保護地（protectedareas）是指通過法律及其它有效方式用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋特殊區(qū)域[1]。在我國，保護地包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、世界自然與文化遺產地、地質公園等，近年來也引進了國外的國家公園概念與實踐[2]。本文的討論范圍主要限于自然保護區(qū)。

　　摘要：自然保護區(qū)是我國最大的保護地類別，但是很多保護區(qū)的保護成效不甚理想，系統(tǒng)、科學的保護方法對提高保護區(qū)的保護成效至關重要。保護行動規(guī)劃（ConservationActionPlanning，CAP）廣泛應用于自然保護區(qū)及其他類型保護地的資源管理，是一個遵循項目管理過程的保護規(guī)劃方法，有助于保護工作者聚焦于重點保護對象和關鍵威脅因子。從我國主要的保護規(guī)劃方法應用著手，著重介紹了CAP的形成、過程及其主要特點等方面的內容，總結了CAP在中國的應用現(xiàn)狀及其在推廣過程中遇到的困難和問題。在綜述CAP的運用和研究進展的基礎上，提出了保護行動規(guī)劃在中國的應用前景和運用建議。

　　關鍵詞：保護行動規(guī)劃（CAP）,自然保護區(qū),中國,應用現(xiàn)狀,運用前景

　　自然保護區(qū)是中國最大的保護地類型。截至2011年底，我國已經建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2640個，總面積約149km2，陸地自然保護區(qū)面積約占國土面積的1493%[3，4]。自然保護區(qū)的數(shù)量和面積雖然不少，但是很多保護區(qū)的保護成效卻不甚理想[5，6]。造成這種狀況的原因很多，在保護和管理工作中缺乏系統(tǒng)、科學的保護方法，沒有制定和實施有效的保護對策，監(jiān)測保護成效等，是其中比較重要的原因[7，8]。

　　1我國主要的保護規(guī)劃方法

　　就保護對策/保護行動的制定乃至實施而言，自然保護區(qū)常用的方法包括總體規(guī)劃和保護區(qū)管理計劃。為了將自然保護區(qū)保護管理與國際接軌，本世紀初，大自然保護協(xié)會（TheNatureConservancy，TNC）中國部與國家林業(yè)局和其它政府部門合作，引進了保護行動規(guī)劃（ConservationActionPlanning，CAP）。

　　11總體規(guī)劃

　　總體規(guī)劃方法用于制定單個自然保護區(qū)的保護對策與行動[9]。自然保護區(qū)總體規(guī)劃是在對自然保護區(qū)的資源和環(huán)境特點、社會經濟條件、資源保護與開發(fā)利用現(xiàn)狀以及潛在可能性等進行綜合科學考察之后，建設前期工作的第一個階段，主要明確自然保護區(qū)的范圍、性質、類型、發(fā)展方向和發(fā)展目標，制定自然保護區(qū)保護管理各方面的計劃和措施的過程。國家林業(yè)局頒發(fā)的關于制定自然保護區(qū)總體規(guī)劃的主要文件有3個：《國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃編制大綱》、《國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃大綱》、《自然保護區(qū)總體規(guī)劃技術規(guī)程》。3份文件對規(guī)劃包括的內容以及內容的組織方式各有不同，提出了這些指南間相互協(xié)調的要求[10-12]。

　　自然保護區(qū)總體規(guī)劃是一個保護區(qū)在相當長的時期內的指導性規(guī)則，對于保護區(qū)的日常管理工作來說，總體規(guī)劃的內容概括性強，也相對簡單。此外，由于總體規(guī)劃的適用期為10年，所以其針對威脅因素變化進行調整的靈活性也不夠[13]。在人力資源發(fā)展等方面，目前我國的總體規(guī)劃一般沒有包括這方面的內容[14]。同時，總體規(guī)劃側重于要求和內容，而規(guī)劃方法/過程不突出。

　　12保護區(qū)管理計劃

　　保護區(qū)管理計劃是在總體規(guī)劃的框架內，幫助保護區(qū)管理人員確定并實現(xiàn)其保護區(qū)使命的管理工具，是通過對保護區(qū)現(xiàn)狀進行調查后，在多方利益相關者參與的基礎上，針對保護對象面臨的威脅和問題，制定的一個大約5年的周期性管理方案。我國《自然保護區(qū)管理計劃大綱》明確了自然保護區(qū)基本情況、現(xiàn)狀評價、管理措施、行動時間表和預算等[15]。

　　保護區(qū)管理計劃具有重視全局與局部平衡，針對性和具體性與常規(guī)管理平衡，管理行動長效性與靈活性平衡，管理目標的一致性與階段目標的有效性平衡的特點。由于管理計劃編制強調管理機構內設部門之間的溝通，采用了參與式的方法，能夠集思廣益，吸收各方面的意見和建議；遵循調查、評估、討論等過程，因此具有較強的科學性、針對性和可操作性[16]。

　　13總體規(guī)劃和管理計劃的關系

　　保護區(qū)的總體規(guī)劃解決建設思路，為依法編制管理計劃奠定基礎，是管理藍圖；管理計劃是落實總體規(guī)劃的階段性文件，指導自然保護區(qū)一定時期內的具體工作，逐一實現(xiàn)總體規(guī)劃確定的自然保護區(qū)階段性目標（中期目標），強調對自然保護區(qū)日常保護管理工作的指導。

　　2CAP的應用

　　林業(yè)調查規(guī)劃第37卷第6期王鵬華，等：保護行動規(guī)劃（CAP）在中國的應用現(xiàn)狀及前景分析

　　CAP由大自然保護協(xié)會、成功基金會（FoundationofSuccess）、世界自然基金會（WorldWildlifeFund）和保護成效評估伙伴關系網（TheConservationMeasuresPartnership）等組織的大量項目材料和經驗編寫，并經過許多一線保護工作者的實踐檢驗[17]。CAP遵循確定項目人員、保護目標、保護對象及其關鍵威脅因子，制定保護對策，開展保護行動，評估保護成效等過程，完成對保護對象健康狀態(tài)和威脅因子的分析，并在此基礎上，制定對應的保護對策和保護行動，并及時評估保護成效，是一個適應性管理框架（adaptivemanagementframework）（圖1）[18-21]。CAP具有專門開發(fā)配套的軟件系統(tǒng)（Excel工作表/電子表格和Miradi軟件），CAP過程中每一步的信息都可以通過保護行動規(guī)劃電子表格來分析。Excel電子表格可以從保護對象及其威脅因子2個視角對威脅等級進行排序，進一步確定出最需要關注的保護對象和威脅因子，從而有助于保護工作者

　　圖1CAP的適應性管理框架

　　Fig1AdaptivemanagementframeworkofCAP

　　將有限的保護資源（包括經費和人力資源等）用在最需要的保護方面。同時，CAP是由基于工作假設的一系列“不斷趨近”的環(huán)節(jié)所構成，是一個循環(huán)往復的迭代過程，在實施過程中允許信息的不完整或者一定程度上的信息缺失。隨著新的信息的獲得以及項目的變化和成熟，可以不斷地修訂和更新以前制定的保護行動規(guī)劃，這在一定程度上彌補了總體規(guī)劃和管理計劃在實施過程中靈活性不足的缺點。

　　21CAP在國外的應用

　　到目前為止，CAP方法已在美洲、澳洲、非洲、歐洲及亞洲部分地區(qū)采用。玻利維亞和秘魯已經明確將CAP作為一種官方的保護地規(guī)劃方法；在馬達加斯加，每個國家公園項目的資助者都要求被資助者使用CAP方法編制規(guī)劃。此外，不同的國家和國際保護組織還使用CAP的改編版本用于不同類型的規(guī)劃：如美國野生動物保護規(guī)劃（USStateWildlifeConservationPlans）、美國魚類和野生動物管理局瀕危動物恢復計劃（USFWSRecoveryPlans）、美國國家海洋和大氣管理署物種恢復規(guī)劃（NOAASpeciesRecoveryPlanning）、危地馬拉文化保護規(guī)劃（Culturaltargetconservationplanning-Guatemala）、美國東南部水生生境資源規(guī)劃（SoutheastUSAquaticResourcePlanning）以及印度尼西亞和德克薩斯州的參與性保護規(guī)劃（Participatoryconservationplanning–IndonesiaandTexas）等[22]。

　　22CAP在中國的推廣應用

　　CAP于2000年左右由TNC引入中國，在其滇西北項目區(qū)（包括麗江老君山）采用CAP的原理和方法，并與有關保護區(qū)合作，先后制定了麗江老君山、拉市海、梅里雪山、香格里拉大峽谷、高黎貢山、北京松山、上海崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū)和長江上游珍稀特有魚類保護區(qū)等10多個保護區(qū)或國家公園的保護行動規(guī)劃[23]。

　　為提高中國自然資源管理規(guī)劃和保護區(qū)工作人員的保護規(guī)劃能力和水平，TNC中國部于2000年在麗江舉辦第一期CAP培訓，至今與合作伙伴一起舉辦了10多次大型的CAP培訓。培訓著重向與會者介紹保護行動規(guī)劃的框架、內容以及如何運用這種規(guī)劃方法來制定相應的總體規(guī)劃、保護區(qū)保護對策及其成效評估的管理系統(tǒng)。與昆明理工大學合作，TNC支持云南省林業(yè)廳編寫了CAP手冊，以便云南省國家級自然保護區(qū)能運用CAP方法制定各自的保護區(qū)管理計劃。

　　同時，TNC支持中國的林業(yè)管理規(guī)劃主要機構之一，國家林業(yè)局調查規(guī)劃設計院，運用CAP方法編制上海崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū)、天津八仙山國家級自然保護區(qū)、云南白馬雪山國家級自然保護區(qū)等的《示范自然保護區(qū)建設實施方案》，并進一步分析了CAP方法在中國自然保護區(qū)建設管理中的運用前景、適宜的運用方式和途徑，提出相應的指導對策。國家林業(yè)局調查規(guī)劃設計院根據(jù)研究成果向國家林業(yè)局提出建議，將CAP的方法作為國家林業(yè)局制定和修訂有關規(guī)定的參考。

　　此外，TNC也積極與北京林業(yè)大學及昆明理工大學等相關院�；蚩蒲袡C構合作，逐步將CAP納入正規(guī)的教學體系中，從而讓更多未來的自然資源和保護區(qū)的決策者、管理者、實踐者和規(guī)劃者了解和掌握此方法。北京林業(yè)大學在2009年就將CAP內容納入了本科教學，而且開設了專門的實驗；隨后，昆明理工大學環(huán)境科學與工程學院也于2011年9月在本科生中首次開設該課程。至此，CAP已正式進入中國的大學課堂[24]。

　　23CAP在中國應用中存在的問題

　　目前CAP已經在中國的自然保護區(qū)得到了一定程度的應用。由于CAP引入我國的時間不長，目前仍處在初步的宣傳推廣階段。CAP在中國大陸的應用尚有一些需要完善的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1）CAP的制定主要由專家完成，利益相關者的參與性不夠。CAP應該由具有多學科背景的規(guī)劃團隊來制定并充分考慮到利益相關者的積極參與。可實際上，由于保護區(qū)人員剛接觸這一新方法，CAP的制定主要還是由TNC專家主導，科研機構及高校的相關專家參與，而保護區(qū)的工作人員，即CAP的所有者和最直接的實施者參與不足。這樣一來，保護區(qū)人員對CAP方法依舊所知甚少，制定保護行動規(guī)劃的能力沒有得到明顯提高。

　　2）CAP制定之后被束之高閣而沒有用來指導保護區(qū)的保護管理工作。一方面，因CAP規(guī)劃方法還沒有作為政府保護區(qū)主管部門的剛性要求，比如像對總體規(guī)劃的要求一樣，保護區(qū)對編制和執(zhí)行保護行動規(guī)劃沒有動力和積極性；另一方面，作為CAP主要研發(fā)者，TNC作為外來保護機構，不能成為保護區(qū)的保護行動實施主體。因此，編制的大多數(shù)保護行動規(guī)劃成為一紙空文，沒有真正得到實施。

　　3）缺少真正成功的CAP運用經驗。如上所述，在國外，很多國家和組織已經運用CAP方法開展保護區(qū)管理保護，但在我國，由于保護區(qū)的保護行動規(guī)劃編制后很少實施，成功案例少之又少。因而，CAP作為開展保護區(qū)管理的優(yōu)勢尚未體現(xiàn)出來，還沒有足夠的說服力。

　　3CAP在中國運用前景展望

　　盡管存在上述問題，但根據(jù)實際應用的經驗認為，CAP作為一種先進的保護規(guī)劃方法，應該在中國有廣闊的運用前景。CAP可以成為中國保護規(guī)劃方法體系的一個重要部分，也可與其它保護規(guī)劃方法結合使用。結合筆者的實際工作經驗和大量的文獻研究，認為可以從以下幾個方面來加以嘗試：1）將CAP作為一種方法和工具嵌入到其他保護方法的使用或者規(guī)劃類文件制定的過程中，而不是在同一個保護區(qū)域再單獨制定一個保護行動規(guī)劃。因此，可以考慮將CAP的運用與自然保護區(qū)的管理性文件編制結合起來，將其作為編寫總體規(guī)劃、管理計劃等的指導方法和工具。例如，CAP可以用來幫助制定自然保護區(qū)的總體規(guī)劃和管理計劃。CAP雖然不能提供編制管理計劃需要的所有元素，但是足以滿足管理計劃核心內容的制定。CAP可以幫助自然保護區(qū)管理者科學而準確地確定管理計劃的目標（主要保護對象及其健康狀況、主要的威脅因素等）和針對目標要具體采取的管理行動；CAP還為管理者提供了有效和便捷的監(jiān)測評估邏輯框架、指標和相關內容，有助于管理者對相關的規(guī)劃及其實施進行監(jiān)測和評估，根據(jù)監(jiān)測和評估的結果對管理計劃進行必要的調整。

　　2）將CAP方法與管理計劃并列使用。通過10多年的使用，我國林業(yè)部門已經接受并要求保護區(qū)（國家級）編制管理計劃，提出了“保護區(qū)總體規(guī)劃為依法編制管理計劃奠定基礎，是管理藍圖；管理計劃是落實總體規(guī)劃的階段性文件”的保護規(guī)劃框架體系。如上所述，CAP與保護區(qū)管理計劃在編制過程、內容等方面基本一致，但CAP的邏輯框架結構似乎更嚴密，也有Excel電子表格等分析工具加以支撐。不提倡用CAP代替保護區(qū)管理計劃，但建議將CAP作為除管理計劃外的選項。保護區(qū)可以根據(jù)自己的意愿，選擇制定管理計劃或保護行動規(guī)劃。這既不會給保護區(qū)，也不會給政府的保護區(qū)管理機構產生任何額外負擔，而且保護規(guī)劃方法的多樣化可能有助于提升我國保護規(guī)劃的總體水平。

　　3）CAP不僅可以運用于自然保護區(qū)，也可用于其他類別的保護地。可以用于編制這些類別保護地的保護行動規(guī)劃，比如風景名勝區(qū)、水源保護地、遺產保護地等的保護行動規(guī)劃。用CAP方法編制的保護規(guī)劃，不僅滿足保護地的管理需求，也便于與國際同行交流。

　　4）可以開發(fā)一些保護行動規(guī)劃的改編本用于除自然資源保護以外的領域，如有形或無形的自然文化遺產的保護。盡管國外也在嘗試將CAP用于其他領域，但是基本上還是集中在自然資源的保護和管理方面。隨著物質生活水平的提高，人們越來越注重提升精神生活品質，主要表現(xiàn)為對生態(tài)資源的合理利用、更加關注非物質文化遺產地及世界自然/文化遺產的保護。使用者可以結合自己項目的具體情況，全部或者部分應用CAP框架。當然，在將CAP應用于自然資源保護以外的領域時，需要對原有術語及其含義進行必要調整。

　　當然，CAP方法在我國保護規(guī)劃工作中的運用和推廣，首先需要保護管理部門接受它，把它納入保護規(guī)劃體系，根據(jù)我國保護地實際情況，對CAP做一些本土化的改進，這也是CAP的研發(fā)者最希望看到的結果。其次，是需要擁有大量熟悉和能夠運用CAP技能制定保護行動規(guī)劃的人才。從短期看，可以通過強化培訓，培養(yǎng)規(guī)劃機構和保護區(qū)人員制定保護行動規(guī)劃和管理計劃的能力，以適應制定這類規(guī)劃對相關能力的迫切需求。從長遠需求看，需要在大中專院校中開設保護規(guī)劃培訓課程（包括CAP），培養(yǎng)畢業(yè)后能致力于為保護區(qū)和其他類別的保護地管理服務的專業(yè)人才。截至目前，我國的保護區(qū)規(guī)劃只是制定總體規(guī)劃，而且必須由具有認可資質的機構完成，規(guī)劃機構將總體規(guī)劃制定后移交保護區(qū)，保護區(qū)人員不制定規(guī)劃，也就無需具備規(guī)劃能力。而CAP和管理計劃等，需要保護區(qū)自己主持制定，這就需要保護區(qū)加強對有關業(yè)務人員的能力建設，從而可推進我國保護事業(yè)管理的科學化和信息化。

　　致謝：感謝昆明理工大學王宏斌教授、曾和平副教授以及云南省林業(yè)廳楊芳女士對論文提出的寶貴意見！

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