農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境有著極為密切的關(guān)系,大氣､水和土壤對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō),既是資源,又是環(huán)境要素｡生態(tài)環(huán)境條件良好,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就發(fā)展;生態(tài)環(huán)境條件惡劣,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就停滯甚至遭到破壞｡近年來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重,耕地環(huán)境質(zhì)量不斷下降,農(nóng)產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)殘留問(wèn)題突出,已成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素｡

　　[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,立法缺陷

　　[內(nèi)容提要]生態(tài)環(huán)境已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素,然而我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境急劇惡化,嚴(yán)重影響我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展｡為保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,有必要盡快修改和完善現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)｡

　　一､我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化

　　首先是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的各類(lèi)污染｡我國(guó)人多地少,土地資源的開(kāi)發(fā)已接近極限,化肥､農(nóng)藥的施用成為提高土地產(chǎn)出水平的重要途徑,加之化肥､農(nóng)藥使用量大的蔬菜生產(chǎn)發(fā)展迅猛,使得我國(guó)已成為世界上使用化肥､農(nóng)藥數(shù)量最大的國(guó)家｡化肥年使用量4637萬(wàn)噸,按播種面積計(jì)算,化肥使用量達(dá)40噸/平方公里,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家為防止化肥對(duì)土壤和水體造成危害而設(shè)置的22.5噸/平方公里的安全上限｡而且,在化肥施用中還存在各種肥之間結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象｡化肥利用率低､流失率高,不僅導(dǎo)致農(nóng)田土壤污染,還通過(guò)農(nóng)田徑流造成了對(duì)水體的有機(jī)污染､富營(yíng)養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染｡農(nóng)藥年使用量約130萬(wàn)噸,只有約1/3能被作物吸收利用,大部分進(jìn)入了水體､土壤及農(nóng)產(chǎn)品中,使全國(guó)9.3萬(wàn)平方公里耕地遭受了不同程度的污染,并直接威脅到人群健康｡2002年對(duì)16個(gè)省會(huì)城市蔬菜批發(fā)市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)表明,農(nóng)藥總檢出率為20%~60%,總超標(biāo)率為20%~45%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出發(fā)達(dá)國(guó)家的相應(yīng)檢出率｡這兩類(lèi)污染在很多地區(qū)還直接破壞農(nóng)業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng),對(duì)魚(yú)類(lèi)､兩棲類(lèi)､水禽､獸類(lèi)的生存造成巨大的威脅｡

　　另外因?yàn)榇笈镛r(nóng)業(yè)的普及,地膜污染也在加劇｡近20年來(lái),我國(guó)的地膜用量和覆蓋面積已居世界首位｡2003年地膜用量超過(guò)60萬(wàn)噸,在發(fā)達(dá)地區(qū)尤甚｡

　　其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不當(dāng)､治理不夠產(chǎn)生的工業(yè)污染｡農(nóng)村工業(yè)化是中國(guó)改革開(kāi)放30年間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力,在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯｡受鄉(xiāng)村自然經(jīng)濟(jì)的深刻影響,這種工業(yè)化實(shí)際上是一種以低技術(shù)含量的粗放經(jīng)營(yíng)為特征､以犧牲環(huán)境為代價(jià)的反積聚效應(yīng)的工業(yè)化,村村點(diǎn)火､戶(hù)戶(hù)冒煙,不僅造成污染治理困難,還導(dǎo)致污染危害直接｡目前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理,污染物處理率也顯著低于工業(yè)污染物平均處理率｡

　　與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在類(lèi)似污染問(wèn)題的是近些年來(lái)在人口密集地區(qū)尤其發(fā)達(dá)地區(qū)蓬勃發(fā)展起來(lái)的集約化畜禽養(yǎng)殖｡集約化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)在快速發(fā)展的過(guò)程中,沒(méi)有對(duì)其規(guī)模和布局進(jìn)行有效控制,沒(méi)有注重避開(kāi)人口聚居區(qū)和生態(tài)功能區(qū),造成畜禽糞便還田的比例低､危害直接,且其污染排放強(qiáng)度上并不低于工業(yè)企業(yè),不僅會(huì)帶來(lái)地表水的有機(jī)污染和富營(yíng)養(yǎng)化污染以及大氣的惡臭污染甚至地下水污染,畜禽糞便中所含病原體也對(duì)人群健康造成了極大威脅｡

　　二､我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的缺陷

　　我國(guó)是世界上最大的農(nóng)業(yè)國(guó),農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),農(nóng)業(yè)的狀況如何,直接影響整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)和文化教育生活｡農(nóng)業(yè)是“露天工廠(chǎng)”,一方面直接干預(yù)生態(tài)平衡,另一方面工業(yè)等部門(mén)的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)或多或少､直接間接影響著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境｡因此,保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)全局中一件不容忽視的大事｡但是,要使如此眾多的農(nóng)民及社會(huì)各界有組織有計(jì)劃地保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,單靠行政的和經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)組織､領(lǐng)導(dǎo)和管理是難以實(shí)現(xiàn)的,還必須借助于法律手段｡特別是當(dāng)前的農(nóng)業(yè)向大規(guī)模的商品化生產(chǎn)方面發(fā)展,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織形式和經(jīng)營(yíng)方式趨向多樣化,農(nóng)業(yè)社會(huì)化程度不斷提高,使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律保護(hù)顯得愈加緊迫和重要｡然現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法存在不少缺陷:

　　第一,沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律｡我國(guó)已初步形成了一個(gè)以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為主體的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系,但此體系中沒(méi)有綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)或條例｡《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)雖有涉及,但很簡(jiǎn)單,而且未能將農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)統(tǒng)一起來(lái);《農(nóng)業(yè)法》僅對(duì)農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作了原則性的規(guī)定;《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》中涉及到了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)技術(shù)的內(nèi)容;《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中也有一些有關(guān)基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)的規(guī)定｡這些環(huán)境法律法規(guī)都涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù),對(duì)農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用,但是未有直接涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容｡這就使得許多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作無(wú)法可依,不能開(kāi)展｡

　　第二,諸多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域尚是法律真空｡雖然我國(guó)制定了很多生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律,但是,在公眾參與､行政指導(dǎo)､行政強(qiáng)制､有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策等方面,還存在法律空白,還沒(méi)有法律調(diào)整｡這樣不利于調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量,共同參與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù),共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展｡

　　第三,保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境缺少必要的強(qiáng)制手段和措施｡法律雖然不少,但有一個(gè)通病,那就是法律賦予生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)的強(qiáng)制性手段和措施太少,和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求還有很大距離,也不足以預(yù)防和制止生態(tài)環(huán)境污染和破壞事件的發(fā)生｡

　　第四,制度的配套性差,且有制度,無(wú)程序｡法律盡管設(shè)立了很多生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,但是,制度與制度間缺乏必要的協(xié)調(diào),制度間配套性差｡同時(shí),就單個(gè)制度來(lái)講,缺少落實(shí)這個(gè)制度的必要的配套制度和措施,終致生態(tài)保護(hù)制度無(wú)法實(shí)施､無(wú)法完全落實(shí),生態(tài)保護(hù)制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用｡而有制度卻沒(méi)有相應(yīng)的程序,又使得制度很難得到全面貫徹執(zhí)行｡例如限期治理這個(gè)制度,很多法律都做了規(guī)定,但是沒(méi)有一部法律規(guī)定實(shí)施限期治理制度的程序｡這給執(zhí)法人員執(zhí)行這個(gè)制度帶來(lái)了很大的困惑和不便｡又如生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償制度,目前還不能正常發(fā)揮其作用,因?yàn)檫@個(gè)制度的設(shè)計(jì)還有一定缺陷,而且實(shí)施這個(gè)制度還沒(méi)有完善相應(yīng)的配套制度和措施｡

　　第五,現(xiàn)行法律有關(guān)破壞生態(tài)環(huán)境的法律責(zé)任的規(guī)定亟需加強(qiáng)｡許多法律有涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的禁止性規(guī)定但無(wú)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定,即使有規(guī)定對(duì)有關(guān)生態(tài)功能保護(hù)的違法行為處罰亦偏輕｡如對(duì)許多破壞生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重后果的違法行為僅以罰款了之,且罰款數(shù)額偏低｡還有一些對(duì)社會(huì)危害性大的行為,破壞草原等生態(tài)環(huán)境的行為,僅追究行政責(zé)任,未設(shè)置相應(yīng)的刑事責(zé)任條款因而不能追究其刑事責(zé)任｡這些缺陷使得現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)既不足以震懾違法的當(dāng)事人,也不能發(fā)揮以儆效尤的一般教育作用｡

　　第六,執(zhí)法主體被人為割裂｡農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是一個(gè)十分寬泛的概念,涉及方方面面,涵蓋了生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展､森林草原的養(yǎng)護(hù)､水資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)､土地的利用與保護(hù)､環(huán)境污染與破壞的防治等領(lǐng)域,伸展到天上､地下的幾乎所有空間｡無(wú)疑,這需要有一個(gè)權(quán)威部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理｡然根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī),農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)和環(huán)保部門(mén)都有相關(guān)職能,都是執(zhí)法主體,而且地方的各個(gè)條例在相關(guān)執(zhí)法主體的規(guī)定上亦不盡相同,使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入一個(gè)比較混亂的局面｡又以即將施行的《農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》為例,行動(dòng)計(jì)劃的推進(jìn)機(jī)制是政府領(lǐng)導(dǎo),環(huán)保牽頭,各個(gè)部門(mén)共同推進(jìn),不同的部門(mén)都涉及到了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的相關(guān)領(lǐng)域,如農(nóng)業(yè)部實(shí)施的沼氣工程計(jì)劃､水利衛(wèi)生部門(mén)的改水､改廁計(jì)劃等,多個(gè)部門(mén)共同實(shí)施,但現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)狀況常常是多頭管理,結(jié)果是管理失靈,這樣就極大地?fù)p害了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展｡

　　三､我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法完善的幾點(diǎn)建議

　　(一)制定統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法

　　我國(guó)必須制定一部統(tǒng)一的完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律｡這既是依法行政的需要,也是更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求｡必須盡快列入國(guó)家立法計(jì)劃,盡早制定實(shí)施｡其中農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境應(yīng)該是指農(nóng)業(yè)生物賴(lài)以生存和繁衍的各種天然和人工改造的自然因素的總和,包括土壤､水體､大氣､生物等｡其立法思想應(yīng)從傳統(tǒng)的污染防治為主轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主,突出其生態(tài)保護(hù)功能｡并且為使我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境做到良性循環(huán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定中,須著重于對(duì)耕地的保護(hù)､水土流失的防治､鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境污染的防治以及農(nóng)業(yè)水資源和生物資源的保護(hù)等作出規(guī)定｡特別是在資源利用和開(kāi)發(fā)方面,堅(jiān)持使用和養(yǎng)護(hù)相結(jié)合,禁止掠奪性經(jīng)營(yíng),規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)｡此外,對(duì)基本農(nóng)田區(qū)､農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合整治區(qū)的設(shè)立､規(guī)劃和管理要作出明確的規(guī)定｡

　　(二)加快農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)､標(biāo)準(zhǔn)的制定步伐,填補(bǔ)法律空白,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依,有法必依

　　法規(guī)是規(guī)范､制約人們行為的準(zhǔn)繩｡農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)也必須做到有法可依,有法必依｡我國(guó)應(yīng)充分考慮當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體要求,加速制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī),如《耕地污染防治法》､《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》等法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)｡

　　(三)修改完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范

　　我國(guó)應(yīng)對(duì)目前已頒布的環(huán)境保護(hù)法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)修改完善｡首先應(yīng)賦予生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)以相應(yīng)的強(qiáng)制性手段和措施,使其能夠預(yù)防和制止生態(tài)環(huán)境污染和破壞事件的發(fā)生;其次,應(yīng)修改完善現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,使其具有可操作性｡例如為全面落實(shí)生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償制度,應(yīng)開(kāi)征生態(tài)環(huán)境稅､完善生態(tài)補(bǔ)償制度､加大政府投資力度､實(shí)施綠色GDP制度､完善相應(yīng)的程序制度等｡

　　(四)完善農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

　　我國(guó)已經(jīng)制定和頒布了一些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),包括農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量和污染排放標(biāo)準(zhǔn),主要有:《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》､《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》､《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》､《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》等｡對(duì)于現(xiàn)有的已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境需要的標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修訂｡同時(shí),還要根據(jù)實(shí)際需要,制定一些新的標(biāo)準(zhǔn),如《農(nóng)田大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》､《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等｡此外,還應(yīng)根據(jù)各地農(nóng)業(yè)環(huán)境特點(diǎn)制定地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)｡

　　(五)明確農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為的法律責(zé)任

　　現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為缺少有力的法律責(zé)任的規(guī)定,從而造就了農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法中“無(wú)法可依”的局面｡因此,農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法必須對(duì)污染和破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為作出相應(yīng)的處罰規(guī)定,并要求從重從嚴(yán)處理,這是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作的重要保證｡

　　(六)建立有序的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制

　　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制應(yīng)采用統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則｡各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依法對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,各級(jí)農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)對(duì)本轄區(qū)的農(nóng)業(yè)環(huán)境實(shí)行監(jiān)督管理,即具有對(duì)污染和破壞農(nóng)業(yè)環(huán)境的單位或個(gè)人的現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán),農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)建設(shè)的項(xiàng)目､技術(shù)推廣項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告的預(yù)審權(quán),以及組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)環(huán)境建設(shè)､農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)和農(nóng)業(yè)環(huán)境規(guī)劃等的義務(wù)｡

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