摘要:公眾參與是環(huán)境影響評價(jià)的重要內(nèi)容，本文概述了我國公眾參與的發(fā)展歷程,介紹了公眾參與的意義,指出了當(dāng)前公眾參與中存在的一些問題,并提出了完善公眾參與的途徑。

　　【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評價(jià)，公眾參與

　　1.我國環(huán)境影響評價(jià)制度中公眾參與的發(fā)展歷程

　　我國最早對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)定見于原國家環(huán)境保護(hù)局、國家計(jì)委、財(cái)政部和中國人民銀行在1993年6月21日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》中明確要求:“公眾參與是環(huán)境影響評價(jià)的重要組成部分，報(bào)告書中應(yīng)設(shè)專門章節(jié)予以表述，使可能受影響的公眾或社會團(tuán)體的利益能得到考慮和補(bǔ)償，公眾參與工作可在評價(jià)大綱編制和審查階段進(jìn)行”。1996年《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國噪聲防治法》對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)作了原則性的規(guī)定。2003年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的方式、時(shí)間和對公眾意見的處理等方面都作出了規(guī)定，使公眾參與環(huán)境影響評價(jià)在立法方面前進(jìn)了一大步。

　　2.公眾參與的意義

　　在環(huán)評中實(shí)行公眾參與不僅是環(huán)評自身的需要,同時(shí)也是我國現(xiàn)階段民主制度的體現(xiàn)。在環(huán)評中廣泛實(shí)行公眾參與,有利于提高環(huán)保決策的科學(xué)化,有利于提高全民族的環(huán)保意識,有利于提高人們遵守環(huán)保法規(guī)的自覺性,有利于我們更好地搞好環(huán)境保護(hù)工作,有利于環(huán)境保護(hù)這一基本國策的貫徹落實(shí),有利于政府在環(huán)保決策中能聽到來自不同的聲音,有利于增強(qiáng)民主、減少官僚主義和政府腐敗現(xiàn)象,同時(shí)也有利于改善國民經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。

　　3.我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與中存在的問題

　　2002年頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》對環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與作了具體的規(guī)定。2006年2月14日國家環(huán)�？偩终�式發(fā)布了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，它是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域第一部專門關(guān)于公眾參與的規(guī)范性文件�！掇k法》的頒布雖然使環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與制度化，公民參與權(quán)得到初步的明確和完善，但是我國公民環(huán)境參與權(quán)包括環(huán)境影響評價(jià)中的公民參與還存在諸多不足。

　　3.1公眾參與的立法不系統(tǒng)、不完善

　　這不利于實(shí)踐中的執(zhí)行，也會導(dǎo)致有些立法規(guī)定的矛盾。同時(shí)，有些規(guī)定只是間接體現(xiàn)在法規(guī)和政策性文件中，其等級較低，權(quán)威性較小，約束力較差。況且，在我國相關(guān)制度體系不是很完備的情況下，這些規(guī)定也不便于公眾掌握。

　　3.2公民參與權(quán)的內(nèi)容仍不具體

　　經(jīng)過《評價(jià)法》的規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)中的公民參與權(quán)已經(jīng)成為法定的公民基本權(quán)利。但根據(jù)權(quán)利法定的要求，公民參與權(quán)的具體內(nèi)容、行使方式、程序等應(yīng)由法律層次的法進(jìn)一步加以具體化�！掇k法》屬于部門規(guī)章，其效力有限，難以擔(dān)當(dāng)其將公民基本權(quán)利具體化的重任。同時(shí)，《辦法》僅僅將公眾參與作為征求公眾意見的一種手段，而沒有將公民參與權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利看待;對公民參與權(quán)具體內(nèi)容的規(guī)定也還有很多不完善的地方，如對控告檢舉權(quán)、協(xié)助公務(wù)權(quán)、程序抵抗權(quán)、救濟(jì)權(quán)等還沒涉及，環(huán)境影響評價(jià)中的公民參與權(quán)仍不具體。

　　3.3公眾可以參與評價(jià)的范圍受到諸多限制

　　《評價(jià)法》第十一條和第二十一條規(guī)定“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”，才允許公眾參與評價(jià)。一方面“對可能造成不良環(huán)境影響的規(guī)劃”“對環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目”經(jīng)涉及對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的價(jià)值判斷，容易受規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的主觀影響，使允許公眾參與的范圍不易確定;另一方面要同時(shí)“直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益”“對環(huán)境可能造成重大影響“的限制過于嚴(yán)格，并且還是要已經(jīng)過規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷，公眾的參與權(quán)一開始就受到了諸多限制。而《辦法》對允許公眾參與評價(jià)的規(guī)劃的范圍沒任何變化，允許公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目的范圍按第二條的規(guī)定與《評價(jià)法》相比，也無大的變化，對公眾參與的限制依然過多，范圍過窄。

　　3.4公眾參與的形式單一

　　公民及其團(tuán)體的法律地位不明確，沒有公眾參與的激勵性機(jī)制，環(huán)境保護(hù)中的公眾參與困難重重。立法對公眾參與環(huán)境保護(hù)規(guī)定得過于原則、抽象，缺乏實(shí)踐中的可操作性。未將立法和政策，以及國務(wù)院自身的規(guī)劃納入評價(jià)范圍，這種規(guī)定同樣影響了公眾參與環(huán)保的廣泛性。

　　3.5公眾參與缺乏必要的環(huán)境信息支持

　　環(huán)境信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低。掌握了充分的環(huán)境信息、，公眾才可能決定是否參與某項(xiàng)環(huán)�；顒��！掇k法》雖然對保障公眾獲得環(huán)境信息、促進(jìn)公眾參與決策等方而做了一些原則性規(guī)定。但總的說來。這些規(guī)定在環(huán)境信息的公示方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公眾的需求，更缺少有效的程序和制度保障，使公眾參與缺乏必要的基礎(chǔ)條件。

　　3.6缺乏公眾參與的司法保障機(jī)制

　　我國的環(huán)評立法中未規(guī)定對違反環(huán)評制度的行政行為的司法審查，只做出對直接責(zé)任人員“依法給予行政處分”的規(guī)定，在行政訴訟法規(guī)中也無可適用的條款，由于缺乏這種為公眾參與提供保障的司法審查機(jī)制，實(shí)踐中很難形成對公眾參與的有力支持，最終使環(huán)評中的公眾參與流于形式。

　　4完善我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的途徑與建議

　　4.1將原則性條文具體化,進(jìn)一步完善環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則

　　建議將具體的操作規(guī)范在制定行政法規(guī)或者部門規(guī)章時(shí)予以解決,對現(xiàn)行環(huán)評中公眾參與存在的一些技術(shù)問題可以通過制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范來解決。借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),加快公眾參與的技術(shù)研究,對公眾參與作出具體的、可操作的技術(shù)規(guī)定,為公眾參與提供更強(qiáng)的技術(shù)支撐。明確規(guī)定公眾參與的方法、原則、內(nèi)容和要求,建立論證會、聽證會的公眾會議程序,確定公眾的樣本數(shù);對于涉及到需拆遷住宅區(qū)的項(xiàng)目,由于涉及到居民搬遷和社會重組的問題,需將公眾參與確定為環(huán)評的重點(diǎn)內(nèi)容。這樣可以使公眾參與在實(shí)施過程中做到有章可循，減少審查過程中的主觀性和隨意性,提高公眾參與的有效性。

　　4.2完善公眾參與的知情通道,促進(jìn)信息交流

　　應(yīng)該及時(shí)有效地公布各種規(guī)劃的所涉事項(xiàng)、可能受到影響的環(huán)境的狀況、影響程度、為預(yù)防各種規(guī)劃的不良影響而擬議采取的措施以及其依據(jù);為公眾獲得與環(huán)評有關(guān)的信息提供指導(dǎo);采取可行措施鼓勵建設(shè)項(xiàng)目單位公開與環(huán)評有關(guān)的信息;及時(shí)通知公眾擬議進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目的情況,最大可能地保障公眾的知情權(quán)�？梢酝ㄟ^大眾傳播媒體發(fā)布信息,建立環(huán)境信息咨詢中心或電話熱線,加強(qiáng)環(huán)境知識教育。

　　4.3完善公眾參與的救濟(jì)程序

　　對公眾參與環(huán)評的權(quán)利救濟(jì)程序有行政復(fù)議和行政訴訟,應(yīng)在法律中完善侵犯公眾參與權(quán)力的法律責(zé)任。這種救濟(jì)程序應(yīng)該是快速的、免費(fèi)的或公眾可以承受的,審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)對相應(yīng)機(jī)關(guān)有約束力。根據(jù)我國的實(shí)際情況,可以引入公民環(huán)境行政訴訟的條款。由于環(huán)境損害的非及時(shí)性和環(huán)境取證的困難,應(yīng)完善司法援助制度,由政府或公益團(tuán)體為起訴者提供援助;同時(shí)建立環(huán)境基金,為起訴者提供資金援助,以此鼓勵公民訴訟的積極性,激勵公眾對環(huán)境的關(guān)注。

　　4.4擴(kuò)大公眾參與的范圍

　　首先,允許公眾參與所有規(guī)劃的環(huán)評程序,其程序可以與公眾參與專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評的程序相同;其次,在戰(zhàn)略環(huán)評中開展公眾參與。在規(guī)劃的開始階段和建設(shè)項(xiàng)目的可行性論證階段,就應(yīng)該向公眾提供有關(guān)信息,并允許公眾以各種形式提供意見、建議。在環(huán)境影響評價(jià)的跟蹤評價(jià)、后評價(jià)中允許公眾參與。在環(huán)評文件的審批過程中,審批機(jī)關(guān)應(yīng)該向公眾提供下列信息并允許公眾進(jìn)行評論:規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)以及技術(shù)特點(diǎn),包括對可能產(chǎn)生的殘余物的估計(jì);規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境可能造成的重大影響;為了減輕規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的影響,擬議采取的預(yù)防措施及其主要替代辦法。在這類信息的提供上,應(yīng)當(dāng)規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)提供信息的期限,如果該信息數(shù)量龐大或特別復(fù)雜,也可適當(dāng)延長期限,但應(yīng)向公眾說明理由。

　　4.5對公眾參與進(jìn)行分類管理

　　對環(huán)境可能明顯造成不利影響或?qū)Νh(huán)境影響程度較小但對周圍單位、居民生活環(huán)境有直接影響的建設(shè)項(xiàng)目,環(huán)境影響評價(jià)中應(yīng)包括公眾參與內(nèi)容;對明顯有利于環(huán)境改善或?qū)Νh(huán)境影響程度很小且對周圍單位、居民生活環(huán)境沒有直接影響的建設(shè)項(xiàng)目,環(huán)境影響評價(jià)中可以不包括公眾參與的內(nèi)容。

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