環(huán)境權，如獲得司法救濟權、參與決策權、知情權等等。

　　其次，公眾參與的方式多樣，環(huán)境保護公眾參與的途徑和形式比較完備。發(fā)達國家一般都對公眾參與方式和程序方面有具體規(guī)定。例如美國，其通常采取以下做法：(1)通過新聞媒體發(fā)布擬建項目的廠址、內(nèi)容，讓公眾了解建設項目的情況;(2)由新聞媒體公布公眾聽證會的時間和地點，請公眾參加;(3)在聽證會上充分聽取公眾意見，并進行答辯;(4)環(huán)境影響報告書或?qū)徸h中，設專章論證公眾意見特別是不同意見。

　　再次，在公眾參與環(huán)境影響評價活動的制度上，發(fā)達國家普遍比較健全。例如公開環(huán)境影響評價報告書，說明書等文件、回答公眾質(zhì)詢、聽取公眾的異議等等。

　　最后，許多發(fā)達國家都明確規(guī)定了民間環(huán)保組織的法律地位。各國鼓勵公民依法成立旨在保護環(huán)境的社團組織。代表了各自群體環(huán)境利益的社團組織，對環(huán)境信息，科技手段和專業(yè)知識的掌握更全面，可以及時通報環(huán)境消息，甚至還可以為受害者提供技術咨詢、法律咨詢和幫助，因而擁有了從事環(huán)境保護活動更大的優(yōu)越性和更強的能力。在實踐中間，這些民間組織往往還可以代表公眾協(xié)助政府制定環(huán)境政策、方案以及相關規(guī)范并監(jiān)督其實施，與政府進行環(huán)境事務方面的有效合作，充分的參與環(huán)境保護的決策過程，尤其是在政府機關不履行環(huán)境立法規(guī)定或從事違法行政行為時，維護公眾的合法權益，在環(huán)境保護運動中展現(xiàn)出巨大的能量。

　　三、我國環(huán)境保護公眾參與制度的立法現(xiàn)狀與問題

　　《憲法》第2條明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”從而，在國家根本大法的層面上，為我國公民在環(huán)境保護方面的基本權利和公眾參與制度提供了法律依據(jù)。《環(huán)境保護法》規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”另外，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等環(huán)境保護單行法中也有關于公眾參與的條款規(guī)定�！董h(huán)境影響評價法》中國家鼓勵有關單位，專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價的條款，更是進一步明確了環(huán)境影響評價中的公眾參與權。

　　在部門規(guī)章層面，《環(huán)境信訪辦法》規(guī)定了環(huán)境信訪人的諸多權利，如對違反環(huán)保法規(guī)和侵害公民合法環(huán)境權益行為的檢舉、揭發(fā)、控告權;對行政主管部門和工作人員的批評、建議和檢舉揭發(fā)權;對污染防治工作的建議權。國家環(huán)境保護總局2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》辦法不僅明確了公眾參與環(huán)評的權利，而且規(guī)定了參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限，切實保障公眾的環(huán)境知情權，是我國環(huán)保領域第一部公眾參與的規(guī)范性文件。

　　但是，總體而言，我國現(xiàn)行的環(huán)境保護公眾參與制度的法律規(guī)定比較雜亂，還存在很多缺陷。

　　(一)立法指導思想滯后，公眾參與權利基礎不明確

　　參與權實際上是公民環(huán)境權的一項子權利。西方發(fā)達國家早已將公民環(huán)境權在憲法上給予了普遍承認。但是，我國還一直未能將環(huán)境權作為一項公民的基本權利載入憲法。沒有憲法中的環(huán)境權，公眾參與權利的基礎不甚明朗，各項單行法則無法據(jù)以制定有關公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定。

　　(二)公眾參與的方式和內(nèi)容在立法中過于抽象，缺乏可操作性

　　縱觀我國環(huán)境保護的法律法規(guī)，除了與《環(huán)境影響評價法》配套的《環(huán)境影響評價公眾與暫行辦法》外，絕大多數(shù)的單行法僅僅規(guī)定了事后救濟如檢舉和控告相關污染的權利，而缺乏具體可行的公眾參與制度，如《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲防治法》。此外，公眾以何種途徑參與、在多大范圍內(nèi)參與、組織者有何義務、公眾如何實施檢舉和控告等等諸多問題，在制度層面都沒有能夠得到解決。

　　(三)公眾意見很難得到合理的聽取與表達

　　我國現(xiàn)行的規(guī)章中對于如何確定公眾范圍，僅有一些原則性規(guī)定，使得公眾范圍具有相當?shù)牟淮_定性。以致于現(xiàn)實中一些部門利用此紕漏，選擇一些環(huán)境事項對其利益影響較小或?qū)υ摥h(huán)境事項沒有認識的公眾來采集意見，使得公眾參與流于形式。此外，對公眾意見如何處理，法律沒有強制性規(guī)定。缺乏合理的程序保證聽取過程的公正性，有些單位就隨意處理公眾意見，也導致公眾后續(xù)表達意見的權利被剝奪。

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