摘要:在《國(guó)務(wù)院關(guān)于天津市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》(國(guó)函(2006)62號(hào))中特別強(qiáng)調(diào)“根據(jù)天津市資源、環(huán)境的制約因素，必須防止城市規(guī)模盲目擴(kuò)大。城市發(fā)展要堅(jiān)持集中緊湊的模式，強(qiáng)化集約和節(jié)約用地，充分重視岸線和城市地下空間的合理開(kāi)發(fā)利用i采取切實(shí)措施保護(hù)好耕地特別是基本農(nóng)田，防止水土流失、土壤沙化。”對(duì)天津市土地利用總體規(guī)劃如何既保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，又完成國(guó)家保護(hù)耕地的目標(biāo)提出了相當(dāng)高的要求，這也是天津市土地利用總體規(guī)劃要解決的突出矛盾與難題。

　　關(guān)鍵詞:陜西職稱(chēng)論文發(fā)表,天津,耕地環(huán)境,保護(hù)

　　一、天津市耕地保護(hù)的現(xiàn)狀

　　天津市的自然條件狀況

　　天津市地處華北平原東北部，渤海之濱，其地理北屏燕山，東臨渤海，一般為海拔2-5米的平原，屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候。天津地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，大部分被新生代沉積物覆蓋。地勢(shì)以平原和洼地為主，北部有低山丘陵，海拔由南向北逐漸上升。地貌主要有山地、丘陵、平原、洼地、灘涂等。土壤主要有山地棕壤、山地淋溶褐土、褐土、潮土、沼澤土、水稻土、鹽土等7類(lèi)。

　　天津市耕地流失

　　隨著《天津市城市總體規(guī)劃(2005年-2020年)》的實(shí)施，濱海新區(qū)的開(kāi)發(fā)，天津的經(jīng)濟(jì)建設(shè)又邁上了一個(gè)新臺(tái)階。但隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，天津市可耕地面積也逐漸減少，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)現(xiàn)實(shí)，自1996年至到2012年底，天津市的耕林地面積由51.84萬(wàn)公頃的變?yōu)?9.65千公頃，16年間，天津市耕林地面積減少了23.5%，形式變得越來(lái)越嚴(yán)峻，分析耕地減少的原因，有以下幾個(gè)主要原因：

　　2.1城市化進(jìn)程

　　(1)、城市化意味著城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市人口的增多，意味著社會(huì)投資向工商業(yè)的比重加大。土地作為一種必要的生產(chǎn)要素，由于其本身的稀缺性，也會(huì)由農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。推進(jìn)城市化進(jìn)程，加快城市發(fā)展已成為天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。所以耕地的邊際減少量將會(huì)呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。

　　(2)、存量建設(shè)用地的使用成本過(guò)高，而取得新增建設(shè)用地成本較低，使得用地者傾向于使用增量土地。據(jù)資料顯示，通過(guò)征用土地取得新增建設(shè)用地的成本比較低，而利用存量建設(shè)用地，由于拆遷、改造及其他費(fèi)用造成成本較高，兩者效益之差異是顯而易見(jiàn)的。因此用地者為了降低土地投入成本，實(shí)現(xiàn)自身效益的優(yōu)化，就會(huì)青睞耕地而不是存量建設(shè)用地，最終造成建設(shè)用地主要向外延增長(zhǎng)方式發(fā)展。

　　2.2經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使

　　在我國(guó)現(xiàn)階段，一塊土地作為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)使用的效益是明顯不同的，單位土地用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)的收益中，農(nóng)業(yè)的比較利益低，耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本很高，在缺乏經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)機(jī)制的情況下，極易導(dǎo)致耕地的流失。正是比較利益的驅(qū)使，出現(xiàn)近幾年的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”;另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村非產(chǎn)業(yè)的興起，在經(jīng)濟(jì)利益的比較下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境顯得更為不利，農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性不高，各項(xiàng)農(nóng)村集體建設(shè)用地也占用了大量耕地。

　　天津市耕地占補(bǔ)平衡工作存在的問(wèn)題

　　3.1補(bǔ)充耕地質(zhì)量不盡人意

　　《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十一條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母��?第三十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

　　這些年，雖然天津在占補(bǔ)用地上取得一定效果，然而，建設(shè)用地占用的耕地多分布在城市邊緣的東麗、北辰、津南、西青4個(gè)區(qū)，以及寧河、靜海、漢沽、塘沽等近郊平原區(qū)，這些區(qū)域的耕地具備灌溉條件、地形平坦、土層深厚、土壤肥力高，屬于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地。補(bǔ)充的耕地則主要分布在低山區(qū)和山前臺(tái)地，這里地形坡度大、土質(zhì)較差、土壤肥力水平低、干旱缺水，而且生態(tài)環(huán)境脆弱。這樣，雖然在面積上實(shí)現(xiàn)了“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，其生產(chǎn)能力更達(dá)不到占用耕地的生產(chǎn)能力，致使數(shù)字上耕地面積不減，但耕地存量隱性減少，違背了耕地占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略使存量耕地的產(chǎn)出能力總量不下降的初衷。

　　3.2開(kāi)墾后備土地資源不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)

　　土地資源是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，開(kāi)發(fā)利用土地不僅會(huì)帶來(lái)物質(zhì)利益，也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生極為重要的影響。目前，中國(guó)山區(qū)的陡坡耕地、干旱草原區(qū)的沙化耕地、沼澤灘涂地帶的冷濕田的收益極其有限，而且這些耕地退化嚴(yán)重，破壞了生態(tài)環(huán)境。無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)合算性上，還是從保護(hù)資源環(huán)境角度上，這些耕地都屬于邊際土地。正因?yàn)榇嬖谶@些邊際土地，才有“生態(tài)退耕”。

　　實(shí)際上，天津市目前所剩下的后備耕地資源多處于低山丘陵區(qū)和退海鹽堿地，其自然條件一般都比這些年農(nóng)民自動(dòng)撂荒或退耕的耕地還要差，開(kāi)墾以后，如果沒(méi)有很好的水土保持措施，很可能造成水土流失問(wèn)題。而且開(kāi)墾這些后備土地資源，破壞了原來(lái)的草灌等地被物，影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

　　二、天津市耕地保護(hù)的對(duì)策與措施

　　1、提高現(xiàn)有耕地的糧產(chǎn)能力

　　耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的最終目標(biāo)是保持一定面積和質(zhì)量的耕地，確保中國(guó)糧食安全。而糧食產(chǎn)量既取決于糧食的播種面積，也決定于耕地的糧食單產(chǎn)。

　　天津市的后備土地資源質(zhì)量差，數(shù)量有限，靠開(kāi)墾后備土地資源實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡很困難。因此，不妨另辟途徑，通過(guò)提高現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)能力來(lái)保證糧食產(chǎn)量不降低。做到這一點(diǎn)必須通過(guò)一個(gè)禁區(qū)，即不再追求 “占一補(bǔ)一”的耕地?cái)?shù)量平衡，而改換為耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)是“耕地生產(chǎn)能力平衡”。因此，天津應(yīng)全面提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技水平，提高單位面積產(chǎn)量，保證耕地的糧食生產(chǎn)能力提高，一是通過(guò)改造中低產(chǎn)田，將其建設(shè)成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的基本農(nóng)田;二是將目前的高產(chǎn)田建成超高產(chǎn)田，。

　　2、發(fā)揮耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用

　　(1)提高占用耕地的成本，降低使用存量土地的成本，引導(dǎo)建設(shè)用地向內(nèi)涵發(fā)展。提高耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)。耕地占用稅是國(guó)家為保護(hù)耕地資源而對(duì)占用耕地行為收取的稅種。即使用地者按規(guī)定履行“占一補(bǔ)一”，實(shí)際上也消耗了耕地后備資源，仍應(yīng)該收取耕地占用稅。按現(xiàn)在的地價(jià)水平，耕地占用稅即使按高限收取，一般也不會(huì)超過(guò)土地取得費(fèi)用的 10%，在很多情況下甚至不到1%。而農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)存在著較大的比較利益，這么低的稅負(fù)對(duì)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用是微乎其微的，我們應(yīng)該大幅度提高耕地占用稅。

　　(2)減免有關(guān)稅費(fèi)，降低使用存量土地進(jìn)行建設(shè)的成本。由于地價(jià)、拆遷等因素，使得使用存量土地進(jìn)行建設(shè)的費(fèi)用很高，而且還要交納城市建設(shè)維護(hù)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、教育附加費(fèi)等，各種稅費(fèi)一般高達(dá)20%以上。為了降低成本，以鼓勵(lì)使用存量土地進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)該對(duì)舊城改造項(xiàng)目采取措施，減免土地出讓金。并提高建設(shè)用地的保有成本，降低流轉(zhuǎn)成本，使用地者對(duì)保有土地的壓力加大。

　　3、耕地具有生態(tài)功能，應(yīng)將耕地納入城市系統(tǒng)

　　在《國(guó)務(wù)院關(guān)于天津市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》提到，天津應(yīng)建設(shè)為生態(tài)城市。而人們存在的普遍誤區(qū)是，一提到生態(tài)城市，就意味著大片林木或草坪綠地。其實(shí)這種認(rèn)識(shí)有失偏頗。

　　近年來(lái)，天津市進(jìn)行了大范圍的城市綠化工程建設(shè)，不僅興建了大面積的城市綠地，而且還建成了很多的綠化隔離帶，但搞綠化建設(shè)要根據(jù)土地資源的容量量力而行，在人地關(guān)系緊張的地區(qū)，綠化率的高指標(biāo)就是高消費(fèi);如果是為了達(dá)到各種綠化指標(biāo)而不惜占用耕地，就是把好事辦成了壞事，是不可取的。

　　另一方面，耕地不僅具有食物生產(chǎn)功能，農(nóng)作物也是植被，具有生態(tài)功能。耕地作為一個(gè)高度集約化利用的土地，其生物量比林木和草坪大得多;與同面積的林木和草坪相比，農(nóng)作物發(fā)生光合作用吸收的二氧化碳和釋放的氧氣要多得多。因此，農(nóng)田在生產(chǎn)糧食的同時(shí)，也凈化環(huán)境，提供氧氣。

　　因此，天津市在土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在天津市各城區(qū)組分間劃定一定面積的成片的基本農(nóng)田，以基本農(nóng)田作為綠色開(kāi)敞空間保持各組團(tuán)之間的隔離性。

　　以基本農(nóng)田作為天津市各城區(qū)組分間的隔離帶，既為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)創(chuàng)造條件，也是為了改善農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境狀況，為城市外圍空間創(chuàng)造美好的景觀。也能有效執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于天津市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》中強(qiáng)調(diào)的“必須防止城市規(guī)模盲目擴(kuò)大”的批示。

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