關鍵詞：項目代建制問題探討

　　摘要：代建制是在我國特有體制下發(fā)展起來的一種新型項目管理制度，在我國政府投資項目中的運用已十分廣泛，并逐漸顯現(xiàn)出其不同于傳統(tǒng)管理模式的優(yōu)越性。但由于代建制還處在培育、試點和發(fā)展階段，對于這種新型化的管理制度，必然存在許多制約其發(fā)展和急需解決的問題，需要我們?nèi)ヌ接懞徒鉀Q。

　　1 代建制概述

　　代建制是在投資體制、項目管理、風險承擔等方面存在諸多弊端和制約因素，亟待進行體制改革前提下，以國務院頒布《關于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號文)文件精神為指導發(fā)展起來的在公有產(chǎn)權下解決政府投資項目建設管理中“投、建、管(監(jiān))、用”一體化行政委托及非專業(yè)管理弊端而推行的一種市場化的項目管理制度。這種模式特點是由項目出資人將項目委托有相應資質(zhì)的代建人對項目的可行性研究、勘察、設計、監(jiān)理、施工等全過程進行管理(也可分階段)，直接承擔工程全過程管理和監(jiān)督職能，并按照建設項目工期和設計要求完成建設任務，直至項目竣工驗收后交付使用人使用。在我國，代建制主要應用于政府投資的非經(jīng)營性項目。

　　表一現(xiàn)行的項目代建制運作模式

　　序號 項目名稱 運作模式

　　1 政府專業(yè)代建公司模式 由政府組建或指定若干家具備較強經(jīng)濟和技術實力的國有建設公司、投資公司或項目管理公司，對指定項目實行代建，按照企業(yè)化模式經(jīng)營管理。

　　2 政府專業(yè)管理機構模式 由政府成立具有較強經(jīng)濟、技術實力的代建管理機構，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資項目實行代建。

　　3 項目管理公司競爭代建模式 由政府設立準入條件，按市場競爭原則，批準若干家具有較強經(jīng)濟和技術實力，有良好建設管理業(yè)績并可承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府擇優(yōu)選擇較好條件的公司承擔代建任務。

　　2 代建制推行中應注意的問題

　　2.1 代建形式及代建人法律地位問題

　　(1)代建形式確定問題

　　現(xiàn)行的代建形式主要為兩大類共三種形式，即項目全過程代建和項目兩階段代建。作為一個代建項目首先要明確代建形式，而確定代建形式主要依據(jù)項目建設性質(zhì)和本身的特點。兩階段代建或劃分更多階段代建在實際操作中存在一些弊端，一是不便統(tǒng)籌規(guī)劃。二是不利于現(xiàn)代項目管理方法在代建項目中的完整應用。三是不便于強化對政府投資的管理，難以追溯違約責任，影響政府投資的效果。全過程代建是一個連貫的過程，它能夠?qū)崿F(xiàn)項目統(tǒng)籌規(guī)劃和明確責任主體，實現(xiàn)集約型投資管理的目標。但只單純以兩種形式的利弊選定代建形式無科學依據(jù)。

　　(2)代建人法律地位的確定問題

　　政府部門和代建人之間的經(jīng)濟關系是一種標準的委托代理關系，委托代理是根據(jù)被代理人的委托授權而產(chǎn)生的代理關系。業(yè)主的授權意志是代建制的委托代理關系最終建立的關鍵。代建合同的法律屬性不是很明確，既不完全屬承包合同，也不完全屬委托合同，這就意味著代建方與政府和使用單位的“責、權、利”不明確或不對等。

　　實踐中，代建人在國家基本建設程序中沒有被授予認可的法律地位�？陀^上無法得到各級政府和建設相關管理、備案部門等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，雖然各方面已給予了一些變通，但治標不治本，辦事效率較低。因此，要想改變目前狀況必須明確代建人的法律地位，授予其合法的權利。

　　2.2 代建制度的制定問題

　　(1)現(xiàn)行部分體制與代建制的不配套問題

　　我國出現(xiàn)代建制以后，出現(xiàn)委托人、代建人、使用人，這與原以建設單位為主體是不同的。項目立項、土地許可證、規(guī)劃許可證、招投標、合同備案、施工許可以及到最后**固定資產(chǎn)移交，都涉及代建人起什么作用的問題，代建人能不能作為主體，目前的政策是不配套的。

　　(2)代建制企業(yè)資質(zhì)及資格問題

　　我國現(xiàn)行《建筑法》規(guī)定：從事建筑活動要經(jīng)過審查，取得資格資質(zhì)，然后在資質(zhì)范圍內(nèi)從事建筑活動。但是沒有提到代建制，只是對設計、勘察、施工、監(jiān)理這幾個行業(yè)明確要資質(zhì)。那么代建單位要不要先取得資格?

　　大多數(shù)代建項目都采取放寬市場準入條件的方式，寬進嚴出。進的時候只要符合建設方提出的條件、有管理經(jīng)驗、資金滿足及擔保到位等條件的就行，對資質(zhì)要求淡化。

　　(3)代建招投標形式及管理問題

　　按照我國《招投標法》第三條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)從事勘察、施工、設計、監(jiān)理和材料設備采購都應招標。但在招標法也沒有說到代建，代建就意味著可以招標，也可以不招標。作為政府投資項目不招標就不合理，而招標的方式又有三種形式，代建招標如何選擇，況且目前沒有相關代建費用計算標準，如何進行投標報價，而選擇招標就必然存在競標，政府又如何判斷報價合理性。若選擇低價中標，代建費無法滿足管理成本需要，顯然有問題。許多地方性項目，由于各地出臺的代建制度的差異，代建主體準入條件不統(tǒng)一，導致代建項目招標失敗或因代建企業(yè)對不同地區(qū)代建制度了解不夠被落標或廢標。這應作為制約代建制健康發(fā)展的弊端重點研究解決。

　　2.3 代建管理費取費標準及獎罰機制問題

　　(1)代建管理費取費標準問題

　　財政部把代建制的取費，定義為代建管理費。取費標準最高是1.2%。問題的關鍵就是代建費僅僅是管理費，還是包括其他。如果只是管理費，那就成傳統(tǒng)建設單位就是代建單位。而代建費絕不等同與傳統(tǒng)意義的管理費，比如科研編制、招標代理、造價咨詢、契稅等，這些費用并未含在管理費中。因此在取費上面出現(xiàn)了問題。

　　從對代建制下代建企業(yè)的工作內(nèi)容分析，項目代建費不宜直接套用《基本建設財務管理規(guī)定》中的“建設單位管理費”，應依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主體確定。項目代建費是與代建單位所承擔的“嚴格控制投資、充分發(fā)揮投資效益”的責任相對應的。項目代建費雖然應高于建設單位管理費，但是，高出部分的費用與原管理模式下的浪費或突破的投資相比，卻是微不足道的，況且，項目代建費中的稅費最終還將歸入政府財政收入。

　　(2)節(jié)約獎勵及違約處罰問題

　　從目前代建制運行中我們發(fā)現(xiàn)，有利于代建制運行的一項辦法是推行獎勵機制，但國家沒有相關規(guī)定，獎勵給多少合適。獎勵怎么核定基數(shù)也存在問題，比如以設計概算為基數(shù)，在實施過程中有設計變更，算不算是超投資;另外材料漲價，算不算是代建人責任。對代建方違約處罰也沒有規(guī)定，如果因代建方造成工程不合格或損失，如何執(zhí)行處罰。這些問題均尚無定論。

　　2.4 代建項目風險管理及履約擔保問題

　　(1)風險管理問題

　　代建制度是一種民事委托關系還是行政委托關系尚不明確�，F(xiàn)階段的代建單位因有限的代建取費而不愿承擔更多的代建責任，同時建設單位也因風險無法完全轉(zhuǎn)移而對委托代建持疑慮態(tài)度，雙方這種背反的期望目標便產(chǎn)生各種不利的影響，在工程建設過程中，扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發(fā)生。這些，對于代建制的順利推行十分不利。

　　(2)履約擔保問題

　　按照擔保法來說，擔保是雙方的。有履約就有擔保。但是擔保法又規(guī)定，政府不能作為擔保人，這樣就不可能對等，也實現(xiàn)不了擔保;即便允許擔保，還有費率問題，這都是亟待解決的問題。

　　3 結(jié)語

　　由于我國整個代建市場還處于探索和完善階段，國家也沒出臺有關代建制方面的指導文件，相關法律體系的空白和滯后限制了代建制的進一步發(fā)展和推廣。要打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約，就必須加強以下幾方面，一是完善法制建設，確立代建制度的法律地位;二是改變經(jīng)營機制、拓展服務領城;三是深化體制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度;四是加強從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)，增強企業(yè)核心競爭力;五是加快建立代建制資質(zhì)管理制度，確保市場準入條件的統(tǒng)一。

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