保護(hù)地（protectedareas）是指通過法律及其它有效方式用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋特殊區(qū)域[1]。在我國，保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、世界自然與文化遺產(chǎn)地、地質(zhì)公園等，近年來也引進(jìn)了國外的國家公園概念與實(shí)踐[2]。本文的討論范圍主要限于自然保護(hù)區(qū)。

　　摘要：自然保護(hù)區(qū)是我國最大的保護(hù)地類別，但是很多保護(hù)區(qū)的保護(hù)成效不甚理想，系統(tǒng)、科學(xué)的保護(hù)方法對提高保護(hù)區(qū)的保護(hù)成效至關(guān)重要。保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃（ConservationActionPlanning，CAP）廣泛應(yīng)用于自然保護(hù)區(qū)及其他類型保護(hù)地的資源管理，是一個(gè)遵循項(xiàng)目管理過程的保護(hù)規(guī)劃方法，有助于保護(hù)工作者聚焦于重點(diǎn)保護(hù)對象和關(guān)鍵威脅因子。從我國主要的保護(hù)規(guī)劃方法應(yīng)用著手，著重介紹了CAP的形成、過程及其主要特點(diǎn)等方面的內(nèi)容，總結(jié)了CAP在中國的應(yīng)用現(xiàn)狀及其在推廣過程中遇到的困難和問題。在綜述CAP的運(yùn)用和研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，提出了保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃在中國的應(yīng)用前景和運(yùn)用建議。

　　關(guān)鍵詞：保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃（CAP）,自然保護(hù)區(qū),中國,應(yīng)用現(xiàn)狀,運(yùn)用前景

　　自然保護(hù)區(qū)是中國最大的保護(hù)地類型。截至2011年底，我國已經(jīng)建立各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)2640個(gè)，總面積約149km2，陸地自然保護(hù)區(qū)面積約占國土面積的1493%[3，4]。自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量和面積雖然不少，但是很多保護(hù)區(qū)的保護(hù)成效卻不甚理想[5，6]。造成這種狀況的原因很多，在保護(hù)和管理工作中缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的保護(hù)方法，沒有制定和實(shí)施有效的保護(hù)對策，監(jiān)測保護(hù)成效等，是其中比較重要的原因[7，8]。

　　1我國主要的保護(hù)規(guī)劃方法

　　就保護(hù)對策/保護(hù)行動(dòng)的制定乃至實(shí)施而言，自然保護(hù)區(qū)常用的方法包括總體規(guī)劃和保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃。為了將自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理與國際接軌，本世紀(jì)初，大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TheNatureConservancy，TNC）中國部與國家林業(yè)局和其它政府部門合作，引進(jìn)了保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃（ConservationActionPlanning，CAP）。

　　11總體規(guī)劃

　　總體規(guī)劃方法用于制定單個(gè)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對策與行動(dòng)[9]。自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃是在對自然保護(hù)區(qū)的資源和環(huán)境特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、資源保護(hù)與開發(fā)利用現(xiàn)狀以及潛在可能性等進(jìn)行綜合科學(xué)考察之后，建設(shè)前期工作的第一個(gè)階段，主要明確自然保護(hù)區(qū)的范圍、性質(zhì)、類型、發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)，制定自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理各方面的計(jì)劃和措施的過程。國家林業(yè)局頒發(fā)的關(guān)于制定自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃的主要文件有3個(gè)：《國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃編制大綱》、《國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃大綱》、《自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》。3份文件對規(guī)劃包括的內(nèi)容以及內(nèi)容的組織方式各有不同，提出了這些指南間相互協(xié)調(diào)的要求[10-12]。

　　自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃是一個(gè)保護(hù)區(qū)在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)的指導(dǎo)性規(guī)則，對于保護(hù)區(qū)的日常管理工作來說，總體規(guī)劃的內(nèi)容概括性強(qiáng)，也相對簡單。此外，由于總體規(guī)劃的適用期為10年，所以其針對威脅因素變化進(jìn)行調(diào)整的靈活性也不夠[13]。在人力資源發(fā)展等方面，目前我國的總體規(guī)劃一般沒有包括這方面的內(nèi)容[14]。同時(shí)，總體規(guī)劃側(cè)重于要求和內(nèi)容，而規(guī)劃方法/過程不突出。

　　12保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃

　　保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃是在總體規(guī)劃的框架內(nèi)，幫助保護(hù)區(qū)管理人員確定并實(shí)現(xiàn)其保護(hù)區(qū)使命的管理工具，是通過對保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查后，在多方利益相關(guān)者參與的基礎(chǔ)上，針對保護(hù)對象面臨的威脅和問題，制定的一個(gè)大約5年的周期性管理方案。我國《自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃大綱》明確了自然保護(hù)區(qū)基本情況、現(xiàn)狀評價(jià)、管理措施、行動(dòng)時(shí)間表和預(yù)算等[15]。

　　保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃具有重視全局與局部平衡，針對性和具體性與常規(guī)管理平衡，管理行動(dòng)長效性與靈活性平衡，管理目標(biāo)的一致性與階段目標(biāo)的有效性平衡的特點(diǎn)。由于管理計(jì)劃編制強(qiáng)調(diào)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門之間的溝通，采用了參與式的方法，能夠集思廣益，吸收各方面的意見和建議；遵循調(diào)查、評估、討論等過程，因此具有較強(qiáng)的科學(xué)性、針對性和可操作性[16]。

　　13總體規(guī)劃和管理計(jì)劃的關(guān)系

　　保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃解決建設(shè)思路，為依法編制管理計(jì)劃奠定基礎(chǔ)，是管理藍(lán)圖；管理計(jì)劃是落實(shí)總體規(guī)劃的階段性文件，指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)一定時(shí)期內(nèi)的具體工作，逐一實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃確定的自然保護(hù)區(qū)階段性目標(biāo)（中期目標(biāo)），強(qiáng)調(diào)對自然保護(hù)區(qū)日常保護(hù)管理工作的指導(dǎo)。

　　2CAP的應(yīng)用

　　林業(yè)調(diào)查規(guī)劃第37卷第6期王鵬華，等：保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃（CAP）在中國的應(yīng)用現(xiàn)狀及前景分析

　　CAP由大自然保護(hù)協(xié)會(huì)、成功基金會(huì)（FoundationofSuccess）、世界自然基金會(huì)（WorldWildlifeFund）和保護(hù)成效評估伙伴關(guān)系網(wǎng)（TheConservationMeasuresPartnership）等組織的大量項(xiàng)目材料和經(jīng)驗(yàn)編寫，并經(jīng)過許多一線保護(hù)工作者的實(shí)踐檢驗(yàn)[17]。CAP遵循確定項(xiàng)目人員、保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)對象及其關(guān)鍵威脅因子，制定保護(hù)對策，開展保護(hù)行動(dòng)，評估保護(hù)成效等過程，完成對保護(hù)對象健康狀態(tài)和威脅因子的分析，并在此基礎(chǔ)上，制定對應(yīng)的保護(hù)對策和保護(hù)行動(dòng)，并及時(shí)評估保護(hù)成效，是一個(gè)適應(yīng)性管理框架（adaptivemanagementframework）（圖1）[18-21]。CAP具有專門開發(fā)配套的軟件系統(tǒng)（Excel工作表/電子表格和Miradi軟件），CAP過程中每一步的信息都可以通過保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃電子表格來分析。Excel電子表格可以從保護(hù)對象及其威脅因子2個(gè)視角對威脅等級進(jìn)行排序，進(jìn)一步確定出最需要關(guān)注的保護(hù)對象和威脅因子，從而有助于保護(hù)工作者

　　圖1CAP的適應(yīng)性管理框架

　　Fig1AdaptivemanagementframeworkofCAP

　　將有限的保護(hù)資源（包括經(jīng)費(fèi)和人力資源等）用在最需要的保護(hù)方面。同時(shí)，CAP是由基于工作假設(shè)的一系列“不斷趨近”的環(huán)節(jié)所構(gòu)成，是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的迭代過程，在實(shí)施過程中允許信息的不完整或者一定程度上的信息缺失。隨著新的信息的獲得以及項(xiàng)目的變化和成熟，可以不斷地修訂和更新以前制定的保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃，這在一定程度上彌補(bǔ)了總體規(guī)劃和管理計(jì)劃在實(shí)施過程中靈活性不足的缺點(diǎn)。

　　21CAP在國外的應(yīng)用

　　到目前為止，CAP方法已在美洲、澳洲、非洲、歐洲及亞洲部分地區(qū)采用。玻利維亞和秘魯已經(jīng)明確將CAP作為一種官方的保護(hù)地規(guī)劃方法；在馬達(dá)加斯加，每個(gè)國家公園項(xiàng)目的資助者都要求被資助者使用CAP方法編制規(guī)劃。此外，不同的國家和國際保護(hù)組織還使用CAP的改編版本用于不同類型的規(guī)劃：如美國野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)劃（USStateWildlifeConservationPlans）、美國魚類和野生動(dòng)物管理局瀕危動(dòng)物恢復(fù)計(jì)劃（USFWSRecoveryPlans）、美國國家海洋和大氣管理署物種恢復(fù)規(guī)劃（NOAASpeciesRecoveryPlanning）、危地馬拉文化保護(hù)規(guī)劃（Culturaltargetconservationplanning-Guatemala）、美國東南部水生生境資源規(guī)劃（SoutheastUSAquaticResourcePlanning）以及印度尼西亞和德克薩斯州的參與性保護(hù)規(guī)劃（Participatoryconservationplanning–IndonesiaandTexas）等[22]。

　　22CAP在中國的推廣應(yīng)用

　　CAP于2000年左右由TNC引入中國，在其滇西北項(xiàng)目區(qū)（包括麗江老君山）采用CAP的原理和方法，并與有關(guān)保護(hù)區(qū)合作，先后制定了麗江老君山、拉市海、梅里雪山、香格里拉大峽谷、高黎貢山、北京松山、上海崇明東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)和長江上游珍稀特有魚類保護(hù)區(qū)等10多個(gè)保護(hù)區(qū)或國家公園的保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃[23]。

　　為提高中國自然資源管理規(guī)劃和保護(hù)區(qū)工作人員的保護(hù)規(guī)劃能力和水平，TNC中國部于2000年在麗江舉辦第一期CAP培訓(xùn)，至今與合作伙伴一起舉辦了10多次大型的CAP培訓(xùn)。培訓(xùn)著重向與會(huì)者介紹保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃的框架、內(nèi)容以及如何運(yùn)用這種規(guī)劃方法來制定相應(yīng)的總體規(guī)劃、保護(hù)區(qū)保護(hù)對策及其成效評估的管理系統(tǒng)。與昆明理工大學(xué)合作，TNC支持云南省林業(yè)廳編寫了CAP手冊，以便云南省國家級自然保護(hù)區(qū)能運(yùn)用CAP方法制定各自的保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃。

　　同時(shí)，TNC支持中國的林業(yè)管理規(guī)劃主要機(jī)構(gòu)之一，國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，運(yùn)用CAP方法編制上海崇明東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)、天津八仙山國家級自然保護(hù)區(qū)、云南白馬雪山國家級自然保護(hù)區(qū)等的《示范自然保護(hù)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》，并進(jìn)一步分析了CAP方法在中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中的運(yùn)用前景、適宜的運(yùn)用方式和途徑，提出相應(yīng)的指導(dǎo)對策。國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院根據(jù)研究成果向國家林業(yè)局提出建議，將CAP的方法作為國家林業(yè)局制定和修訂有關(guān)規(guī)定的參考。

　　此外，TNC也積極與北京林業(yè)大學(xué)及昆明理工大學(xué)等相關(guān)院校或科研機(jī)構(gòu)合作，逐步將CAP納入正規(guī)的教學(xué)體系中，從而讓更多未來的自然資源和保護(hù)區(qū)的決策者、管理者、實(shí)踐者和規(guī)劃者了解和掌握此方法。北京林業(yè)大學(xué)在2009年就將CAP內(nèi)容納入了本科教學(xué)，而且開設(shè)了專門的實(shí)驗(yàn)；隨后，昆明理工大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院也于2011年9月在本科生中首次開設(shè)該課程。至此，CAP已正式進(jìn)入中國的大學(xué)課堂[24]。

　　23CAP在中國應(yīng)用中存在的問題

　　目前CAP已經(jīng)在中國的自然保護(hù)區(qū)得到了一定程度的應(yīng)用。由于CAP引入我國的時(shí)間不長，目前仍處在初步的宣傳推廣階段。CAP在中國大陸的應(yīng)用尚有一些需要完善的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1）CAP的制定主要由專家完成，利益相關(guān)者的參與性不夠。CAP應(yīng)該由具有多學(xué)科背景的規(guī)劃團(tuán)隊(duì)來制定并充分考慮到利益相關(guān)者的積極參與�？蓪�(shí)際上，由于保護(hù)區(qū)人員剛接觸這一新方法，CAP的制定主要還是由TNC專家主導(dǎo)，科研機(jī)構(gòu)及高校的相關(guān)專家參與，而保護(hù)區(qū)的工作人員，即CAP的所有者和最直接的實(shí)施者參與不足。這樣一來，保護(hù)區(qū)人員對CAP方法依舊所知甚少，制定保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃的能力沒有得到明顯提高。

　　2）CAP制定之后被束之高閣而沒有用來指導(dǎo)保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理工作。一方面，因CAP規(guī)劃方法還沒有作為政府保護(hù)區(qū)主管部門的剛性要求，比如像對總體規(guī)劃的要求一樣，保護(hù)區(qū)對編制和執(zhí)行保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃沒有動(dòng)力和積極性；另一方面，作為CAP主要研發(fā)者，TNC作為外來保護(hù)機(jī)構(gòu)，不能成為保護(hù)區(qū)的保護(hù)行動(dòng)實(shí)施主體。因此，編制的大多數(shù)保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃成為一紙空文，沒有真正得到實(shí)施。

　　3）缺少真正成功的CAP運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)。如上所述，在國外，很多國家和組織已經(jīng)運(yùn)用CAP方法開展保護(hù)區(qū)管理保護(hù)，但在我國，由于保護(hù)區(qū)的保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃編制后很少實(shí)施，成功案例少之又少。因而，CAP作為開展保護(hù)區(qū)管理的優(yōu)勢尚未體現(xiàn)出來，還沒有足夠的說服力。

　　3CAP在中國運(yùn)用前景展望

　　盡管存在上述問題，但根據(jù)實(shí)際應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，CAP作為一種先進(jìn)的保護(hù)規(guī)劃方法，應(yīng)該在中國有廣闊的運(yùn)用前景。CAP可以成為中國保護(hù)規(guī)劃方法體系的一個(gè)重要部分，也可與其它保護(hù)規(guī)劃方法結(jié)合使用。結(jié)合筆者的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和大量的文獻(xiàn)研究，認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來加以嘗試：1）將CAP作為一種方法和工具嵌入到其他保護(hù)方法的使用或者規(guī)劃類文件制定的過程中，而不是在同一個(gè)保護(hù)區(qū)域再單獨(dú)制定一個(gè)保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃。因此，可以考慮將CAP的運(yùn)用與自然保護(hù)區(qū)的管理性文件編制結(jié)合起來，將其作為編寫總體規(guī)劃、管理計(jì)劃等的指導(dǎo)方法和工具。例如，CAP可以用來幫助制定自然保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃和管理計(jì)劃。CAP雖然不能提供編制管理計(jì)劃需要的所有元素，但是足以滿足管理計(jì)劃核心內(nèi)容的制定。CAP可以幫助自然保護(hù)區(qū)管理者科學(xué)而準(zhǔn)確地確定管理計(jì)劃的目標(biāo)（主要保護(hù)對象及其健康狀況、主要的威脅因素等）和針對目標(biāo)要具體采取的管理行動(dòng)；CAP還為管理者提供了有效和便捷的監(jiān)測評估邏輯框架、指標(biāo)和相關(guān)內(nèi)容，有助于管理者對相關(guān)的規(guī)劃及其實(shí)施進(jìn)行監(jiān)測和評估，根據(jù)監(jiān)測和評估的結(jié)果對管理計(jì)劃進(jìn)行必要的調(diào)整。

　　2）將CAP方法與管理計(jì)劃并列使用。通過10多年的使用，我國林業(yè)部門已經(jīng)接受并要求保護(hù)區(qū)（國家級）編制管理計(jì)劃，提出了“保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃為依法編制管理計(jì)劃奠定基礎(chǔ)，是管理藍(lán)圖；管理計(jì)劃是落實(shí)總體規(guī)劃的階段性文件”的保護(hù)規(guī)劃框架體系。如上所述，CAP與保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃在編制過程、內(nèi)容等方面基本一致，但CAP的邏輯框架結(jié)構(gòu)似乎更嚴(yán)密，也有Excel電子表格等分析工具加以支撐。不提倡用CAP代替保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃，但建議將CAP作為除管理計(jì)劃外的選項(xiàng)。保護(hù)區(qū)可以根據(jù)自己的意愿，選擇制定管理計(jì)劃或保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃。這既不會(huì)給保護(hù)區(qū)，也不會(huì)給政府的保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生任何額外負(fù)擔(dān)，而且保護(hù)規(guī)劃方法的多樣化可能有助于提升我國保護(hù)規(guī)劃的總體水平。

　　3）CAP不僅可以運(yùn)用于自然保護(hù)區(qū)，也可用于其他類別的保護(hù)地�？梢杂糜诰幹七@些類別保護(hù)地的保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃，比如風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)地、遺產(chǎn)保護(hù)地等的保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃。用CAP方法編制的保護(hù)規(guī)劃，不僅滿足保護(hù)地的管理需求，也便于與國際同行交流。

　　4）可以開發(fā)一些保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃的改編本用于除自然資源保護(hù)以外的領(lǐng)域，如有形或無形的自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)。盡管國外也在嘗試將CAP用于其他領(lǐng)域，但是基本上還是集中在自然資源的保護(hù)和管理方面。隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們越來越注重提升精神生活品質(zhì)，主要表現(xiàn)為對生態(tài)資源的合理利用、更加關(guān)注非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地及世界自然/文化遺產(chǎn)的保護(hù)。使用者可以結(jié)合自己項(xiàng)目的具體情況，全部或者部分應(yīng)用CAP框架。當(dāng)然，在將CAP應(yīng)用于自然資源保護(hù)以外的領(lǐng)域時(shí)，需要對原有術(shù)語及其含義進(jìn)行必要調(diào)整。

　　當(dāng)然，CAP方法在我國保護(hù)規(guī)劃工作中的運(yùn)用和推廣，首先需要保護(hù)管理部門接受它，把它納入保護(hù)規(guī)劃體系，根據(jù)我國保護(hù)地實(shí)際情況，對CAP做一些本土化的改進(jìn)，這也是CAP的研發(fā)者最希望看到的結(jié)果。其次，是需要擁有大量熟悉和能夠運(yùn)用CAP技能制定保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃的人才。從短期看，可以通過強(qiáng)化培訓(xùn)，培養(yǎng)規(guī)劃機(jī)構(gòu)和保護(hù)區(qū)人員制定保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃和管理計(jì)劃的能力，以適應(yīng)制定這類規(guī)劃對相關(guān)能力的迫切需求。從長遠(yuǎn)需求看，需要在大中專院校中開設(shè)保護(hù)規(guī)劃培訓(xùn)課程（包括CAP），培養(yǎng)畢業(yè)后能致力于為保護(hù)區(qū)和其他類別的保護(hù)地管理服務(wù)的專業(yè)人才。截至目前，我國的保護(hù)區(qū)規(guī)劃只是制定總體規(guī)劃，而且必須由具有認(rèn)可資質(zhì)的機(jī)構(gòu)完成，規(guī)劃機(jī)構(gòu)將總體規(guī)劃制定后移交保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)人員不制定規(guī)劃，也就無需具備規(guī)劃能力。而CAP和管理計(jì)劃等，需要保護(hù)區(qū)自己主持制定，這就需要保護(hù)區(qū)加強(qiáng)對有關(guān)業(yè)務(wù)人員的能力建設(shè)，從而可推進(jìn)我國保護(hù)事業(yè)管理的科學(xué)化和信息化。

　　致謝：感謝昆明理工大學(xué)王宏斌教授、曾和平副教授以及云南省林業(yè)廳楊芳女士對論文提出的寶貴意見！

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