摘要:2010年1月1日，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》開始實(shí)施，填補(bǔ)了農(nóng)地承包糾紛解決程序上的法律空白，對(duì)于億萬農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保障具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。本文從湖北、陜西、廣東部分農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁的現(xiàn)狀出發(fā)，為新法更好地發(fā)揮作用提出了幾點(diǎn)建議并作出相關(guān)討論。

　　關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛,調(diào)解,仲裁,對(duì)策探究

　　《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》將調(diào)解仲裁工作納入了規(guī)范化、法制化的軌道，但新法的實(shí)施效果不容樂觀�，F(xiàn)根據(jù)實(shí)地調(diào)查對(duì)調(diào)解仲裁現(xiàn)狀分析如下。

　　一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決中調(diào)解工作的現(xiàn)狀

　　據(jù)了解，湖北大悟縣農(nóng)地承包仲裁委員會(huì)其自成立以來共發(fā)生農(nóng)地糾紛237起，其中80%以上通過調(diào)解解決，提起訴訟的有31起，申請(qǐng)仲裁的僅有7起�？梢娬{(diào)解這種傳統(tǒng)而又不可或缺的解紛方式在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但自2010年新法對(duì)調(diào)解工作法制化以來，農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解工作改進(jìn)并不大，且主要呈現(xiàn)以下問題：

　　一是很多村鎮(zhèn)沒有專門的調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員，調(diào)解員由村長支書或其他村委會(huì)干部擔(dān)任。即使有少部分村鎮(zhèn)有調(diào)解員，也無固定工資，工作熱情不高。

　　二是村干部法律及業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待加強(qiáng)。對(duì)于新法僅有極個(gè)別村干部知道，其他人一無所知，對(duì)于法律文件及國家政策文件的學(xué)習(xí)也未形成機(jī)制，相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)不能及時(shí)更新。

　　三是農(nóng)民申請(qǐng)調(diào)解多為口頭申請(qǐng)，且村委會(huì)從未對(duì)案件情況做相關(guān)記錄。

　　四是調(diào)解最后以達(dá)成口頭調(diào)解合意為最終結(jié)果，從未訂立書面協(xié)議。除非刑事案件有記錄，一般民事案件從申請(qǐng)到解決幾乎沒有做過記錄。

　　五是調(diào)解方式十分隨意，態(tài)度一般或是惡劣，偶有使用武力解決。

　　六是調(diào)解過程粗糙，有的是和稀泥以求快速解決，目的不在于讓雙方真正滿意，而更多以暫時(shí)解決問題、完成調(diào)解任務(wù)為主，為后來訴訟或者信訪留下隱患。

　　七是處理方式單一，缺乏創(chuàng)新性。一些村干部或者調(diào)解員調(diào)解方式往往機(jī)械僵硬，變通能力和靈活性較差。

　　八是村干部處于權(quán)力壟斷地位，本身可能就是矛盾的根源，其參與調(diào)解更使矛盾激化或黑白顛倒。

　　九是多數(shù)農(nóng)民對(duì)調(diào)解結(jié)果不甚滿意，少部分調(diào)解完后仍然訴訟，有的直接訴訟或上訪。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，僅有32%的糾紛當(dāng)事人對(duì)村委會(huì)的調(diào)解工作表示滿意。

　　二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛中仲裁工作的現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬┢辗üぷ鞑坏轿唬�仲裁在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決中的認(rèn)知度很低

　　《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》在2010年正式開始生效，截至目前已實(shí)行三年有余，然而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理站等相關(guān)單位聲稱做過很多宣傳工作，但農(nóng)戶、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府對(duì)于該法了解甚少，甚至當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局和國土資源局等部分人員不知道有農(nóng)地承包管理仲裁委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)。綜合來看，對(duì)于這一機(jī)構(gòu)、這部法律、仲裁這種解決方式、仲裁的申請(qǐng)程序、仲裁裁決書的效力有將近百分之九十五的調(diào)查人群不了解。

　　（二）仲裁工作缺乏后續(xù)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，仲裁員新生力量少

　　雖然仲裁庭的仲裁員全部都經(jīng)過省級(jí)的統(tǒng)一培訓(xùn)才能取得仲裁員資格，但后期除了偶爾幾次交流會(huì)議外，缺乏后續(xù)業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)。仲裁員年齡偏大，很少有法科學(xué)生畢業(yè)從事相關(guān)工作，辦事效率、方法、學(xué)習(xí)能力亟待加強(qiáng)。同時(shí)因非科班出身缺乏系統(tǒng)的法律知識(shí)，僅憑取得資格時(shí)的培訓(xùn)不足以解決隨時(shí)代變化日益復(fù)雜的土地糾紛。

　�。ㄈ�）仲裁工作經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)到位，影響工作積極性和良性運(yùn)轉(zhuǎn)

　　農(nóng)地承包仲裁免費(fèi)對(duì)農(nóng)戶來講的確是一大優(yōu)勢(shì)，但當(dāng)?shù)刎?cái)政部門經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位已成為目前仲裁工作的最大障礙。農(nóng)地仲裁委員會(huì)日常所有的開銷，如水電費(fèi)、招待費(fèi)，仲裁員的工資，再加之新法規(guī)定當(dāng)事人可以選擇開庭地點(diǎn)，下鄉(xiāng)開庭的食宿、交通費(fèi)、車補(bǔ)、燃油費(fèi)等等，本應(yīng)由當(dāng)?shù)刎?cái)政部分負(fù)責(zé)，但都無法落實(shí)到位，很大程度上還要靠村、鄉(xiāng)、公安人員貼補(bǔ)，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)由農(nóng)經(jīng)局內(nèi)部經(jīng)費(fèi)先墊付的情況，直接影響工作的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

　�。ㄋ模┺r(nóng)地承包仲裁委員會(huì)不獨(dú)立，仲裁作用和實(shí)效大打折扣

　　制約農(nóng)地承包糾紛仲裁發(fā)揮其效力的另一個(gè)重要原因在于其仲裁機(jī)構(gòu)不獨(dú)立。主要體現(xiàn)在：一是仲裁委員會(huì)仍依附于農(nóng)機(jī)局的行政編制。雖然政府對(duì)仲裁可以起到監(jiān)督指導(dǎo)的作用，但現(xiàn)實(shí)中行政因素對(duì)仲裁工作的公正進(jìn)行反而帶來了較大干預(yù)。二是經(jīng)費(fèi)方面依賴于當(dāng)?shù)刎?cái)政，經(jīng)費(fèi)撥付不到位或不足，對(duì)仲裁工作日常進(jìn)行和仲裁員的積極性造成了影響。三是如果當(dāng)事人不執(zhí)行，仲裁裁決需要法院強(qiáng)制力予以配合才能完成，其缺乏強(qiáng)制力直接影響仲裁委地位和仲裁現(xiàn)場(chǎng)秩序的維持。四是仲裁委員會(huì)很多委員由縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，因工作政事多出席仲裁委會(huì)議的次數(shù)寥寥可數(shù)，其相關(guān)仲裁能力的缺乏其實(shí)并不能起到指導(dǎo)作用，對(duì)仲裁工作的公平性造成的干擾也在所難免。

　　三、對(duì)策探究

　　（一）完善調(diào)解工作機(jī)制，將糾紛化解在源頭

　　絕大部分的案件之所以通過調(diào)解方式解決，其一，相對(duì)于仲裁和訴訟，調(diào)解手續(xù)簡單、快捷、費(fèi)用低、時(shí)間短；其二，大多數(shù)農(nóng)地糾紛案件案情比較簡單，事實(shí)和證據(jù)就近易于獲取，為解決過程提供了很大便利。其三，村民“低頭不見抬頭見”，打官司或是仲裁會(huì)對(duì)鄰里感情造成很大程度的傷害。

　　因此，應(yīng)充分重視基層調(diào)解工作，加快完善基層調(diào)解工作機(jī)制，設(shè)置獨(dú)立的村民調(diào)解委員會(huì)機(jī)構(gòu)，增設(shè)人民調(diào)解員的獨(dú)立編制，并給予其適當(dāng)?shù)墓べY補(bǔ)助，激發(fā)工作熱情；選任素質(zhì)較高、有耐心、有責(zé)任感、德高望重的村民擔(dān)任，保證農(nóng)民對(duì)調(diào)解結(jié)果的滿意程度；對(duì)調(diào)解員開展培訓(xùn)活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)知識(shí)更新，與調(diào)解工作模范村莊進(jìn)行交流，學(xué)習(xí)并創(chuàng)新調(diào)解形式，將糾紛最終化解在源頭。

　�。ǘ�）結(jié)合新法特點(diǎn)，創(chuàng)新普法形式和內(nèi)容

　　筆者認(rèn)為，強(qiáng)化新法的普及工作具體可以做好以下幾點(diǎn)：一是普法時(shí)需要突出強(qiáng)調(diào)仲裁的優(yōu)越性，例如仲裁是免費(fèi)的，仲裁員有職業(yè)資格證，仲裁后如果對(duì)結(jié)果不滿意的話可以繼續(xù)向法院提起訴訟，仲裁裁決的強(qiáng)制執(zhí)行力等等，而不是將新法的所有規(guī)定全部灌輸給農(nóng)民；二是充分利用新法關(guān)于當(dāng)事人有權(quán)選擇開庭地點(diǎn)并且仲裁必須公開庭審的規(guī)定，如果選擇在當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)開庭時(shí)，可組織村民前往觀摩庭審，并在庭審前后配合對(duì)新法進(jìn)行講解；三是在積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等相關(guān)工作的同時(shí)配套宣傳新法，告知村民一旦出現(xiàn)糾紛仲裁也是一種有效的解紛方式；四是多采用農(nóng)民喜聞樂見的普法方式，比如在村里集體播放有關(guān)普法的視頻，通過小品、相聲、快板等文藝表演形式下鄉(xiāng)宣傳，寓教于樂，或者通過當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、村內(nèi)廣播、村務(wù)公告欄、標(biāo)語、定期座談會(huì)等形式，切實(shí)做好普法工作，而不是僅采用分發(fā)宣傳單或紙質(zhì)材料等單一方式。

　　（三）提高農(nóng)地承包仲裁委員會(huì)地位，逐步實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性

　　筆者認(rèn)為，目前仲裁未發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，深層次原因是其地位較為尷尬。國家是否可以考慮將仲裁作為農(nóng)地承包訴訟前的必經(jīng)程序，規(guī)定當(dāng)事人間發(fā)生糾紛后，調(diào)解不成的一律先提交到農(nóng)地承包仲裁委員會(huì)，對(duì)仲裁裁決不服的情況下才能依法起訴。同時(shí)，調(diào)解員在調(diào)解不滿意時(shí)、法官在立案前應(yīng)告知并盡量引導(dǎo)當(dāng)事人選擇仲裁這種解決方式，使仲裁曝光度和地位得以提升，真正拓寬解紛渠道。另外，在仲裁庭布置，仲裁員著裝，仲裁語言等方面加強(qiáng)嚴(yán)肅性，在仲裁庭審秩序維護(hù)，不執(zhí)行仲裁裁決書采取措施方面增加手段的強(qiáng)制性。

　　農(nóng)地承包仲裁委員會(huì)目前還是有很強(qiáng)的行政色彩，這對(duì)案件公平性、經(jīng)費(fèi)到位都有很大影響。筆者設(shè)想，在其發(fā)展較為成熟時(shí)，建議政府牽頭，由法律專業(yè)人士主導(dǎo)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于農(nóng)經(jīng)局等縣級(jí)行政單位的仲裁委員會(huì)。如可以在湖北省建立農(nóng)地糾紛仲裁委員會(huì)總會(huì)，在各縣建立分會(huì)。經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府撥付給省仲裁委員會(huì)，總會(huì)再直接撥付給縣級(jí)仲裁委分會(huì)，省去省級(jí)政府對(duì)市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政劃撥，縣級(jí)財(cái)政對(duì)仲裁委劃撥等環(huán)節(jié)，盡可能減小行政力量對(duì)仲裁工作的影響，由上級(jí)仲裁委員會(huì)監(jiān)督下級(jí)仲裁委員會(huì)的工作。

　　（四）加大經(jīng)費(fèi)投入，充分加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地仲裁工作的重視

　　只有在經(jīng)濟(jì)上相對(duì)獨(dú)立，才能做到仲裁工作的獨(dú)立。而經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)獨(dú)立，不僅在于經(jīng)費(fèi)來源與地方財(cái)政分流，盡可能地減少當(dāng)?shù)刎?cái)政將經(jīng)費(fèi)用作其它用途的可能和機(jī)會(huì)，也在于加大對(duì)仲裁委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)投入，使其足以保障農(nóng)地糾紛仲裁工作的正常開展。筆者甚至可以設(shè)想，當(dāng)仲裁的解紛作用發(fā)揮到一定程度，我國法治建設(shè)發(fā)展到一定階段時(shí)，是否可以將其變更為民商事仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民適當(dāng)收費(fèi)實(shí)現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立和仲裁經(jīng)費(fèi)供給充足的雙贏。

　　（五）其它配合措施

　　除了上述重點(diǎn)闡述的對(duì)策，還可以通過以下方式予以配合：其一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村村委會(huì)干部選舉的監(jiān)督，使村里業(yè)務(wù)素質(zhì)高、品德良好、能力較強(qiáng)的干部當(dāng)選，避免一些靠“暗箱操作”上任的村干部為牟取私利而侵害農(nóng)民土地利益；其二，加強(qiáng)鄉(xiāng)村思想文化建設(shè)，建設(shè)和諧村民關(guān)系，為糾紛的解決培養(yǎng)良好的鄉(xiāng)村環(huán)境；其三，加強(qiáng)政府及農(nóng)業(yè)部門對(duì)調(diào)解和仲裁工作的指導(dǎo)，通過培訓(xùn)會(huì)、座談交流會(huì)、理論學(xué)習(xí)等方式引起當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視；其四，加快相關(guān)配套法規(guī)和具體實(shí)施細(xì)則，各地結(jié)合自身情況制定相關(guān)文件，以解決基層調(diào)解仲裁實(shí)施過程中遇到的問題。

　　四、反思探討

　�。ㄒ唬┬路ㄖ�“仲裁后仍可提起訴訟”的規(guī)定值得商榷

　　新法第48條規(guī)定，當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴，與《仲裁法》對(duì)仲裁效力強(qiáng)制力的規(guī)定不同。這一特色規(guī)定為公正合理地解決農(nóng)民土地糾紛設(shè)置了多重防線，盡可能避免因糾紛處理失誤而對(duì)農(nóng)民利益造成損害。從這個(gè)意義上來講，無疑是人性化的。然而，實(shí)踐中還是有些障礙：這一規(guī)定從立法本身看似乎有對(duì)仲裁委員會(huì)和仲裁員工作不信任的因素，如果當(dāng)事人對(duì)結(jié)果不滿意最終又起訴，一定程度上造成了對(duì)仲裁工作的否定和人力、經(jīng)費(fèi)的極大浪費(fèi)；同時(shí)拖延了解決問題的時(shí)間，無形中也加大了訴訟和信訪的壓力。

　�。ǘ�）對(duì)比農(nóng)地承包糾紛和勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛解決，仲裁發(fā)揮作用懸殊的原因

　　可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地承包糾紛仲裁不如勞動(dòng)仲裁選擇度高，筆者探究其原因，認(rèn)為，其一，前者糾紛發(fā)生在空巢老人和留守兒童居多的農(nóng)村，后者大多發(fā)生在勞動(dòng)雇傭關(guān)系密集的城區(qū)，相比較前者當(dāng)事人受教育水平、對(duì)信息的獲取能力較差。其二，農(nóng)地仲裁普法方式和普法渠道相對(duì)單一，而勞動(dòng)仲裁幾乎隨處可見。其三，由于國家土地承包經(jīng)營三十年不變的政策，農(nóng)村土地關(guān)系相對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系比較穩(wěn)定。其四，勞動(dòng)糾紛所涉及的標(biāo)的價(jià)值往往較高高，農(nóng)地的短期經(jīng)濟(jì)利益并不是十分明顯，如果調(diào)解可以解決農(nóng)民也一般不太會(huì)尋求其它方式。的確，有許多因素會(huì)造成農(nóng)地仲裁的適用狀況不同于勞動(dòng)仲裁，也會(huì)在法律實(shí)施初期面臨很多挑戰(zhàn)。

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