北京市位于華北大平原西北部，全市林地總面積達(dá)1054萬(wàn)hm2，生態(tài)公益林751萬(wàn)hm2，其中，山區(qū)生態(tài)公益林684萬(wàn)hm2，占生態(tài)公益林總面積的911%，森林覆蓋率3547%。山區(qū)生態(tài)公益林主要分布在河流、水庫(kù)上游集水區(qū)、水土流失易發(fā)區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、重點(diǎn)風(fēng)沙危害區(qū)、歷史名勝景區(qū)和重點(diǎn)林區(qū)，其重要地區(qū)多為交通不便、集體經(jīng)濟(jì)薄弱、就業(yè)困難、農(nóng)民收入低的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展滯后區(qū)，主要功能對(duì)改善首都生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用[1]。

　　摘要：對(duì)北京市山區(qū)集體生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為管護(hù)的實(shí)施不僅有效解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問(wèn)題，增加了農(nóng)民收入，而且扭轉(zhuǎn)了“造林有補(bǔ)助，成活是包袱”的局面，保證了首都林業(yè)可持續(xù)發(fā)展；但是，生態(tài)公益林管護(hù)在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制上存在著一些問(wèn)題。藉此提出了北京市生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)從自身實(shí)際出發(fā)，探索多種補(bǔ)償方式，制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化管理體制，細(xì)化基層管理規(guī)章制度，通過(guò)建立協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，探索村級(jí)參與模式，引進(jìn)淘汰上崗機(jī)制，將生態(tài)公益林管護(hù)與經(jīng)營(yíng)管理相結(jié)合等可促進(jìn)生態(tài)公益林管護(hù)的建議。

　　關(guān)鍵詞：集體生態(tài)公益林,生態(tài)效益,補(bǔ)償機(jī)制,森林管護(hù),北京市

　　山區(qū)集體生態(tài)公益林分布、地位、特點(diǎn)決定了實(shí)現(xiàn)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展必須建立山區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，探索農(nóng)民養(yǎng)山就業(yè)的有效途徑，從而促進(jìn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，保護(hù)生態(tài)，鞏固綠化成果，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的良性循環(huán)。為了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收、保護(hù)生態(tài)，從2004年開(kāi)始，北京市建立山區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。截至目前，山區(qū)生態(tài)公益林管護(hù)工作已經(jīng)在10個(gè)區(qū)縣的102個(gè)山區(qū)、半山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1577個(gè)山區(qū)村全面地展開(kāi)，近46萬(wàn)名管護(hù)人員上崗[2]。

　　北京市山區(qū)集體生態(tài)公益林占山區(qū)生態(tài)公益林的911%，是首都生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵。目前，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)展順利。為全面、客觀地反映公共財(cái)政投資績(jī)效，在對(duì)北京市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，客觀評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)山區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的影響，分析總結(jié)取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題，從而為完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制調(diào)控體系提供方法依據(jù)，更好地為宏觀決策服務(wù)和規(guī)范山區(qū)生態(tài)公益林管護(hù)行為，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制健康發(fā)展。

　　1調(diào)查方法及范圍

　　11調(diào)查方法

　　1）本次調(diào)查采取半結(jié)構(gòu)訪談、關(guān)鍵人物訪談與問(wèn)卷、調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行。問(wèn)卷調(diào)查主要對(duì)象為管護(hù)員，調(diào)查內(nèi)容為管護(hù)員基本情況、管護(hù)員意愿。考慮到調(diào)查對(duì)象基本是山區(qū)農(nóng)民，問(wèn)題設(shè)計(jì)盡量通俗化。問(wèn)卷發(fā)放采用隨機(jī)的方式。

　　半結(jié)構(gòu)訪談以生態(tài)公益林管護(hù)運(yùn)作的最小單位，村集體為調(diào)查對(duì)象，調(diào)查內(nèi)容主要圍繞村基本情況、村級(jí)組織形式與運(yùn)作方式、生態(tài)公益林管護(hù)成效、生態(tài)公益林管護(hù)存在問(wèn)題展開(kāi)。

　　2）調(diào)查區(qū)縣選擇上以生態(tài)公益林?jǐn)?shù)量、管護(hù)員多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為主要依據(jù)，在鎮(zhèn)、村3級(jí)調(diào)查中采用按管護(hù)員人數(shù)的非等概率抽樣法，在區(qū)內(nèi)抽取2～3個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）作為樣本，在調(diào)查鎮(zhèn)中抽取2個(gè)村作為對(duì)象。在村級(jí)調(diào)查中采用了以戶為單位和管護(hù)員個(gè)人調(diào)查相結(jié)合的方式。在區(qū)、鎮(zhèn)調(diào)查中座談，了解各區(qū)、鎮(zhèn)生態(tài)公益林管護(hù)工作開(kāi)展情況，并進(jìn)行了二手資料收集，如生態(tài)管護(hù)工作文件、檔案、統(tǒng)計(jì)表等。

　　3）進(jìn)行預(yù)調(diào)查。為了更好地設(shè)計(jì)問(wèn)卷，全面反映管護(hù)運(yùn)作及管護(hù)員意愿，在正式調(diào)查之前選取了1個(gè)鎮(zhèn)及村開(kāi)展預(yù)調(diào)查，并隨機(jī)抽取了管護(hù)員進(jìn)行訪談。根據(jù)調(diào)查情況和結(jié)果修正調(diào)查問(wèn)卷、調(diào)查方式和內(nèi)容，以使調(diào)查更符合實(shí)際情況，保證調(diào)查工作順利。

　　12調(diào)查范圍

　　村級(jí)調(diào)查是本項(xiàng)目調(diào)查重點(diǎn)。圍繞生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)公益林管護(hù)模式，課題組進(jìn)行了將近2個(gè)月的調(diào)查，共涉及5個(gè)區(qū)縣，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，15個(gè)村，其分布如圖1所示。

　　2結(jié)果與分析

　　21生態(tài)公益林管護(hù)實(shí)施情況

　　211生態(tài)公益林管護(hù)執(zhí)行情況

　　自2005年以來(lái)，北京市確定近42990名管護(hù)人員，分別來(lái)自于40000多個(gè)家庭。在強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任前提下，生態(tài)公益林管護(hù)在各個(gè)山區(qū)井然有序地進(jìn)行，初見(jiàn)成效。為了加強(qiáng)管護(hù)員培訓(xùn)，制定管護(hù)員培訓(xùn)方案和相關(guān)培訓(xùn)手冊(cè)，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，累計(jì)培訓(xùn)管理人員和管護(hù)人員13738萬(wàn)人次，4萬(wàn)多名管護(hù)人員平均每人培訓(xùn)達(dá)4次以上；生態(tài)公益林撫育和森林防火是管護(hù)員主要職責(zé)，政策的實(shí)施使得生態(tài)公益林撫育得到了有效開(kāi)展，火災(zāi)隱患得到了有效控制；在資金投入上也加大了力度，主要用于管護(hù)員日常工資發(fā)放；檢查監(jiān)督上，北京市對(duì)10個(gè)區(qū)縣先后開(kāi)展了多次全面檢查，對(duì)于不合格的管護(hù)人員采取扣工資，取消資格等措施。為了保障生態(tài)公益林管護(hù)順利進(jìn)行，北京市在管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施上也作了巨大投入：①安排專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；②建立北京市生態(tài)公益林信息管理系統(tǒng)，使生態(tài)公益林補(bǔ)償進(jìn)入信息化管理階段；③建立定期報(bào)告和聯(lián)系會(huì)議制度，規(guī)范檔案管理，做到文字圖表資料齊全。

　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，生態(tài)公益林管護(hù)的實(shí)施，扭轉(zhuǎn)了“造林有補(bǔ)助，成活是包袱”的局面，提高了山區(qū)農(nóng)民的收入。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)公益林管護(hù)目前還僅僅停留在簡(jiǎn)單“管”和“看”上。如何有效

　　圖1調(diào)查樣點(diǎn)和調(diào)查問(wèn)卷分布

　　Fig1Distributionofsurveyssamplesandquestionnaire地組織好這支隊(duì)伍，提高管護(hù)員認(rèn)識(shí)，發(fā)揮管護(hù)員作用，加強(qiáng)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理，將“管護(hù)”與“經(jīng)營(yíng)”相結(jié)合，成為了下一步工作的關(guān)鍵。

　　212管護(hù)組織及制度建設(shè)

　　1）普遍成立以常務(wù)或主管副區(qū)縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，農(nóng)委、財(cái)政、林業(yè)局等部門(mén)為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)議小組，在林業(yè)部門(mén)設(shè)立生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理辦公室，實(shí)行各級(jí)政府負(fù)責(zé)制度。區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)、村委會(huì)與管護(hù)人員逐級(jí)簽定山區(qū)生態(tài)公益林管護(hù)責(zé)任書(shū)，在明確責(zé)任下，健全管理體系。

　　2）在《北京市人民政府關(guān)于建立山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的通知》要求下，相關(guān)部門(mén)制定了配套政策措施，完善管理制度和管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；各區(qū)縣結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，分別制定山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則等文件，明確補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)人員的選擇條件、職責(zé)、獎(jiǎng)罰制度和生態(tài)公益林管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償資金的使用與管理；各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)進(jìn)一步細(xì)化，制定符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的實(shí)施方案。管理制度形成村長(zhǎng)、隊(duì)長(zhǎng)、組長(zhǎng)、管護(hù)員逐級(jí)責(zé)任制度、管護(hù)地塊與管護(hù)責(zé)任書(shū)及管護(hù)員相對(duì)應(yīng)、檢查結(jié)果與管護(hù)工資掛鉤、管護(hù)員工資發(fā)放公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。

　　22生態(tài)公益林管護(hù)特點(diǎn)

　　北京市生態(tài)公益林管護(hù)存在以下特點(diǎn)：

　　1）生態(tài)公益林管護(hù)建立在自愿原則下，補(bǔ)償方式以“養(yǎng)山就業(yè)、規(guī)范補(bǔ)償、以工代補(bǔ)、建管結(jié)合”為方針。通過(guò)農(nóng)民上崗務(wù)林，參與生態(tài)公益林建設(shè)和管護(hù)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)，獲得補(bǔ)償。

　　2）建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上的管護(hù)，其過(guò)程及機(jī)制從區(qū)級(jí)到鎮(zhèn)級(jí)基本相同，在村級(jí)運(yùn)作上模式多樣：①?gòu)膮^(qū)林業(yè)局——鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）林業(yè)站——村委會(huì)——管護(hù)員層層簽訂責(zé)任書(shū)，明確各自職責(zé)，并將責(zé)任落到人頭、地塊；②在村級(jí)管理中建立了組長(zhǎng)、隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，采取聯(lián)合管護(hù)和分戶管護(hù)方式，責(zé)任區(qū)劃分上采用了按流域、溝、片等形式。管護(hù)員的產(chǎn)生上有自己申報(bào)直接產(chǎn)生、自己申報(bào)抓鬮產(chǎn)生、村民小組會(huì)議表決、村委會(huì)指定等方式；看護(hù)方式有防火期的24h輪崗，平常時(shí)期的小組半天制、隔天制、全天制；監(jiān)督上有插旗上崗制、組與組之間交叉復(fù)查崗制、接力式站崗等方式。

　　3）注重生態(tài)公益林撫育與森林防火，并兼顧森林資源保護(hù)和病蟲(chóng)害防治。

　　4）各區(qū)之間經(jīng)濟(jì)條件、自身特點(diǎn)決定了生態(tài)公益林管護(hù)不盡相同。具體體現(xiàn)在享受補(bǔ)償?shù)纳絽^(qū)生態(tài)公益林界定、補(bǔ)償資金配套力度上。

　　23管護(hù)成效

　　231增加了農(nóng)民收入

　　生態(tài)補(bǔ)償年投入管護(hù)資金192億元，使山區(qū)農(nóng)民年人均純收入增加300多元，在4萬(wàn)多名管護(hù)員中，安排低保、低收入戶人員5036名，選用棄牧護(hù)林人員2609名，由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制采用了直補(bǔ)的方式，農(nóng)民切實(shí)獲得了現(xiàn)實(shí)收益，購(gòu)買(mǎi)力增加，農(nóng)村消費(fèi)水平有一定程度提高。深山區(qū)農(nóng)民收入增加更加明顯，如延慶千家店鎮(zhèn)大石窯村人均增收1800多元，懷柔喇叭溝門(mén)鄉(xiāng)帽山村人均增收1692元。

　　232緩解就業(yè)壓力，收入穩(wěn)定，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展

　　生態(tài)補(bǔ)償采取了生態(tài)公益林管護(hù)的方式，使具有勞動(dòng)能力、符合條件的低保護(hù)、散養(yǎng)放牧人員基本實(shí)現(xiàn)了上崗，在全市山區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力231469名中，管護(hù)員占186%，極大地緩解了農(nóng)村就業(yè)壓力。對(duì)于管護(hù)員穩(wěn)定、不需輪換的村貢獻(xiàn)更加突出，收入快速增長(zhǎng)，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，管護(hù)成為了家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源。管護(hù)員管護(hù)前務(wù)農(nóng)（種地、果園）占747%、外出打工占212%、從事民俗旅游占1%，其他占3%，相當(dāng)部分勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　233山區(qū)生態(tài)效益改善，保證首都林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施扭轉(zhuǎn)了“造林有補(bǔ)助，成活是包袱”的局面，禁牧、禁薪、禁墾、禁伐、禁獵措施得到全面落實(shí)，有效地保護(hù)了野生動(dòng)、植物資源，增強(qiáng)了森林資源的水土保持、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能，同時(shí)，為市民提供了旅游、娛樂(lè)、綠色休閑帶。在調(diào)查中，81%的管護(hù)員認(rèn)為管護(hù)后不僅保護(hù)樹(shù)木意識(shí)增強(qiáng)了，而且火災(zāi)隱患得到了很好地控制。

　　24存在的問(wèn)題

　　241補(bǔ)償方式

　　現(xiàn)行的補(bǔ)償政策是通過(guò)農(nóng)民上崗務(wù)林獲得補(bǔ)償資金，其性質(zhì)是對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)的勞動(dòng)報(bào)酬。近似于“造血型”補(bǔ)償方式，由過(guò)去的以政策扶貧為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目扶貧為主，既有利于改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)公益林質(zhì)量，又可解決農(nóng)村閑散勞動(dòng)力問(wèn)題，加快農(nóng)民脫貧致富步伐。其缺點(diǎn)是被補(bǔ)償方缺少靈活支付能力[3]。

　　1）競(jìng)爭(zhēng)與平均機(jī)會(huì)主義并存，管護(hù)員由輪換機(jī)制產(chǎn)生，增加了管理難度與不穩(wěn)定性。村生態(tài)補(bǔ)償資金、400元/月補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)決定了村級(jí)管護(hù)員數(shù)量，按照管護(hù)員選擇標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際需求人數(shù)往往小于供給人數(shù)，供需的失調(diào)，只有競(jìng)爭(zhēng)抓鬮上崗，為了利益的權(quán)衡，在管護(hù)員的產(chǎn)生上往往平均到戶或平均到人，采用輪換辦法享受政策，執(zhí)行職責(zé)。

　　2）資源參與分配，導(dǎo)致收入差距加大，存在村與村、人與人之間的收入不平衡，以及同工不同酬的現(xiàn)象。在調(diào)查的村中，村與村之間管護(hù)員工資存在差異，但同村內(nèi)管護(hù)工資相同（組長(zhǎng)一般略高），有的村月工資達(dá)700多，有的村僅100多。

　　3）對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)產(chǎn)生了依賴(lài)性，自立能力弱，這尤其體現(xiàn)在20多歲的青壯年上。管護(hù)員年齡限制在18歲以上，而目前的管護(hù)還停留在簡(jiǎn)單看護(hù)上，年輕人在其中很難獲得生存技能的提升，一旦停止管護(hù)補(bǔ)助，就會(huì)失去生活來(lái)源。

　　長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“授人以魚(yú)不如授人以漁”，在補(bǔ)償方式上，應(yīng)該幫助農(nóng)村建立特色產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)寬就業(yè)途徑，形成自我發(fā)展機(jī)制，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我積累能力和自我發(fā)展能力。此外，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償方式多樣化是生態(tài)補(bǔ)償順利開(kāi)展的基礎(chǔ)和保障[4]。

　　242補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

　　1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以滿足管護(hù)員現(xiàn)實(shí)生活的需求

　　北京市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是管護(hù)員平均400元/月[5]，以務(wù)林的形式獲得補(bǔ)償，補(bǔ)償前提是農(nóng)民必須付出勞動(dòng)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)村人均收入增長(zhǎng)發(fā)揮了巨大作用，林農(nóng)生活得到了一定程度改善。但農(nóng)民因生活得不到切實(shí)改善而參與生態(tài)管護(hù)的積極性不高，脫崗、漏崗、人員替代、干私活現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這跟管理不到位有一定聯(lián)系，但是從現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際生活需求分析，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村確實(shí)能維持基本生活費(fèi)，但同時(shí)也剝奪了管護(hù)員從事其他勞務(wù)的機(jī)會(huì)。管護(hù)員往往是家庭中的主要?jiǎng)趧?dòng)力，是家庭經(jīng)濟(jì)主要支撐，但補(bǔ)償費(fèi)并不能滿足一家人的正常生活開(kāi)支，更談不上富裕。在管護(hù)員意愿調(diào)查中，認(rèn)為管護(hù)工資偏低的占794%，期望工資在400～600元/月的占783%。2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)靜止性與村級(jí)運(yùn)作的兩頭兼顧性

　　管護(hù)員工資年均變化不大，雖然相關(guān)文件規(guī)定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)生活水平提高有所增加，但在一些村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于各種原因，落實(shí)到管護(hù)員人頭上的工資還有所降低。在村級(jí)運(yùn)作中，如果在原有基礎(chǔ)上增加管護(hù)員名額，勢(shì)必降低個(gè)人補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；如果在原有基礎(chǔ)上減少管護(hù)員名額，村整體補(bǔ)償相應(yīng)降低。

　　3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一刀切的形式忽略了地區(qū)差異

　　補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一刀切，沒(méi)有根據(jù)各區(qū)實(shí)際情況確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，欠缺科學(xué)性和公平性。

　　243管理機(jī)制

　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)文件中規(guī)定了管護(hù)人員由村級(jí)組織負(fù)責(zé)管理，落實(shí)管護(hù)責(zé)任制，做到人頭、地頭、責(zé)任相對(duì)應(yīng)，簽訂責(zé)任書(shū)或合同，明確獎(jiǎng)罰措施和辦法；林業(yè)站負(fù)責(zé)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)指導(dǎo)和管護(hù)工作情況檢查驗(yàn)收等。

　　1）缺乏管理經(jīng)費(fèi)，管理積極性降低

　　由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中忽視了管理者的利益需求，不僅缺乏對(duì)負(fù)責(zé)生態(tài)公益林管護(hù)組織部門(mén)、日常管理者的貢獻(xiàn)補(bǔ)償，而且加重了相關(guān)部門(mén)的工作負(fù)擔(dān)和財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成管理者積極性缺失，責(zé)任感降低[6]。管理者迫于目標(biāo)責(zé)任制，上級(jí)部門(mén)巨大的行政壓力，其積極性、責(zé)任心值得思考，即使存在一定的補(bǔ)助，但補(bǔ)助遠(yuǎn)不足以滿足生態(tài)管護(hù)工作的執(zhí)行成本，比如辦公經(jīng)費(fèi)、管理經(jīng)費(fèi)、通信設(shè)備、防火設(shè)備、汽油費(fèi)等。另外，市政府沒(méi)有配套的管理資金，而各區(qū)由于財(cái)政狀況差異，配套資金得不到有力、穩(wěn)定的保障。農(nóng)村基層干部來(lái)自于農(nóng)民，在管護(hù)執(zhí)行中，群體利益的喪失很難保證他們發(fā)揮有效的管理監(jiān)督作用，導(dǎo)致了對(duì)管護(hù)員管理環(huán)節(jié)的真空。

　　2）所扣發(fā)的管護(hù)資金缺乏支配權(quán)，弱化了監(jiān)督力度

　　生態(tài)補(bǔ)償金嚴(yán)格獨(dú)立的管理機(jī)制一定程度上弱化了管理監(jiān)督的力度。對(duì)扣發(fā)的管護(hù)資金，林業(yè)站、村級(jí)組織均沒(méi)有支配權(quán)，形成有罰不獎(jiǎng)的局面，嚴(yán)重影響了管理人員的積極性和管護(hù)人員的責(zé)任心。

　　3建議

　　北京市生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)從自身實(shí)際出發(fā)，完善補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化管理體制，細(xì)化基層管理規(guī)章制度，建立嚴(yán)格的村級(jí)監(jiān)督審查制度，同時(shí)建立良好的生態(tài)補(bǔ)償金的使用管理機(jī)制，獎(jiǎng)罰分明，探索科學(xué)的生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)模式。

　　1）積極探索多種補(bǔ)償方式，如區(qū)域補(bǔ)償、要素補(bǔ)償?shù)龋�并將其與新農(nóng)村建設(shè)和地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，幫助山區(qū)農(nóng)民建立替代產(chǎn)業(yè)或生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，形成農(nóng)民自身素質(zhì)和能力的積累。通過(guò)素質(zhì)的提高、職業(yè)技能的培訓(xùn)，真正轉(zhuǎn)變?yōu)樯絽^(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要力量。

　　2）合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)北京各區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，制定不同的生態(tài)補(bǔ)償扶持政策，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上加大對(duì)比較落后的遠(yuǎn)郊區(qū)縣生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的扶持力度，促進(jìn)遠(yuǎn)郊區(qū)縣生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在區(qū)一級(jí)水平上實(shí)行“層次補(bǔ)償，專(zhuān)業(yè)管護(hù)”。另外，建立生態(tài)管護(hù)配套資金，加強(qiáng)管理，維護(hù)管理者的利益，防止管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)真空。

　　3）引進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，探索村級(jí)參與模式。生態(tài)公益林管護(hù)提高了農(nóng)民在資源保護(hù)中的參與性，但參與式的有效機(jī)制還未得到有效發(fā)揮�？赏ㄟ^(guò)建立綜合決策機(jī)制、資金投入機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、公眾參與機(jī)制和區(qū)域合作機(jī)制，探索生態(tài)公益林管護(hù)村級(jí)參與模式，提高農(nóng)民參與森林資源保護(hù)作用，提升村級(jí)社區(qū)發(fā)展能力。

　　4）在管護(hù)員產(chǎn)生方式上糾正平均機(jī)會(huì)主義。從生態(tài)補(bǔ)償“養(yǎng)山就業(yè)、規(guī)范補(bǔ)償、以工代補(bǔ)、建管結(jié)合”八字方針出發(fā)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)上崗淘汰機(jī)制，糾正目前近似于福利、普惠的運(yùn)作方式，在國(guó)家提供機(jī)會(huì)基礎(chǔ)上，增強(qiáng)農(nóng)民責(zé)任心、積極性。同時(shí)，建立激勵(lì)機(jī)制，改變“好壞一個(gè)樣”的局面。

　　5）生態(tài)公益林管護(hù)應(yīng)與經(jīng)營(yíng)管理相結(jié)合，在管護(hù)中切實(shí)提高生態(tài)效益。在明確生態(tài)公益林區(qū)域性、功能性前提下，引導(dǎo)生態(tài)公益林保護(hù)健康發(fā)展。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]馬履一，王希群提高北京市山區(qū)生態(tài)公益林質(zhì)量的對(duì)策研究[J]西南林學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，25（4）：17-22

　　[2]北京市人民政府關(guān)于建立山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的通知[京政發(fā)（2004）25號(hào)][Z]

　　[3]王薇，張征建立和完善西部地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的探討[M]//生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策設(shè)計(jì)，2005：209-218

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